田代貴+王定祥

摘 要：2011年以來，我國扶貧開發(fā)工作已由“解決溫飽”進入“發(fā)展致富”新階段。市場失靈導致貧困地區(qū)要素集聚能力弱、投資不足，資源環(huán)境約束導致扶貧移民數(shù)量大、增收難度大，城鄉(xiāng)二元制度導致城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)差距大、農(nóng)村要素資本化程度低，貧困人群知識技能缺乏導致其人力資本存量低，以及財政扶貧資金總量不足、配置效率低，使貧困地區(qū)普遍面臨“在貧困中發(fā)展、在發(fā)展中貧困”的困局；加上貧困標準的提高，新階段扶貧開發(fā)任務(wù)依然十分艱巨。應(yīng)加大投入力度，增強貧困地區(qū)發(fā)展能力；完善政策配套，提升易地搬遷扶貧效率；提升貧困人口人力資本，阻斷貧困代際傳遞；加快制度創(chuàng)新，增強貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展動力；加快立法研究，為扶貧開發(fā)提供法制保障。

關(guān)鍵詞：發(fā)展中貧困；扶貧開發(fā)；扶貧移民；扶貧資金；要素集聚能力；城鄉(xiāng)二元制度；貧困代際傳遞；公共服務(wù)均等化

中圖分類號：F061.3；F126 文獻標志碼：A 文章編號：1674-8131（2014）06-0081-09

一、引言

自“八七扶貧攻堅計劃”實施以來，我國扶貧事業(yè)取得了巨大成就，80%以上的貧困人口基本解決了溫飽問題（趙曦，2009；羅楚亮，2010），極度貧困人口從1978年的43%顯著降至2012年的13%（世界銀行，2013）。《中國農(nóng)村扶貧綱要（2011—2020）》的實施，標志著我國扶貧開發(fā)工作已從“解決溫飽”進入“發(fā)展致富”新階段。按照2011年提高后的貧困標準——農(nóng)村居民家庭人均純收入2 300元/年計算，我國還有1.28億貧困人口，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4%，占全國總?cè)丝诮?/10（王定祥 等，2011；中國社科院課題組，2013），相當于2006年的貧困總?cè)丝冢ó敃r的標準）。這表明，新階段我國扶貧開發(fā)工作依然十分艱巨。

為了探索新階段我國扶貧開發(fā)的新思路，我們對重慶貧困地區(qū)進行了摸底調(diào)查。重慶地處西部欠發(fā)達地區(qū)，有14個國家級貧困縣，其中12個位于國家重點扶貧區(qū)域中的秦巴山和武陵山片區(qū)，貧困發(fā)生率高、貧困程度深。直轄以來，重慶扶貧開發(fā)工作取得了突出的成效，貧困地區(qū)已進入發(fā)展最快、最好的歷史時期，但是，與非貧困地區(qū)相比，發(fā)展差距仍然較大，且有繼續(xù)擴大的趨勢。諾貝爾獎獲得者庫茲涅茲認為，收入差距現(xiàn)象隨著經(jīng)濟增長先升后降，呈現(xiàn)倒U型曲線的發(fā)展趨勢。對重慶的調(diào)查表明，重慶市還處于差距擴大階段，這一現(xiàn)象在全國14個重點扶貧片區(qū)具有普遍性，這除了與特定發(fā)展階段的客觀演進態(tài)勢有關(guān)之外，與現(xiàn)行制度安排失當導致收入差距進一步放大也有直接關(guān)系。在扶貧開發(fā)新階段，深化改革、完善制度、縮小發(fā)展差距、加快脫貧致富，破解“發(fā)展中貧困”的困局迫在眉睫。

二、貧困地區(qū)面臨發(fā)展困局：發(fā)展中貧困

重慶市是一個集大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)和民族地區(qū)于一體的直轄市，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。直轄之初，重慶市貧困發(fā)生率高達17%，絕對貧困人口近400萬人，扶貧攻堅任務(wù)十分艱巨。解決貧困人口脫貧致富，是重慶直轄時肩負的主要使命之一。于是，歷屆市委、市政府高度重視，不斷加大投入力度，創(chuàng)新扶貧機制，多渠道調(diào)動扶貧資源，扎實推進扶貧開發(fā)工作。2002—2013年10月，累計減少絕對貧困人口336萬人，減貧率達95%；其中，2010—2013年10月減少絕對貧困人口68萬人，目前已基本消除絕對貧困現(xiàn)象，扶貧重點縣也已進入發(fā)展最快的歷史時期。但是，與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距仍然很大，還深陷在“在貧困中發(fā)展，在發(fā)展中貧困”的困局中。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：

田代貴，王定祥：“發(fā)展中貧困”困局的成因與破解對策一是經(jīng)濟總量差距大，絕對差距呈持續(xù)拉大趨勢。從人均地區(qū)生產(chǎn)總值來看，重慶14個重點貧困縣與24個非貧困縣相比，重點貧困縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值占非貧困縣的比重由2006年的48%上升為2012年的51%，7年上升3個百分點，平均每年追趕0.4個百分點，速度十分緩慢。其中，地處武陵山片區(qū)的渝東南民族地區(qū)生產(chǎn)總值自2009年以來連續(xù)四年低于全市平均增速，說明貧困區(qū)縣內(nèi)部發(fā)展也不平衡。14個貧困縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值與非貧困縣的絕對差距由2006年的9 763元，擴大到2010年的17 165元，2012年進一步擴大到22 408元，表現(xiàn)出逐年放大的趨勢。

二是財政收入差距大，絕對差距呈放大趨勢。從人均財政收入來看，2012年14個貧困縣人均一般預算收入1 287元，是2006年的5.62倍，縱向比較增長較快；但橫向比較，差距仍然較大，只有非貧困縣的33.35%。其中，處于武陵山片區(qū)的五個貧困縣面積占全市的1/5，人口占全市的1/10，財政收入僅占全市的1/40，說明貧困縣內(nèi)部發(fā)展極不平衡。從絕對差距來看，14個貧困縣人均財力與非貧困縣的差距從2006年的494元擴大到2010年的1 667元，2012年進一步擴大到2 572元，同樣表現(xiàn)出逐年放大的趨勢。

三是農(nóng)戶收入相對差距和絕對差距都呈擴大趨勢。從貧困農(nóng)戶與全市農(nóng)戶比較看，2012年全市貧困農(nóng)戶人均收入占全市農(nóng)戶人均收入的40.71%，比2006年下降了4.26個百分點，且低于2007年全市農(nóng)戶平均水平，落后至少7年；貧困縣與非貧困縣的農(nóng)民人均純收入差距，由2006年的1 228元擴大到2010年的2 350元，2012年進一步擴大到3 195元。從家庭收支平衡來看，2012年貧困農(nóng)戶的消費率為130.9%，平均負債達31%，比2006年提高了12.7個百分點；而非貧困農(nóng)戶2012年的消費率為59.76%，比2006年降低了11.39個百分點。說明近幾年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料及居民消費品價格上漲對收入的抵減效應(yīng)較大，對貧困農(nóng)戶影響更大，與非貧困人群相比，貧困人群的收入增長仍舊乏力，入不敷出加大，貧困程度仍在加深。

三、貧困地區(qū)“發(fā)展中貧困”的成因分析

貧困地區(qū)和貧困群體普遍面臨“在貧困中發(fā)展，在發(fā)展中貧困”的困局，是多重主客觀因素綜合作用的結(jié)果。其中，從扶貧開發(fā)的視角來看，市場失靈導致的要素集聚能力弱、投資不足，貧困地區(qū)資源環(huán)境約束導致的生態(tài)搬遷移民數(shù)量大、增收難度大，城鄉(xiāng)二元制度導致的城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)差距大、農(nóng)村要素資本化程度低，貧困人群知識技能缺乏導致的人力資本存量低，以及財政扶貧資金總量不足、配置效率低、整合其他扶貧資源能力弱等是主要原因。

1.“抽血”效應(yīng)導致貧困地區(qū)要素聚集能力弱 在市場經(jīng)濟條件下，市場配置資源遵循效率優(yōu)先原則，在這個機制作用下，優(yōu)良資源總是向效率較高的區(qū)域和部門集聚。在現(xiàn)階段及未來相當長的時期內(nèi)，資源流向趨勢仍然是落后地區(qū)的優(yōu)良資源向發(fā)達地區(qū)流動，農(nóng)村的優(yōu)良資源向城市聚集。這種機制作用使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的核心要素——資本、勞動力大量流失，導致土地荒蕪和產(chǎn)業(yè)空心化。這種市場失靈導致的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的“抽血”效應(yīng)在重慶表現(xiàn)較為明顯，在中西部具有普遍性。

（1）金融資源外流日益嚴重。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困地區(qū)本地金融資金外流嚴重，且呈擴大趨勢。資料顯示，14個貧困縣貸存比由2006年的76.9%降低到2012年的32.7%，分別比重慶全市和非貧困縣低47.3和51.3個百分點，少數(shù)重點貧困縣貸存比長期徘徊在20%左右。

（2）人力資源、高端消費等外流嚴重。一是貧困地區(qū)高等學歷、高素質(zhì)人才除派遣官員外基本留不住，青壯年勞動力長期外流，14個貧困縣常年外出務(wù)工勞動力達到60%以上；二是通過土地整治復墾節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地指標，90%以上用在了主城或區(qū)域性中心城市；三是遠郊區(qū)縣的高端消費（包括住房、高端電器、家具、高檔服裝等）主要在主城或區(qū)域中心城市購買，主城商品房40%左右的購買者來自區(qū)縣，表明農(nóng)村高端消費也流向中心城市。

（3）投資嚴重不足、發(fā)展缺乏拉動力。近幾年，重慶市委、市政府盡管不斷加大地方專項財政扶貧資金及部門財政扶貧資金配套，但很難抵減市場失靈對貧困地區(qū)的“抽血”效應(yīng)，難以改變貧困地區(qū)投資差距大、投入力度嚴重不足的現(xiàn)狀。從人均固定資產(chǎn)投資來看，14個貧困縣與24個非貧困縣的絕對差距由2006年的5 354元擴大到2012年的15 720元。2010—2012年，貧困縣與非貧困縣人均投資一直保持在2倍左右的差距。貧困地區(qū)由于投資乏力，使得城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程嚴重滯后，拉動經(jīng)濟增長的動力嚴重不足，財政收支平衡矛盾大。與24個非貧困縣相比，14個貧困縣第一產(chǎn)業(yè)占比平均高8個百分點，第二產(chǎn)業(yè)占比低近5個百分點，普遍存在“一產(chǎn)不優(yōu)、二產(chǎn)不大、三產(chǎn)不強”的現(xiàn)象，特別是地處武陵片區(qū)的5個縣缺乏具有明顯區(qū)域特色的大企業(yè)、大基地，沒有形成具有核心市場競爭力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群；城鎮(zhèn)化率平均低18個百分點，其中，地處武陵片區(qū)的5個縣比全市平均水平低24個百分點；財政收支差距大，其中，武陵片區(qū)5個縣財政收支為1∶3，財政供養(yǎng)人員的工資都靠轉(zhuǎn)移支付來平衡。

2.資源約束矛盾大、高山生態(tài)扶貧搬遷難度大 重慶14個扶貧重點縣有12個位于武陵山區(qū)和秦巴山區(qū)，兩個片區(qū)的貧困人口占全市貧困人口的80%左右，其中，高達65%的貧困人口居住在高寒山區(qū)、深山峽谷和石漠化地區(qū)。這些地區(qū)總的現(xiàn)狀表現(xiàn)在：一是生態(tài)環(huán)境脆弱、資源匱乏、自然條件非常惡劣，許多地方不具備生產(chǎn)生活條件。如地處武陵山片區(qū)的5個區(qū)縣，耕地多為25度以上的坡耕地，量少質(zhì)差，中低產(chǎn)田土比重高達80%，水土流失和石漠化面積分別占50%和19%，農(nóng)村有效灌溉面積僅占耕地面積22%左右。二是基礎(chǔ)設(shè)施十分落后。交通設(shè)施薄弱，如武陵山5區(qū)縣行政村暢通率僅為57%，道路硬化率低。公共服務(wù)設(shè)施配套差距大，許多行政村沒有小學，缺乏衛(wèi)生室、圖書室、集中供水點等。據(jù)對10個貧困村的典型調(diào)查，許多村學生上學仍要步行5公里左右，最遠的達10公里；距離最近的衛(wèi)生點也在5公里左右。要解決這些地區(qū)貧困人口的貧困問題，唯一的出路是實施易地扶貧搬遷。重慶實施易地搬遷扶貧時間較早，但由于投入不足、政策缺乏配套，目前還面臨搬遷難、增收難、穩(wěn)不住等困難和問題。

（1）高山貧困人口數(shù)量大，易地搬遷扶貧任務(wù)重。重慶2008—2012年已實施生態(tài)搬遷38萬人，按照重慶市委、市政府的規(guī)劃，未來3—5年還將完成50萬人的易地扶貧搬遷任務(wù)。根據(jù)5個重點扶貧縣調(diào)研資料，生態(tài)扶貧搬遷人均成本為6萬元，共需投入300億元，遷建任務(wù)十分艱巨。

（2）國家補助標準低，搬遷難度大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來遷建成本持續(xù)上升，但國家補助標準不僅偏低，而且多年不變。2012年高山搬遷戶均房屋建設(shè)成本11.75萬元，比2010年高出2萬元左右，國家及市級補貼資金戶均為2.8萬元，原宅基地復耕戶均獲地票收入6萬元（重慶特例），戶均搬遷資金自籌3萬～4萬元。由于國家補貼標準太低，地方政府財政壓力巨大。以重慶為例，在300億元投資中，中央政府按照每人補貼0.5萬元總投資15億元，搬遷家庭住房建設(shè)籌集資金50億元，剩下的225億元，占總投資的75%都需由省級政府及實施搬遷的區(qū)縣承擔，如果考慮補助貧困家庭住房搬遷缺口因素，地方兩級政府承擔的還要多。這對地方政府特別是重點貧困縣來說，籌資壓力十分巨大。由于財政和自籌資金缺口大，致使政府在實施遷入點規(guī)劃建設(shè)中只能照應(yīng)到居住功能，市政環(huán)衛(wèi)、公共服務(wù)及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)載體等配套功能極不完善，搬遷難度大，搬遷后的后續(xù)發(fā)展條件也差。

（3）缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，穩(wěn)定增收難度大。對重慶易地扶貧項目的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，除小部分入園進城和旅游景區(qū)周邊的高山移民項目外，大多數(shù)就近轉(zhuǎn)移的高山移民項目缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支撐。在兩類產(chǎn)業(yè)項目中，農(nóng)業(yè)類項目產(chǎn)業(yè)覆蓋面較寬，但由于配套的土地資源少（耕地只有0.5畝左右）、土地質(zhì)量及生產(chǎn)條件較差、貧困家庭勞動能力弱及項目實施能力差，導致移民增收難；鄉(xiāng)村旅游項目移民增收較好，但覆蓋面太窄。據(jù)對9個重點縣的調(diào)查，旅游項目覆蓋率平均在30%左右，有4個縣覆蓋貧困人口只有2 000人左右。在重點調(diào)查的易地搬遷扶貧項目中，由于缺乏產(chǎn)業(yè)支撐和收入保障，不少外遷貧困戶又暫時返回原住地。

3.人力資本存量低，貧困代際傳遞風險較大

引發(fā)代際貧困傳遞的因素很多，其中，最重要的是貧困人口知識技能缺乏，導致扶貧產(chǎn)業(yè)項目實施能力弱、家庭經(jīng)營收益低，轉(zhuǎn)移就業(yè)難、就業(yè)層次低、務(wù)工收入低，進而陷入“貧困—人力資本存量低—收入低—貧困”的惡性循環(huán)。對重慶貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，貧困人口人力資本存量低，貧困代際傳遞風險較大，主要表現(xiàn)在四個方面。

（1）貧困地區(qū)人均受教育年限低，貧困人口文盲率高。一是平均受教育年限低。2012年，重慶14個扶貧重點縣人均受教育年限7.9年，比24個非重點縣低1.2年，比主城九區(qū)低2.8年。二是青壯年文盲率居高不下。如武隆縣2012年農(nóng)村人口青壯年文盲率為3.4%，酉陽縣則高達7.2%。三是貧困村的情況更加嚴峻。據(jù)對10個貧困村的調(diào)查，文盲及半文盲人口占比達10%左右，小學及以下文化程度達60%左右，知識和技能缺乏是普遍現(xiàn)象，許多村外出務(wù)工勞動力中只有20%左右有一定技能。

（2）低齡貧困人口占比呈逐年上升趨勢。2010年重慶市20歲以下貧困人口占總貧困人口比例為3.8%，2012年上升至7%，而在集中連片貧困地區(qū)，這一趨勢更為明顯。如地處武陵山區(qū)的某個縣，2006—2012年，20歲以下貧困人口占比從30.5%提高到39.4%。低齡貧困人口增長，主要是因為貧困地區(qū)超生較嚴重。在這些地區(qū)，“養(yǎng)兒防老”“重男輕女”的舊觀念較突出，加之超生罰款政策執(zhí)行較難，導致“越貧困越生”的現(xiàn)象比較普遍。

（3）適齡貧困人口輟學率高。根據(jù)對武陵片區(qū)、秦巴山區(qū)300戶貧困戶連續(xù)5年的監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，在九年制義務(wù)教育階段，小學的輟學率為5.15%，初中的輟學率為10.88%。義務(wù)教育階段輟學的主要原因排在前三位的分別是“對讀書不感興趣”（578%）、“離學校較遠”（27.1%）和“家里缺乏勞動力”（23.4%）。到了高中階段，在讀生只占適齡應(yīng)讀高中生的25%左右，輟學率高達75%。高中階段輟學的主要原因是“學費昂貴”（81.3%）、“讀書無用”（58.2%）和“家里缺乏勞動力”（47.1%）?？梢?，到了高中和大學階段，“讀書貴”仍是導致貧困學生輟學的主要因素。據(jù)調(diào)查，重慶因子女上學致貧的共有23.9萬人，占貧困人口總數(shù)的11.8%。對10個貧困村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，對低收入戶來說，只要有一個孩子上大學，家庭就會立即陷入貧困，貧困村因?qū)W致貧高達26%。解決“讀書貴”的問題已成為扶貧工作的當務(wù)之急。

（4）因病致貧現(xiàn)象十分突出。在10個貧困村的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于缺乏衛(wèi)生室（有的村離最近的醫(yī)院有20公里），就醫(yī)極不方便，參加合作醫(yī)療保險的比例較低，有的村只有31%，即使參加了，一般家庭仍無力承擔大病醫(yī)療費用，普遍存在“小病看，大病拖”的現(xiàn)象。因病致貧是新增貧困人口的首要原因，平均在30%～40%左右，最高的村達61%。

4.城鄉(xiāng)二元制度是影響農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民增收的重要因素 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)差別化的公共服務(wù)制度，是影響包括貧困地區(qū)在內(nèi)的廣大農(nóng)村發(fā)展滯后、農(nóng)民增收緩慢的制度性原因，具體表現(xiàn)在以下兩個方面：

（1）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后影響農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民財產(chǎn)性收益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革嚴重滯后，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村建設(shè)用地長期被排斥在市場之外，作為農(nóng)民核心資產(chǎn)的宅基地及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性建設(shè)用地等的財富價值無法體現(xiàn)。二是農(nóng)業(yè)類資源產(chǎn)權(quán)長期處于虛置狀態(tài)，“人人所有，但人人無份”。這些制度性安排不但導致農(nóng)民財產(chǎn)性收益大幅減少（調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007—2012年，城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)性收入從230.41元增長到538.43元，而貧困縣農(nóng)民財產(chǎn)性收入僅從43.76元增長到175.56元），更為重要的是，農(nóng)村資源要素產(chǎn)權(quán)不明晰、資本化滯后導致農(nóng)村財富縮水，農(nóng)民資本嚴重缺失，投融資能力較弱，在與城市金融工商等資本合作過程中始終處于劣勢。這是農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力缺失、自組織化程度低以及資金、勞動力等資源外流的重要原因。

（2）城鄉(xiāng)差別化的公共服務(wù)制度加劇了轉(zhuǎn)移性收入分配不公。城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老保險及住房公積金等差別化的公共服務(wù)制度安排，導致城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距懸殊。從重慶城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入來看，呈現(xiàn)出相對差距略有縮小、絕對差距成倍拉大的態(tài)勢。2007—2012年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入從2 838.48元增長到6 673.59元，而貧困縣農(nóng)民人均轉(zhuǎn)移性收入從365.67元增長到1 037.27元，相對收入差距比盡管從2007年的7.76∶1縮減到2012年的6.43∶1，但絕對收入差距進一步拉大，由2 472.73元擴大到5 636.32元。城鄉(xiāng)巨大的轉(zhuǎn)移性收入差距主要是由住房公積金、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等城鄉(xiāng)二元制度安排造成的。如果農(nóng)村貧困戶人均轉(zhuǎn)移性收入達到城鎮(zhèn)居民1/3的水平，即使按照新的貧困線標準也可基本消除農(nóng)村貧困人口。因此，消除城鄉(xiāng)二元制度安排，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，是新階段農(nóng)村扶貧工作的重要內(nèi)容。

5.財政扶貧資金帶動力弱，配置效率有待提高 財政、信貸資金是農(nóng)村最重要的扶貧資源，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，財政專項扶貧資金不但總量不足，而且整合其他資金的能力不強，配置效率有待提高，同時財政信貸扶貧資金還存在明顯的“去貧困化”趨向。

（1）財政扶貧資金總量不足、帶動力不強。近年來，國家專項財政扶貧資金投入逐步增長。重慶市除了按照國家要求的30%足額配套之外，每年還專項安排2.5億元財政扶貧資金，但與扶貧任務(wù)的需求差距仍然較大。如生態(tài)移民搬遷，中央及市財政補貼資金只有0.8萬元，貧困戶戶均3萬元左右的資金缺口主要由區(qū)縣政府解決，無疑加重了重點貧困縣的負擔；整村扶貧資金3年共安排專項財政資金150萬元，僅占整村投資的10%左右。由于財政資金總量偏小，帶動和整合其他資金的能力較弱。對重慶和貴州8個扶貧項目跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，累計投資6 800萬元，實際到位資金4 958萬元，其中，財政扶貧資金、銀行信貸資金、自有資金、對口支援資金、社會捐助資金的占比分別為74.6%、13.2%、78%、3.1%、1.3%。財政資金撬動其他扶貧資金的能力大約為3∶1，并沒有起到“四兩撥千斤”的作用。

（2）財政扶貧資金配置效率有待提高。一是財政資金以無償配置為主。目前財政扶貧資金無償配置與信貸有償配置大致為7∶3，而無償配置因沒有償還壓力，導致資金供給者和使用者都不太關(guān)心資金的使用效益。二是財政扶貧資金對貧困村配置，非貧困人群也成為受益對象。對重慶6個貧困縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其貧困村總?cè)丝?22.08萬人，而貧困人口只有22.27萬人，占總?cè)丝诘?8.24%。但財政扶貧資金都是直接撥付給貧困村打捆使用，這就意味著，村里80%以上的非貧困人口與不到20%的貧困人口共享了扶貧資源，沒有起到集中扶助貧困戶脫貧的效果。在重慶已脫貧的716個貧困村中，只有1/3的村有骨干產(chǎn)業(yè)覆蓋，1/3的村產(chǎn)業(yè)支撐不穩(wěn)定，1/3的村還缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，多數(shù)村農(nóng)民收入主要靠糧豬型傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，潛在的返貧風險依然較大。

（3）財政信貸扶貧資金“去貧困化”趨向明顯。一方面，財政對投入扶貧開發(fā)的銀行信貸資金、民間資金缺乏必要的誘導激勵機制，對扶貧信貸機構(gòu)也缺乏必要的考核機制。扶貧開發(fā)成本高、風險大、公共產(chǎn)品屬性強，財政對銀行、社會資金投入采取的稅收減免、財政貼息等激勵力度不足。另一方面，隨著扶貧金融機構(gòu)“安全性、收益性、流動性”經(jīng)營意識的強化，信貸扶貧資金“去貧困化”現(xiàn)象突出。劉西川等（2008a，2008b）和Duclos et al（2010）的研究發(fā)現(xiàn)，目前平均有30%左右的政府扶貧貸款投向了非扶貧項目，而非政府組織的小額扶貧信貸80%以上都上移至富裕農(nóng)戶。

四、貧困地區(qū)破解“發(fā)展中貧困”困局的對策建議 進入新階段，絕對貧困現(xiàn)象已基本消除，扶貧開發(fā)工作應(yīng)以貧困人群致富及貧困地區(qū)縮小發(fā)展差距為主要目標，扶貧資源配置及相關(guān)制度安排，應(yīng)以增強發(fā)展能力為主線開展，扶貧開發(fā)工作的重心應(yīng)由“減貧型”向“發(fā)展型”轉(zhuǎn)變，由單一的“脫貧減困”向綜合發(fā)展所要求的全方位、多視角轉(zhuǎn)變。基于這一認識，結(jié)合重慶實際，對貧困地區(qū)破解發(fā)展困局，推進新階段扶貧開發(fā)，提出以下五個方面的建議：

1.加大投入力度，增強發(fā)展能力

黨的“十八屆三中全會”《決定》指出，“發(fā)展仍是解決我國所有問題的關(guān)鍵”。解決貧困人口致富和共同小康問題，推進貧困地區(qū)發(fā)展是關(guān)鍵。正如習總書記在湘西考察時指出的，“發(fā)展才是甩掉貧困帽子的總辦法”。推進貧困地區(qū)發(fā)展之所以是關(guān)鍵，是因為我國人口多、底子薄，解決貧困人口脫貧致富不能靠外遷解決，絕大部分只能在以縣甚至以鎮(zhèn)為單元的行政轄區(qū)內(nèi)就地解決，近年來貧困地區(qū)實施的易地搬遷絕大部分沒有遷出建制鎮(zhèn)的行政轄區(qū)。從地租理論來看，貧困地區(qū)盡管投資大、開發(fā)成本高，但仍然具有邊際效益。因此，更好地發(fā)揮政府彌補市場失靈的職責和作用，加大對貧困地區(qū)的投入力度，著力改善貧困地區(qū)發(fā)展條件及貧困人群的生產(chǎn)生活條件，增強造血功能及自我發(fā)展能力，既是我國新階段扶貧開發(fā)的關(guān)鍵所在，也是建設(shè)全面小康的重點、難點所在。

（1）建立財政扶貧專項資金穩(wěn)定增長機制。切實落實“中央和省級財政都必須把扶貧開發(fā)投入列入年度財政預算，并逐年有所增加”的有關(guān)規(guī)定，中央財政扶貧投入增幅不低于一般支農(nóng)投入力度，明確地方政府土地增值收益用于扶貧開發(fā)的比例并逐年提高，加大省級財政扶貧投入力度。把生態(tài)補償納入中央及地方財政預算，建立生態(tài)補償基金；建立移民搬遷專項基金，提高搬遷補助標準；擴大教育扶貧基金規(guī)模，加大教育資助力度。加大一般性財政轉(zhuǎn)移和專項財政轉(zhuǎn)移支付力度，提升貧困區(qū)縣財政保障能力，有效促進貧困區(qū)縣財政從“保運轉(zhuǎn)”向“保民生、促發(fā)展”轉(zhuǎn)變。

（2）建立和完善對口支援穩(wěn)定增長機制。一是完善中央國家機關(guān)定點幫扶機制，納入年終政績考核；二是大力動員較發(fā)達地區(qū)的省份對口支援重點貧困地區(qū)，增大對口幫扶力度，按照其財政增長的比例建立和完善對口幫扶投入機制，納入中央對地方的政績考核；三是按照財政增長比例建立和完善省內(nèi)較發(fā)達區(qū)縣對口幫扶重點區(qū)縣的投入機制，并納入政績考核。

（3）完善信貸扶貧政策，引導金融機構(gòu)擴大扶貧信貸規(guī)模。發(fā)揮財政資金的“種子”功能，制定和完善貸款貼息、稅費減免、定向補貼、增量獎勵、資本金投入等優(yōu)惠政策，調(diào)動金融機構(gòu)參與扶貧信貸的積極性，鼓勵城市工商資本投資農(nóng)村扶貧項目；研發(fā)針對貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶的更加靈活、適用的信貸產(chǎn)品和信貸管理方式，積極探索群眾互保、公務(wù)員擔保、企業(yè)擔保、財政資金擔保等多種擔保方式，降低貧困農(nóng)戶的信貸門檻；在貧困地區(qū)優(yōu)先培育村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等農(nóng)村新型金融機構(gòu)，并建立信貸業(yè)績考核與風險分擔機制；擴大貧困村村級互助金試點范圍，大幅度提高國家配套的互助資金規(guī)模。

（4）國家生產(chǎn)力宏觀布局向貧困地區(qū)傾斜。由于貧困地區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長期滯后，歷史欠賬特別大，瓶頸制約十分嚴重。要實現(xiàn)貧困人群致富、貧困地區(qū)縮小發(fā)展差距的扶貧開發(fā)目標和任務(wù)，僅僅依靠扶貧資金的投入如同杯水車薪。因此，新階段扶貧開發(fā)必須拓展視野，從國家生產(chǎn)力宏觀布局的戰(zhàn)略高度，按照“面上保護、點上發(fā)展”的要求，一方面在重大基礎(chǔ)設(shè)施布局時向貧困地區(qū)傾斜，解決瓶頸制約；另一方面，在貧困地區(qū)適合發(fā)展的點上（包括縣城及小城鎮(zhèn)、條件較好的中心村），在保護生態(tài)環(huán)境的前提下提高開發(fā)強度，構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，真正夯實貧困地區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)。針對目前11個重點扶貧片區(qū)規(guī)劃項目實施進展緩慢，貧困地區(qū)普遍反映“雷聲大，雨點小”的實際情況，建議從國家層面盡快落實牽頭部門和相關(guān)部門的責任，制訂工作計劃并納入政府考核和人大督查，切實推進片區(qū)扶貧規(guī)劃項目盡快落地。在近期，集中力量實施一批區(qū)域性綜合交通、能源等重要基礎(chǔ)設(shè)施項目，切實解決貧困地區(qū)發(fā)展的瓶頸制約；實施一批教育、衛(wèi)生、文化等民生工程，提高貧困地區(qū)公共服務(wù)水平；有條件的地方應(yīng)引導一批產(chǎn)業(yè)項目布局。

（5）加強扶貧資金整合力度，提高扶貧資源配置效率。一是強化地方領(lǐng)導一把手負責制。由省市和區(qū)縣一把手牽頭制定轄區(qū)發(fā)展和扶貧攻堅規(guī)劃，把扶貧項目單列納入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃之中。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)配置財政專項、部門和社會扶貧資金，在整村和片區(qū)扶貧開發(fā)項目實施過程中，切實做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一投資，提升扶貧資源的配置效率。二是校正財政專項資金瞄準偏差。調(diào)整政府專項扶貧資金空間配置結(jié)構(gòu)，把更多的扶貧資金投在小片區(qū)扶貧開發(fā)上來。片區(qū)扶貧開發(fā)項目要堅持以減貧為宗旨，在選點上盡可能照應(yīng)更多的貧困對象；片區(qū)扶貧開發(fā)項目應(yīng)以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，選擇區(qū)位條件和資源條件較好的區(qū)域?qū)嵤╅_發(fā)，切實培育支撐產(chǎn)業(yè)。

2.完善政策配套，提升易地搬遷扶貧效率

我國高山（深山）貧困人口占比大，貧困發(fā)生率高，貧困程度深，就地扶貧投資大、收效微，是新階段扶貧開發(fā)的“硬骨頭”，須努力實施易地扶貧搬遷。

（1）提高扶貧對象移民搬遷補助標準，減輕貧困地區(qū)財政負擔。在全國11個重點貧困地區(qū)，按照戶均房屋搬遷資金缺口3萬～4萬元的實際情況，提高扶貧對象搬遷補助標準。補助資金主要由國家及省級財政分擔，以減少貧困縣的財政負擔，避免“搬富不搬窮”的現(xiàn)象發(fā)生。

（2）以穩(wěn)定增收為前提，遷入地選擇堅持四個優(yōu)先。按照梯度轉(zhuǎn)移的原則，確保搬遷后穩(wěn)定增收，按照“進城（鎮(zhèn)）、進園（工業(yè)園、農(nóng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)園）、進城鎮(zhèn)周邊、進旅游景區(qū)周邊”的次序堅持四個優(yōu)先。凡是沒有產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐、增收無著落、減貧效果差的，寧可不遷，也不要盲目搬遷。

（3）制定和完善搬遷后期扶持政策。對于有條件進城鎮(zhèn)的，其農(nóng)村宅基地可置換到城鎮(zhèn)直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，通過建設(shè)用地資本化解決居住等問題；同時，戶籍隨之轉(zhuǎn)變，與城鎮(zhèn)居民同等享受社保、就業(yè)等公共服務(wù)待遇。對于轉(zhuǎn)移后從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的，可納入小微企業(yè)政策扶持范圍，對扶貧對象實行無償資助；對轉(zhuǎn)移勞動力加大就業(yè)培訓力度；對以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為支撐的移民遷建點或小片區(qū)，提高遷建還房面積，以增大經(jīng)營性用房面積；加大市政環(huán)衛(wèi)、停車場、水電氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，納入公共財政支出范圍，完善經(jīng)營性配套功能；允許和鼓勵城鎮(zhèn)居民個人與扶貧搬遷家庭按照合資合作等方式聯(lián)合建房。

（4）加快經(jīng)營制度創(chuàng)新，提高規(guī)?；s經(jīng)營水平。針對貧困戶勞動能力弱、單個家庭實施產(chǎn)業(yè)化項目能力弱、增收效果差的實際，大力發(fā)展專業(yè)合作社（特別是股份合作社），提高組織化集約經(jīng)營水平。在政策安排上，對包括貧困人口在內(nèi)的低收入群體占比大的股份合作社，納入扶貧資金重點資助范圍，資助中的一部分可作為貧困戶的股本金。將“到戶到人扶貧資金”由“直接到戶到人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤伴g接到戶到人”，扶貧資金連同宅基地、承包地、林地一起折算為股份，對貧困戶發(fā)股權(quán)而不發(fā)現(xiàn)金，既實現(xiàn)精準扶貧，又增加了股權(quán)收益，勞動力還可“離土離鄉(xiāng)”外出務(wù)工或從事小本生意獲得收益，從而調(diào)動廣大貧困農(nóng)戶投入扶貧開發(fā)的積極性。對以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為依托的高山移民或小片區(qū)扶貧開發(fā)項目，除了發(fā)展股份合作社之外，還可引入品牌酒店發(fā)展連鎖、加盟等經(jīng)營模式，鼓勵農(nóng)民家庭旅館或農(nóng)家樂之間發(fā)展聯(lián)盟經(jīng)營模式，加快服務(wù)標準化、規(guī)范化建設(shè)，提升檔次，做大規(guī)模，形成品牌。

3.提升人力資本，阻斷貧困代際傳遞

規(guī)避貧困代際傳遞風險，必須加大教育扶貧力度，提高扶貧對象特別是青少年的人力資本存量。正如李克強總理指出的，治貧先重教，發(fā)展教育是減貧脫貧的根本之舉。

（1）切實改善貧困地區(qū)辦學條件，提升義務(wù)教育質(zhì)量。進一步調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村中小學布局，實施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學校改造計劃；加大貧困地區(qū)中小學建設(shè)和危房改造力度，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)學校一體化發(fā)展。新建和完善一批農(nóng)村寄宿制學校，改善偏遠村落學生住宿和食堂條件，推動農(nóng)村中小學生營養(yǎng)改善工作。實施邊遠艱苦地區(qū)農(nóng)村學校老師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)工程，加強農(nóng)村義務(wù)教育階段師資力量配套和提升，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展。認真落實農(nóng)村義務(wù)教育免費政策和貧困家庭學生的資助政策，逐步建立“政府資助為主，企事業(yè)單位、民間組織、社會公眾等多渠道資助為補充”的農(nóng)村貧困家庭學生資助體系。

（2）推行“雨露計劃”與“職教扶貧”相結(jié)合的模式。針對初中升高中輟學率高的實際，在連片貧困地區(qū)，招收農(nóng)村貧困戶、低保戶和符合條件的低收入戶家庭應(yīng)屆初中畢業(yè)生，免費就讀中高職一體化學校。學制五年，前三年按照中等職業(yè)教育進行管理，后兩年納入高等教育管理，頒發(fā)全日制普通（高職）?？飘厴I(yè)證書。建立“國家—地方—學校”費用分擔機制，保障學生零費用就讀和畢業(yè)；建立政府與學校相結(jié)合、不少于3年的就業(yè)指導和跟蹤服務(wù)體系。

（3）開展創(chuàng)業(yè)培訓和轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓，提高貧困人口創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力。一是要適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雙向互動的形勢，開展針對高山貧困地區(qū)鄉(xiāng)村旅游開發(fā)和旅游產(chǎn)品營銷等的創(chuàng)業(yè)培訓，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村旅游帶頭人。二是鼓勵農(nóng)村扶貧對象創(chuàng)辦微型企業(yè)，加大政府無償資助力度，引導貧困家庭創(chuàng)業(yè)致富。三是建立扶貧創(chuàng)業(yè)基金，打造返鄉(xiāng)農(nóng)民工扶貧創(chuàng)業(yè)園和大學生村官創(chuàng)業(yè)示范村，促進貧困地區(qū)農(nóng)民就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)。四是加大政府購買培訓服務(wù)力度，調(diào)動各類培訓主體開展訂單、定向、崗前等形式多樣的勞動技能培訓，提高貧困勞動力就業(yè)能力。

（4）加快戶籍制度配套改革，推進貧困地區(qū)農(nóng)民工市民化。以戶籍制度改革為契機，加快配套改革。將已與企業(yè)建立穩(wěn)定勞動關(guān)系的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險；將農(nóng)民工納入廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房等政策享受范圍；探索建立農(nóng)民承包地、宅基地退出補償機制，籌集農(nóng)民工進城安居和創(chuàng)業(yè)資本。

4.加快制度創(chuàng)新，增強內(nèi)生發(fā)展動力

盡快破除阻礙貧困地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的體制機制障礙，加快制度創(chuàng)新，是新階段推進扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容。

（1）加快完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。一是擴大農(nóng)村資源要素確權(quán)范圍。除了耕地、林地和宅基地使用權(quán)之外，把荒坡地和溪河塘堰等要素納入確權(quán)范圍，由“三權(quán)”擴大到“五權(quán)”。二是變更權(quán)屬，把農(nóng)村小二型水庫、農(nóng)村撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、自然村合并過程中空置的農(nóng)村學校等公建項目土地及房屋資產(chǎn)確權(quán)到村集體，并量化到村民個人。三是加快建立農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地實物交易市場，建議將國家11個重點貧困地區(qū)農(nóng)村宅基地優(yōu)先納入轉(zhuǎn)讓改革試點。

（2）加快公共服務(wù)均等化進程，構(gòu)建安全保障網(wǎng)絡(luò)。一是參照城鎮(zhèn)住房公積金制度的做法，建立農(nóng)村住房公積金，主要用于農(nóng)村農(nóng)房改造。二是加快提高農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險覆蓋面，實現(xiàn)貧困家庭全覆蓋。三是加快推進城鄉(xiāng)醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險統(tǒng)籌步伐，逐步提高農(nóng)村居民財政補貼標準、養(yǎng)老保險保費收入水平和醫(yī)療費報銷水平。四是對于意外災(zāi)害事故，建立財政救濟、政策性保險、社會互助和自救有機結(jié)合的多層次扶貧救助體系，構(gòu)筑安全保障網(wǎng)絡(luò)。五是對位于國家主體功能區(qū)規(guī)劃確定的生態(tài)保護和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的扶貧重點縣，適當擴大退耕還林規(guī)模，增加退耕還林財政投入。

5.加快立法研究，為扶貧開發(fā)提供法制保障

扶貧開發(fā)立法是貫徹落實《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》，明確各類扶貧開發(fā)主體責任和義務(wù)并規(guī)范其行為，提高扶貧資源配置效率的客觀要求。建議加快立法研究，盡快出臺《扶貧法》，為扶貧開發(fā)工作提供法制保障。

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（編輯：南 北；段文娟）