李松林

（南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300071）

早在2006年3月，溫家寶總理在十屆人大四次會議上所作的《政府工作報告》中明確指出：“要加快推進(jìn)行政管理體制改革，建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力?！睆拇丝梢缘贸鋈缦陆Y(jié)論：政府執(zhí)行力與公信力同共時性的行政體制有內(nèi)在聯(lián)系。當(dāng)前，國內(nèi)有關(guān)政府公信力的研究往往同政府能力問題、腐敗問題、政策問題、公共服務(wù)問題、依法行政問題等聯(lián)系起來，而對于體制問題則著墨不多。其中原因可能有二：一是研究者憚于體制問題的政治敏感性；二是源于研究者的從體制到政府公信力的跨度過大的主觀判斷。

然而，鑒于體制的重要基礎(chǔ)性地位，不在體制的框架中審視政府公信力問題，就無從剖析當(dāng)前政府公信力薄弱狀況的深層次原因，找到提升公信力的根本路徑。本文采取結(jié)構(gòu)主義立場，建立了行政體制的分析框架，探討當(dāng)前我國政府公信力問題，本文確定了如下研究問題：行政體制與政府公信力關(guān)系是什么？制約政府公信力的深層次原因是什么？提升政府公信力的根本路徑是什么？

一、概念界定

1.行政體制

要準(zhǔn)確理解行政體制概念，首先要準(zhǔn)確把握“體制”概念的內(nèi)涵。金東日的觀點：“體制是規(guī)定社會組織或領(lǐng)域的基本運(yùn)行方式和性質(zhì)的概念，并具有整體性、同基本理念和權(quán)力的密切關(guān)聯(lián)性、象征性、自我強(qiáng)化的傾向等特征。”[1]該定義是從動態(tài)、功能意義上界定體制概念的。這是筆者迄今所看到的國內(nèi)第一篇相對系統(tǒng)的研究體制的文獻(xiàn)。受此影響，本文認(rèn)為體制是規(guī)范領(lǐng)域（政治、經(jīng)濟(jì)、社會或文化）或組織之間正式關(guān)系結(jié)構(gòu)架構(gòu)設(shè)計，它是制度的一種特殊形式，是一種確定和維持組織或領(lǐng)域基本關(guān)系的制度結(jié)構(gòu)。按照帕森斯結(jié)構(gòu)功能主義觀點：結(jié)構(gòu)靠制度來維系存在，制度靠結(jié)構(gòu)發(fā)揮作用。[2]那么，體制既是用來描述宏觀層面關(guān)系結(jié)構(gòu)的概念，又是相關(guān)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)，還是一種制度。

再回到行政體制的概念。顏延銳等認(rèn)為“行政體制是制度化的行政關(guān)系及相關(guān)的政治關(guān)系，是有關(guān)行政的‘體’（行政主體、行政客體和有關(guān)政治主體及其基本關(guān)系）和‘制’（相關(guān)基本制度）的總和”。[3]根據(jù)對體制的理解，筆者同意此行政體制的界定。行政體制是同政府組織功能發(fā)揮相關(guān)的主體之間的基本的、宏觀性的關(guān)系結(jié)構(gòu)（權(quán)力、責(zé)任等關(guān)系結(jié)構(gòu)），但結(jié)構(gòu)靠制度去維系，行政體制也是一種基本性制度。

2.政府公信力

目前對政府公信力概念大致有三類。第一種是政府為主體的觀點。如“政府公信力即政府的影響力與號召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果，……?！盵4]第二種是公眾為主體的觀點。“政府公信力是民眾對政府信譽(yù)的一種主觀評價或價值判斷，是政府行為所產(chǎn)生的信譽(yù)和形象在民眾中所形成的一種心理反映，它既包括民眾對政府整體形象的認(rèn)識、情感、態(tài)度、期望和信念等，也體現(xiàn)為民眾自愿地配合政府行政，……?！盵5]第三種雙重主體的觀點?！肮帕仁钦挠绊懥εc號召力，是政府行政能力的客觀結(jié)果，同時也是人民群眾對政府的評價，反映了人民群眾對政府的滿意度和信任度。”[6]筆者傾向于第三種觀點。政府公信力一方面來自公眾的認(rèn)知或評價，另一方面也有客觀基礎(chǔ)，即行政過程或績效。這兩方面相異但不對立，主觀認(rèn)知是建立在客觀基礎(chǔ)之上的，主觀與客觀相統(tǒng)一。

二、行政體制與政府公信力：結(jié)構(gòu)主義立場

1.結(jié)構(gòu)主義立場

結(jié)構(gòu)主義不是一個統(tǒng)一的哲學(xué)派別，而是由結(jié)構(gòu)主義方法聯(lián)系起來的一種廣泛的哲學(xué)思潮。Rex Gibson在考察諸種結(jié)構(gòu)主義者的研究實踐所表現(xiàn)的特征之后，認(rèn)為注重結(jié)構(gòu)、強(qiáng)調(diào)對結(jié)構(gòu)的分析是所有結(jié)構(gòu)主義者共同具有的最基本的原則。如再進(jìn)一步，這最基本的原則又可展現(xiàn)為五個主要特征：整體、關(guān)系、消解主體、自調(diào)與轉(zhuǎn)換。[7]首先，結(jié)構(gòu)主義認(rèn)為，注重整體是研究事物本質(zhì)的唯一途徑，脫離了整體的部分毫無意義；其次，結(jié)構(gòu)主義相信，現(xiàn)實的本質(zhì)并不單獨地存在于某種時空中，而總是表現(xiàn)于此物與它物間的關(guān)系之中；再次，消解主體是指人失去了他是萬物中心的位置，而是系統(tǒng)中的一個因子，要研究那種與人類有種種關(guān)系總和的整體；再次，自調(diào)是結(jié)構(gòu)主義者在解釋系統(tǒng)之所以存在時所認(rèn)定的根本原因；最后，結(jié)構(gòu)主義者所提倡的轉(zhuǎn)換，其性質(zhì)則是強(qiáng)調(diào)部分與部分、部分與整體間變化的動態(tài)性。

一個文化意義的產(chǎn)生與再創(chuàng)造是透過作為表意系統(tǒng)的各種實踐、現(xiàn)象與活動。廣泛來說，結(jié)構(gòu)主義企圖探索一個文化意義是透過什么樣的相互關(guān)系（也就是結(jié)構(gòu)）被表達(dá)出來。結(jié)構(gòu)主義是一種從宏觀的層面上分析整體的社會結(jié)構(gòu)的方法。結(jié)構(gòu)主義的觀點認(rèn)為結(jié)構(gòu)是一種一旦形成便不受人的影響，并制約人的社會活動的像自然物一般的“社會事實”。它否定社會行動者的主觀能動性，把社會、社會關(guān)系、社會活動、社會結(jié)構(gòu)放在一種純粹的客觀性的立場上看待。

如上所述，本文將“行政體制”視為一種基本的、宏觀性的關(guān)系和制度結(jié)構(gòu)。政府公信力一方面來自政府的行政能力，另一方面來自民眾的認(rèn)知。政府是嵌于一定的行政體制結(jié)構(gòu)之中，鑒于體制結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性地位，其能力的輸出或釋放必受體制結(jié)構(gòu)的巨大影響。因此，從結(jié)構(gòu)主義視角揭示行政體制與政府公信力的關(guān)系具有合理性并便于抓住問題的本質(zhì)。

2.行政體制與政府公信力的關(guān)系：政府公信力是體制結(jié)構(gòu)的輸出

（1）行政體制是決定政府公信力深層次的獨立變量。針對政府公信力流失的“根源”，綜合近年來學(xué)者們的研究成果，包括如下幾個方面：一是政府缺乏有效的權(quán)力制約機(jī)制，腐敗問題屢禁不止；二是政府職能轉(zhuǎn)變不到位，相關(guān)決策欠缺科學(xué)性；三是政府信息缺乏足夠透明度，政府行政行為不規(guī)范；四是部分政府官員官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重，公民參與實踐不足。[8]當(dāng)然，學(xué)者們的這些觀點不失見地。倘若更深究一步就會發(fā)現(xiàn)這些所謂的“根源”都是現(xiàn)有的體制弊病的反映。行政體制中主體之間關(guān)系的錯位，特別是權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系等的錯位，就會對相關(guān)主體肆意作為提供誘因。

行政體制對行政系統(tǒng)的重要性表現(xiàn)在如下方面：首先，行政體制規(guī)定了相關(guān)主體的基本權(quán)力關(guān)系和責(zé)任關(guān)系。某種程度上，由于權(quán)力的尋租性，公眾對政府的信任本質(zhì)上是對縱有監(jiān)督、橫有制衡、作正確的事的權(quán)力的信任。權(quán)力分配的合理性決定相關(guān)主體功能是否得以正確和充分發(fā)揮。權(quán)力主體的責(zé)任關(guān)系合理與否，決定了對權(quán)力監(jiān)督和制約的效果。有權(quán)無責(zé)者膽大妄為，有責(zé)無權(quán)者噤若寒蟬，難有作為。這一切取決于體制上的設(shè)計。其次，從某種意義上講，行政過程就是政策過程，這一過程大致包括政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結(jié)階段，其中任何一個階段或環(huán)節(jié)都是在一定體制內(nèi)實現(xiàn)的，如果相關(guān)體制不完善，整個政策過程及其相關(guān)行為就會被扭曲，以致政策意圖落空。再次，責(zé)任行政需要行政問責(zé)制的建立，而行政問責(zé)的主體、客體、內(nèi)容、方式、結(jié)果以及有效程度等方面，主要取決于囊括其的體制框架。最后，行政組織在縱向上應(yīng)具有一致性，橫向上應(yīng)具有互補(bǔ)性，如果缺少這些，必將導(dǎo)致行政扭曲或沖突現(xiàn)象，而這種一致性和互補(bǔ)性關(guān)系需要體制去理順。

（2）行政體制塑造和體現(xiàn)政府公信力。政府公信力，一方面是公眾對政府的信任程度。從這個角度講，政府公信力來自公眾的主觀評價和價值判斷。但它決不是無本之木，無源之水，它的建設(shè)和塑造植根于相關(guān)主體之間基本制度關(guān)系的科學(xué)設(shè)計。行政體制對政府公信力之所以重要，在于行政體制作為行政系統(tǒng)的一種基本制度架構(gòu)可以約束主體行為，維護(hù)基本行政秩序，進(jìn)而降低交易成本，保證效率和公平。合理的體制設(shè)計始終能框定行政權(quán)力在合理范圍之內(nèi)，保證權(quán)責(zé)一致等，進(jìn)而為公眾從政府獲益或政府履行職責(zé)的能力提供保障，公眾據(jù)此產(chǎn)生對政府的信任。如果一個國家的政治體系結(jié)構(gòu)和制度安排不合理，作為國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)之一的政府的功能發(fā)揮也就無從談起。

（3）行政體制改革是提高政府公信力的根本。如上分析，行政體制對行政過程和結(jié)果起極其重要的作用。鑒于體制對行政系統(tǒng)所起的整體性、根本性、基礎(chǔ)性、原則性作用，影響政府公信力的很多變量的改善也取決于體制因素。因此，行政體制和政府公信力有緊密關(guān)系?？梢哉f，行政體制是影響政府公信力的重要因素，而且在影響政府公信力的諸多因素中，它是起決定性作用的根本宏觀因素。民眾對政府的信任，其中一方面來自于對制度和體制的信任。對于正處于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌關(guān)鍵時期的我國來說，現(xiàn)有體制存在諸多缺憾，行政體制改革的相對滯后，使得不少地方政府沒能實現(xiàn)整體公信力與地方經(jīng)濟(jì)的同步增長，致使現(xiàn)實中很多人把“政府失敗”歸結(jié)于現(xiàn)有體制弊端。公眾對政府的信任程度在很大程度上取決于他們對現(xiàn)行行政體制的總體評價。從這個角度講，行政體制改革是提高政府公信力的根本。

綜上所述，從結(jié)構(gòu)主義的視角看，政府公信力是行政體制結(jié)構(gòu)的輸出。體制結(jié)構(gòu)設(shè)計的合理與否關(guān)乎體制的輸出能力，關(guān)乎民眾對體制的評價，進(jìn)而決定了政府公信力的高低。

三、制約我國政府公信力薄弱的深層次原因與根本提升路徑

溫家寶曾說：“現(xiàn)在影響我們整個社會進(jìn)步的，我以為最大的是兩個方面。一是社會的誠信，一是政府的公信力。這兩個方面解決好了，我們社會就會大大向前邁進(jìn)一步?！盵9]僅此就充分證明目前我們政府公信力存在不足和下降趨勢。政府公信力的缺失使政府行為被廣泛置疑，最終必將逐漸削弱政府的合法性。因此，本部分從體制的角度剖析我國政府公信力問題的深層次原因，探尋提升公信力的根本路徑。

1.體制性問題是制約當(dāng)前我國政府公信力的深層次原因

從政府管理的角度來說，最基本的體制性問題總的來說表現(xiàn)為兩個問題：一是國家社會市場的問題；二是黨政關(guān)系問題。[10]這兩個問題本質(zhì)是權(quán)力分配與權(quán)力監(jiān)督問題。第一個問題牽扯到經(jīng)濟(jì)體制與社會體制改革，表現(xiàn)為政府職能問題；第二個問題就是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，實際上是政治與行政的關(guān)系問題。作為最基本的體制性問題，這兩個問題制約著行政領(lǐng)域的其他體制性問題，甚至技術(shù)性問題的解決。

（1）政府、市場與社會關(guān)系。這個問題實際上涉及經(jīng)濟(jì)體制與社會管理體制。政府機(jī)制、市場機(jī)制、社會機(jī)制都是資源配置的手段，三者各有所長，各有所短，應(yīng)該優(yōu)勢互補(bǔ)。現(xiàn)實問題是由于路徑依賴或逐利動機(jī)，行政權(quán)力滲透到市場、社會領(lǐng)域。市場與社會，像政府一樣，各個領(lǐng)域都有自己的運(yùn)行規(guī)律。用行政手段不加分析的管理市場和社會，難免扭曲市場和社會的運(yùn)行規(guī)律，資源配置的無效和混亂就成為必然。這些都不斷透支著政府信用。行政的泛化，必將在市場和社會領(lǐng)域產(chǎn)生一些負(fù)效應(yīng)。首先，政府尋租行為泛濫。其次，政府過多插足經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)，很多情況下，做的好是應(yīng)該的，做不好就會面臨民眾的指責(zé)，損壞自身公信力。再次，扼殺市場和社會的活力。在行政權(quán)力大量滲入市場和社會領(lǐng)域時，市場和社會依附于政府，市場和社會失去同政府平等對話的機(jī)會，市場主體和社會主體發(fā)展受到壓制。公眾對于政府不必要經(jīng)濟(jì)和社會管制，有時難免扭曲市場和社會發(fā)展自身的規(guī)律，降低政府公信力。最后，壓制了民眾的參與熱情。在私權(quán)利同公權(quán)力的較量中，由于公權(quán)力的強(qiáng)制性等的特點，前者始終處于弱勢地位。當(dāng)公民把行政權(quán)力視為限制自由的桎梏，而不是公益的福音時，他必將其視為邪惡，而心生厭惡。

（2）黨政關(guān)系。在“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的原則下，自然而然的黨就領(lǐng)導(dǎo)行政。當(dāng)代中國的黨政之間關(guān)系、政策制定與政策執(zhí)行之間的關(guān)系，說到底都是政治與行政之間的關(guān)系。[11]各級地方黨委是地方一級黨的組織單位，要代表黨對地方實施思想、政治與組織領(lǐng)導(dǎo)，即使是行政領(lǐng)域的一些重要決策，通常也需要通過黨政聯(lián)席會議而且主要是由黨委做出決策。這樣，政治系統(tǒng)牢牢地控制了行政系統(tǒng)，行政依附于政治，政治行政化和行政政治化成為常態(tài)。這種“黨政一體”的體制設(shè)計可能存在如下的弊端：首先，政治與行政一體化使政治與行政形成一個相對封閉的系統(tǒng)，二者缺乏彼此的牽制。其次，行政化的政治使政治機(jī)構(gòu)及其相關(guān)人員以追求晉升和待遇為“己任”，從而養(yǎng)成呆板的服從上級和“循規(guī)蹈矩”的習(xí)慣，缺乏創(chuàng)新性和回應(yīng)性。另一方面，由于行政化的政治擁有高于行政的權(quán)力，為了達(dá)到某種政治目的，往往以政治標(biāo)準(zhǔn)為主要尺度。相當(dāng)程度上法律和制度讓位于“紅頭文件”。最后，行政追求的是法制和規(guī)范、決策過程中的合理性及政策執(zhí)行中的程序。由于行政政治化，在地方政府運(yùn)行中主要依靠的手段并不是法律、程序及合理性，而是上級黨組織的指示和黨的紀(jì)律，以及政治動員和仕途上的榮辱。這些對于地方政府追求合理性，加強(qiáng)制度建設(shè)是不利的。

綜上所述，這種政治行政一體化、行政依附于政治的體制是權(quán)力集中又缺少監(jiān)督、權(quán)責(zé)不對等、文件大于法、人治大于法治的深層原因。這些無疑使民眾對政府行為無法預(yù)期，加劇了民眾對政府的不信任感，損害政府的公信力。

2.完善體制是提升政府公信力根本途徑

固然，完善體制并非提高公信力的唯一途徑，但是體制若具有先進(jìn)性，先進(jìn)的體制是保證政府及公務(wù)員不偏離公益的軌道并輸出良好績效的基礎(chǔ)，進(jìn)而樹立政府的良好形象，這是提升政府公信力的關(guān)鍵。金東日認(rèn)為“體制先進(jìn)性包含動態(tài)穩(wěn)定、有效地防止利益和權(quán)力的壟斷、善于糾錯和學(xué)習(xí)、保持符合時代精神的基本理念等主要內(nèi)容。”[12]提升政府公信力重要一點在于體制的完善。完善體制的目的在于使政府的各項活動更加合理、公正，并解決好政府所面臨的問題。

（1）完善市場經(jīng)濟(jì)體制，提升政府公信力。完善市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵在于正確處理政府和市場關(guān)系。處理二者的關(guān)系，就是要在充分發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用基礎(chǔ)上定位好政府的經(jīng)濟(jì)職能。經(jīng)過三十來年的改革，我國由高度的計劃經(jīng)濟(jì)逐步轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)?？傮w上，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式還是政府主導(dǎo)型，而非市場主導(dǎo)型。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心表現(xiàn)之一就是政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的“唯GDP論”。在“政績”的壓力下，各級政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)成為必然，扭曲經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，極易導(dǎo)致不健康“胖子經(jīng)濟(jì)”。國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，但由于企業(yè)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)及政府意愿，政府成為某些國有企業(yè)攫取壟斷利潤的保護(hù)神。甚至一些民營企業(yè)也同當(dāng)?shù)卣兄熬o密”的聯(lián)系，這完全是政府意愿及政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的緣故。因此，充分發(fā)揮市場的作用，減少政府對經(jīng)濟(jì)不必要的干預(yù)，首先在于改變政府績效考核標(biāo)準(zhǔn)的唯GDP傾向，把標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向居民幸福指數(shù)非GDP相關(guān)指標(biāo)。從一個以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以公共服務(wù)為主導(dǎo)型的政府，是政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是市場調(diào)節(jié)與政府作用有機(jī)結(jié)合體。正確處理政府與市場的關(guān)系，關(guān)鍵在于政府職能的切實轉(zhuǎn)變。市場調(diào)節(jié)的效率，政府作用的優(yōu)劣，都取決于政府職能的準(zhǔn)確界定。概括的講，政府經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)集中在如下幾個方面：建立和維護(hù)支撐市場機(jī)制的制度基礎(chǔ)設(shè)施，如法律體系、信用文化和市場監(jiān)管等；提供公共產(chǎn)品，以彌補(bǔ)由于外部性造成的“市場失靈”，如社會保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等；運(yùn)用稅收實施二次分配，以減少社會成員、地區(qū)之間的收入差距，改善社會公平；運(yùn)用貨幣、財政、稅收等經(jīng)濟(jì)手段和相關(guān)的法律手段對市場實施干預(yù)，以減少由于市場機(jī)制缺陷而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)周期性震蕩。

（2）創(chuàng)新社會管理體制，提升政府公信力。創(chuàng)新社會管理體制，本質(zhì)在于正確處理政府和社會的關(guān)系。從總體上說，當(dāng)前我國社會自治力量弱小，活力有待激發(fā)。究其原因，其中一個很重要的方面不能不說在于存在于政府和官員根深蒂固的“控制”而非“治理”思維。本來維護(hù)社會穩(wěn)定是政府的責(zé)任，也符合社會利益，無可厚非。但是，當(dāng)以“維穩(wěn)”為名義，壓縮社會自由活動的空間，壓制社會力量的成長時，只能不斷的積聚民怨和矛盾。

管理的最高境界在于“無為而治”。達(dá)到這樣的境界，不僅必將大大減少政府和社會的運(yùn)行成本，而且使資源配置更高效率。俞可平認(rèn)為，社會管理與社會自治是社會治理的兩種基本形式，是一體之兩翼。片面強(qiáng)調(diào)社會管理忽視社會自治，就會造成公共權(quán)力過度擴(kuò)張，損害公民的基本民主權(quán)利。反之，片面強(qiáng)調(diào)社會自治而忽視社會管理，就會帶來社會秩序的失控，影響社會穩(wěn)定。因而，我們既要加強(qiáng)社會管理，但也必須推進(jìn)社會自治。[13]在中國社科院社會學(xué)所副所長陳光金看來，目前倡導(dǎo)的社會體制改革，關(guān)鍵還是要社會自治，避免“行政吸納社會”。[14]

改革開放以來，我國在城鄉(xiāng)居民自治方面正處于社會轉(zhuǎn)型期，從建立政府和社會和諧關(guān)系角度看，政府首先應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)社會自組織能力，為社會這個有機(jī)體健康成長提供外部誘因和條件。首先，思想上要更加重視社會自治；其次，增強(qiáng)公民的社會自治能力；再次，支持社會組織發(fā)展；最后，應(yīng)當(dāng)不失時機(jī)地不斷推進(jìn)社會自治，努力擴(kuò)大社會自治的范圍，適時開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會自治的改革試驗。

（3）改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，提升政府公信力?！包h領(lǐng)導(dǎo)一切”通過政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)的。前兩項領(lǐng)導(dǎo)是解決人的意識形態(tài)問題，主要營造政治氛圍，其評價標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性。組織領(lǐng)導(dǎo)主要通過“推薦”黨的優(yōu)秀人才擔(dān)任國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作來實現(xiàn)的，黨通過組織領(lǐng)導(dǎo)實際上牢牢控制了行政官僚，起碼在形式上保證了他們對黨的忠誠。黨對行政的領(lǐng)導(dǎo)主要是通過各級黨委實現(xiàn)的。黨委職能定位在哪里？既然是領(lǐng)導(dǎo)就是宏觀戰(zhàn)略性的，而不是微觀操作性的。黨委領(lǐng)導(dǎo)是原則性的，使行政不偏離堅持黨的路線、方針、政策，以黨的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，堅持正確的政治方向。

改善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制在于規(guī)范黨政關(guān)系，使行政相對獨立于政治必須加強(qiáng)公務(wù)員隊伍的建設(shè)。首先，淡化行政的政治色彩和人格化關(guān)系，促進(jìn)公務(wù)員群體的性質(zhì)由政治性向建設(shè)性、技術(shù)性轉(zhuǎn)變。政府公務(wù)員必須具有追求效率、合理性、合法性、程序和秩序等公共行政精神。其次，黨委考核與行政考核分開。在黨委領(lǐng)導(dǎo)的行政首長負(fù)責(zé)制下黨委干部也實行行政干部的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，這迫使各級黨委經(jīng)常將工作重心移向行政工作，陷入行政性事務(wù)之中。因此，必須對這種政績考核內(nèi)容加以改進(jìn)，將對黨委的考核重心放在“黨的思想、組織、作風(fēng)、制度建設(shè)的成效等”，進(jìn)一步說，放在決策、穩(wěn)定社會、監(jiān)督政府部門是否廉潔高效等主要功能的發(fā)揮上。最后，改變黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職的現(xiàn)狀。黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職是為了減少黨政之間的掣肘，減少領(lǐng)導(dǎo)干部的舉措。黨政之間的矛盾是由于其之間關(guān)系不規(guī)范造成的。黨政領(lǐng)導(dǎo)互相兼職更加強(qiáng)了政治與行政一體化的體制。黨委應(yīng)在行政性、事務(wù)性工作上向政府放權(quán)，由政府去組織，而將工作重心放在對政府的施政行為是否堅持了正確的方向、是否遵守憲法和法律、是否清正廉明、是否高效、是否符合人民的利益要求等方面的監(jiān)督上。

本文認(rèn)為行政體制性問題的存在是制約政府公信力提升的根源。政府市場和社會的關(guān)系，黨政關(guān)系是需要通過體制改革解決的問題。體制的特性決定了體制改革相對于技術(shù)上的調(diào)整舉步維艱。但事物的發(fā)展告訴我們，各個領(lǐng)域都有特有的運(yùn)行規(guī)律，領(lǐng)域之間只有保持相對獨立的活動空間，才能彼此促進(jìn)，共同發(fā)展。一個領(lǐng)域如果侵占另一個領(lǐng)域的活動空間，其結(jié)果帶來的只能是扭曲，對于扭曲者和被扭曲者，民眾除了相應(yīng)的厭倦和同情，就是信度的降低。賦予市場和社會相對政府的自由空間，賦予行政相對政治的獨立地位，是我國行政體制改革的方向，也是提高政府公信力的根本。當(dāng)然，這必將是個長期的過程。在我國改革進(jìn)程不斷推進(jìn)下，我們充滿期待。

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