陳金釗

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 201620)

如何破解社會(huì)治理的難題？回答是要完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力。如何提升國(guó)家治理能力？回答是要用法治方式。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)中，領(lǐng)導(dǎo)干部要善于運(yùn)用法治精神引領(lǐng)社會(huì)治理、用法治思維籌劃社會(huì)治理、用法治方式破解社會(huì)治理難題，把社會(huì)治理納入法治的軌道。善用法治方式破解社會(huì)治理難題、化解社會(huì)矛盾是國(guó)家治理能力的全面提升；是帶著對(duì)法治信仰的期待心理，使法治觀念開(kāi)始在意識(shí)形態(tài)中占有一席之地。法治成為意識(shí)形態(tài)這一變化，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)來(lái)說(shuō)非常重要，意味著法治作為政治正確的標(biāo)簽有了心理基礎(chǔ)，法治成了一部分人頂禮膜拜的偶像。然而，我們應(yīng)該看到，人們所接受的只是法治的觀念，對(duì)法治的真正理解卻因?yàn)閼汛Р煌哪康亩胁町?。?duì)法治的不同理解蘊(yùn)含著法治遭遇中國(guó)文化與國(guó)情所產(chǎn)生的變異?，F(xiàn)在存在的問(wèn)題是：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有完全建立起來(lái)，但我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入全面消費(fèi)的社會(huì)。無(wú)論行為者是否信仰法治，實(shí)際上各個(gè)階層已經(jīng)開(kāi)始消費(fèi)法治。雖然法治成了意識(shí)形態(tài)的組成部分，但在法治方式問(wèn)題上，我們還沒(méi)有形成共識(shí)。因而在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的情況下，我們對(duì)法治應(yīng)該有一個(gè)正確的態(tài)度。法治建設(shè)所需要的是正確地利用法律、運(yùn)用法治，但不能對(duì)法治進(jìn)行破壞性消費(fèi)。運(yùn)用法治方式提升治理能力，需要對(duì)法治方式有正確的理解和運(yùn)用。對(duì)法治的破壞性消費(fèi)，主要來(lái)自兩個(gè)方面，一是部分公民在利己心態(tài)的支配下把權(quán)利絕對(duì)化，認(rèn)為民主就是我來(lái)做主，只想享受權(quán)利不想履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。二是部分管理者在捍衛(wèi)江山的心理支配下，把權(quán)力絕對(duì)化，認(rèn)為法治就是政治的手段，政治就是捍衛(wèi)權(quán)力。要想破解權(quán)力與權(quán)利的絕對(duì)化，需要在理論上回答為什么要運(yùn)用法治方式提升治理能力，而不是用理想中的民主方式和傳統(tǒng)的政治方式。雖然用法治方式推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型是共識(shí)，但是，這僅僅意味著對(duì)實(shí)施法治爭(zhēng)論較少，并不意味著人們已經(jīng)熟練地掌握了法治方式?，F(xiàn)在，運(yùn)用法治方式的具體活動(dòng)還沒(méi)有大面積展開(kāi)，還需要在“難得”的、宏觀的共識(shí)基礎(chǔ)上深入研究。

一、為何當(dāng)下不宜用民主方式提升治理能力？

提升國(guó)家治理能力有多種方式，諸如民主方式、民主法治方式、政治方式等。在西方國(guó)家一般比較重視用民主法治方式，把民主的集體智慧與法治的程序理性淋漓盡致地發(fā)揮出來(lái)。然而，由于我國(guó)社會(huì)處在轉(zhuǎn)型之中，民主作為一種制度建構(gòu)，還處在由國(guó)體宏觀界定的實(shí)質(zhì)階段，政體上的民主還處在轉(zhuǎn)型建構(gòu)的過(guò)程之中。在實(shí)質(zhì)的思維形式中，民主與法治密不可分，但在中國(guó)特定的語(yǔ)境下，民主與法治應(yīng)該分階段開(kāi)展。在法治共識(shí)的基礎(chǔ)上，我們首先應(yīng)該建成法治，然后在法治的基礎(chǔ)上，用法治推進(jìn)民主建設(shè)。以民主法治為最終目標(biāo)的社會(huì)轉(zhuǎn)型中，法治方式發(fā)揮著重要作用。在法治沒(méi)有成為民主發(fā)展的良好環(huán)境之前，我們很難用民主方式提升治理能力，而傳統(tǒng)的政治方式已經(jīng)暴露出很多問(wèn)題，所以用法治方式提升治理能力就成為最具現(xiàn)實(shí)意義的選擇。在制度改革與社會(huì)變遷的過(guò)程中，法治方式對(duì)調(diào)控改革的烈度以及社會(huì)變遷的方向有重要的意義。在倡導(dǎo)以法治方式提升國(guó)家治理能力的時(shí)候，我們需要思考為什么現(xiàn)在不宜用民主方式提升治理能力。民主與法治的關(guān)系是如此密切，以至于很多人認(rèn)為，沒(méi)有民主就沒(méi)有法治，法治肯定是民主的法治，民主只能是法治的民主，因而，就可以把民主方式等同于法治方式。然而我們需要意識(shí)到，“法治離不開(kāi)民主，民主離不開(kāi)法治”判斷的得出，只是一種從純粹辯證法的角度認(rèn)識(shí)，主要根據(jù)是邏輯的思辨，并沒(méi)有歷史與現(xiàn)實(shí)的根據(jù)。

在中國(guó)的政策文獻(xiàn)中將民主法治連用已經(jīng)有幾十年的歷史，然而在黨的十八大政治報(bào)告中，單獨(dú)提出了法治方式的概念，要用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，沒(méi)有像以往那樣提出民主法治的方式，這是對(duì)法治與民主更清晰的認(rèn)識(shí)。按照早期一些人的僵化觀點(diǎn)，民主法治這些東西基本上是資產(chǎn)階級(jí)作為精神麻醉品而做的修辭，所有的民主、法治都是階級(jí)的民主、法治，不存在超階級(jí)的民主、法治。在很長(zhǎng)一個(gè)歷史階段，我們奉行的就是這種實(shí)質(zhì)的民主法治觀念。然而我們發(fā)現(xiàn)，這種貌似深刻、一眼就看到本質(zhì)的實(shí)質(zhì)民主法治觀是建立在對(duì)民主與法治的形式根本沒(méi)有研究的基礎(chǔ)上的。本來(lái)科學(xué)的任務(wù)是透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，但是很多人沒(méi)有見(jiàn)過(guò)現(xiàn)象就掌握了本質(zhì)，尤其是所謂的階級(jí)本質(zhì)。我們對(duì)民主法治的認(rèn)識(shí)缺少對(duì)民主法治現(xiàn)象的形式主義分析。上個(gè)世紀(jì)八九十年代的很多學(xué)者，只知道民主法治的階級(jí)本質(zhì)，然后就用辯證思維得出結(jié)論：法治是民主的保證，民主是法治的基礎(chǔ)，部分學(xué)者至今還在堅(jiān)持這種觀點(diǎn)。就法治、民主的進(jìn)步來(lái)說(shuō)，沒(méi)有形式方面的進(jìn)步，僅僅有所謂階級(jí)的民主，甚至連欺騙性也難以見(jiàn)到，實(shí)際上就是赤裸裸的統(tǒng)治。這種辯證關(guān)系的民主法治只是系列空洞實(shí)質(zhì)主義理論的內(nèi)容之一。今天，民主、法治等已經(jīng)是我們的核心價(jià)值觀，我們必須在形式方面推進(jìn)，而不能僅從實(shí)質(zhì)的角度空洞地談?wù)撁裰鞣ㄖ?，那只能?duì)中國(guó)法治建設(shè)起誤導(dǎo)作用。從“如今的香港有法治沒(méi)有民主，而臺(tái)灣有民主沒(méi)有法治”的論斷中，我們看到了民主與法治之間的分立，民主與法治并不是必然聯(lián)系在一起的。至少是民主與法治的關(guān)聯(lián)度在不同的歷史時(shí)期是不一樣的。用民主方式提升治理能力雖然很好聽(tīng)，但現(xiàn)階段不具有現(xiàn)實(shí)的可能性。

當(dāng)然，我們也不能在民主與法治的實(shí)質(zhì)關(guān)系中采取實(shí)用主義的態(tài)度，使民主與法治可以“自由”地統(tǒng)一或分立。民主與法治是有區(qū)別的，可以分階段實(shí)施。民主方式是指管理者在民主程序決策機(jī)制中，在接受票決制的檢驗(yàn)中提升治理水平和能力，在民主過(guò)程中實(shí)現(xiàn)管理或者說(shuō)治理。因?yàn)榻倌陙?lái)，民主與科學(xué)一直是思想家們反復(fù)提及的救國(guó)之道。就是在法治建設(shè)過(guò)程中，我們所使用的言辭也是民主法治。民主是個(gè)好東西，只是很難實(shí)現(xiàn)。即使是西方的法治國(guó)家，也很難說(shuō)真正實(shí)現(xiàn)了民主。在局部的和具體環(huán)節(jié)中，民主對(duì)中國(guó)知識(shí)分子的吸引力是如此之大，因而在推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)和全面深化改革的過(guò)程中不能不研究。民主方式對(duì)很多人來(lái)說(shuō)有很大吸引力或蠱惑力，只是在中國(guó)文化語(yǔ)境中只是美麗的花朵，在綻放了一百多年后依然沒(méi)有收獲果實(shí)，它不像科學(xué)已經(jīng)在中國(guó)得到了普遍的認(rèn)同，無(wú)論是知識(shí)界還是政治家，對(duì)民主的爭(zhēng)論持續(xù)不斷。盡管人們對(duì)法治概念的認(rèn)識(shí)不盡相同，但是我們發(fā)現(xiàn)，學(xué)者和政治家在最近的三十年所形成的基本共識(shí)是法治，無(wú)論官還是民對(duì)法治的呼聲越來(lái)越高。為什么法治在與民主的“爭(zhēng)寵”中能夠脫穎而出？究竟是民主概念、民主實(shí)踐存在問(wèn)題，還是參與民主的主體素質(zhì)存在問(wèn)題？就我的體會(huì)來(lái)看，很多中國(guó)人對(duì)民主概念的認(rèn)識(shí)存在問(wèn)題。多年來(lái)我們不是在“參與民主”的深度上做文章，而常常糾纏于誰(shuí)來(lái)當(dāng)家做主。實(shí)際上當(dāng)家做主的民主只是政治的修辭，在哪一個(gè)社會(huì)中也不可能由抽象的作為集合概念的“人民”來(lái)做主，片面地追求當(dāng)家做主，最終只能導(dǎo)致專制思維。民主說(shuō)到底是一種參與意義上的票決機(jī)制，強(qiáng)調(diào)的是在重大問(wèn)題上多數(shù)人的意見(jiàn)被尊重，少數(shù)人的意見(jiàn)也能夠表達(dá)。由于對(duì)民主概念的認(rèn)識(shí)不清楚，因而在實(shí)踐中也出現(xiàn)了很多的問(wèn)題，尤其是民主所需要的素質(zhì)與法治環(huán)境一直比較欠缺。用民主的方式來(lái)凝聚共識(shí)，還需要民主制度的進(jìn)一步完善以及民主文化的進(jìn)一步發(fā)展。在現(xiàn)階段不宜使用民主方式提升治理能力的原因包括：

第一，中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力板塊，決定了用民主手段提升治理能力還有很長(zhǎng)的路要走。在談到完善國(guó)家治理體系的時(shí)候，政治理論家們無(wú)不首先想到民主。雖然民主在中國(guó)被呼喊了一百多年，但由于我們對(duì)票決式直接民主存在不同的看法[注]在我自己參與的優(yōu)先管理過(guò)程中，也發(fā)現(xiàn)絕對(duì)的依據(jù)票決確實(shí)存在著很多的問(wèn)題。用投票來(lái)決定一些重大事項(xiàng)在很多時(shí)候只是轉(zhuǎn)移了矛盾，并不能解決公平一類的問(wèn)題。在美國(guó)人看來(lái)，泰國(guó)是亞洲民主的典范，但近些年泰國(guó)民主所導(dǎo)致的社會(huì)分裂表明，在很多問(wèn)題上票決以后仍不能化解矛盾，反而使矛盾愈演愈烈。民主不僅是制度的問(wèn)題，還有與之相匹配的文化、心理等因素。經(jīng)驗(yàn)告訴我們，在第三波民主之后，或者在法治還沒(méi)有成為社會(huì)的主流意識(shí)形態(tài)的時(shí)候，在中國(guó)實(shí)行民主需要慎重。，所以有關(guān)深度參與國(guó)家與社會(huì)治理的權(quán)限一直沒(méi)有具體的法律制度來(lái)確定，民主在制度層面空缺，現(xiàn)在票決制的直接民主只有在村長(zhǎng)的選舉和鄉(xiāng)級(jí)人大代表的選舉中存在。就多數(shù)決策機(jī)制來(lái)看，直接民主在中國(guó)還只是一種理念，實(shí)際實(shí)行的是一種可自由掌握的實(shí)質(zhì)民主。在各種關(guān)于民主的理論闡釋中，只講民主的階級(jí)本質(zhì)而沒(méi)有可操作的民主機(jī)制?！霸诤蠊I(yè)化與全球治理的背景下，我國(guó)多質(zhì)態(tài)的社會(huì)統(tǒng)治、社會(huì)管理、社會(huì)治理還將歷時(shí)態(tài)與共時(shí)態(tài)地長(zhǎng)期并存，同時(shí)呈現(xiàn)出以黨治理、國(guó)家治理、政府治理三位一體的‘獨(dú)家管理’為主、社會(huì)自治、合作或共同管理、相互管理或相互治理的多種模式?！盵注]喬耀章：《論社會(huì)治理原理與原則》，《閱江學(xué)刊》2013年第6期。如果這一判斷能夠成立，那就意味著用民主方式凝聚改革共識(shí)還需要一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期。

很多政治家已經(jīng)看到，沒(méi)有民主的決策機(jī)制不可能形成民主基礎(chǔ)上的共識(shí)?，F(xiàn)代政治大都是政黨政治，在黨內(nèi)實(shí)施民主集中制才能形成共同的意志。然而長(zhǎng)期以來(lái)，由于民主制度不健全，因而只能在科學(xué)理性認(rèn)識(shí)論的基礎(chǔ)上以集中為主，由執(zhí)政者收集民意加以集中表達(dá)。這種方式能夠把問(wèn)題找出來(lái)，并以謹(jǐn)防大規(guī)模治理危機(jī)的爆發(fā)為基本目標(biāo)來(lái)制定對(duì)策。在這種思路之下，很多思想家主張理性地對(duì)待民主方式大面積使用。在治理體制上實(shí)施民主只有小規(guī)模的試驗(yàn)，比如村長(zhǎng)直選，這種實(shí)驗(yàn)并沒(méi)有使人們意識(shí)到民主的積極意義，反而產(chǎn)生了很多的失望情緒。雖然在近些年來(lái)，由于思想家們的啟蒙與呼吁，反對(duì)民主的聲音已經(jīng)很小，但整個(gè)社會(huì)對(duì)民主的渴望并沒(méi)有達(dá)到必須實(shí)施民主的高度，反而是法治隨著反腐敗、要公平的追求地位越來(lái)越高，因此，執(zhí)政黨在實(shí)施民主機(jī)制問(wèn)題上比較謹(jǐn)慎。其實(shí)這種謹(jǐn)慎是必須的，因?yàn)榻倌陙?lái)，由家國(guó)一體到黨國(guó)一體的轉(zhuǎn)化已經(jīng)使中國(guó)逐步走向現(xiàn)代化，再由黨國(guó)一體轉(zhuǎn)向民主的治理模式需要一個(gè)更長(zhǎng)的歷史時(shí)期。治理體制大的變化需要長(zhǎng)時(shí)間的演化，在這個(gè)問(wèn)題上不僅需要摸著石頭過(guò)河的經(jīng)驗(yàn)積累，而且需要讓民主在歷史的時(shí)空中逐步成為我們民族無(wú)意識(shí)的組成部分。對(duì)一個(gè)有著悠久歷史的大國(guó)來(lái)說(shuō)，改變長(zhǎng)期的管理習(xí)慣不是說(shuō)由少數(shù)“精英”認(rèn)識(shí)到“民主是個(gè)好東西”就能做到的。

第二，中西文化的差異決定了我們必須對(duì)民主與法治作簡(jiǎn)單的區(qū)隔，然后對(duì)民主與法治排出推進(jìn)的先后順序。治理能力的現(xiàn)代化需要擁有民主理念，但首先需要樹(shù)立法治觀念。民主與法治關(guān)系密切不可分割，這是現(xiàn)在基本的理論格調(diào)，但是，這種建立在辨證思辨基礎(chǔ)上的理論并不能代表民主與法治關(guān)系的真實(shí)現(xiàn)狀，也許準(zhǔn)確的表述是：民主與法治的關(guān)系并不是對(duì)立的，但兩者是可以區(qū)隔的，分階段實(shí)施會(huì)使民主與法治同步前進(jìn)。同時(shí)，我們還須看到，雖然民主法治在西方緊密聯(lián)系，但這并不意味著在東方也有如此緊密的關(guān)系；民主與法治在理論上的緊密聯(lián)系，也并不意味著在現(xiàn)實(shí)生活中也有如此緊密的聯(lián)系。當(dāng)民主法治遭遇東方文化以后，不暫時(shí)區(qū)隔就可能使兩者在推進(jìn)過(guò)程中相互掣肘，最終使民主與法治都不可能得到發(fā)展。因而在某一特定的歷史時(shí)期，需要把民主與法治有限地區(qū)隔開(kāi)來(lái)，使二者保持一定的距離，走先法治后民主的發(fā)展路徑。當(dāng)然，這種區(qū)隔并不是要割裂民主與法治的關(guān)系，也不是要把民主和法治共同具有的精神撕裂開(kāi)來(lái)。其實(shí)，想人為地把民主與法治絕對(duì)地割裂開(kāi)來(lái)也是不可能的，只不過(guò)是對(duì)民主與法治建設(shè)應(yīng)該有重點(diǎn)地推進(jìn)。在民主與法治的關(guān)系上，王振民提醒千萬(wàn)不能在法治還沒(méi)有建立起來(lái)的時(shí)候就搞起了民主，沒(méi)有法治的民主就像沒(méi)有法治的經(jīng)濟(jì)繁榮一樣，越民主、越繁榮就越是災(zāi)難。王振民還指出中國(guó)人在潛意識(shí)里迷信暴力，不相信法治與談判。[注]王振民：《法治沒(méi)有建立起來(lái)就搞民主是災(zāi)難》，http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/28809867.shtml，最后訪問(wèn)日期2014年1月7日。面對(duì)各種復(fù)雜的矛盾，人們普遍意識(shí)到法治的重要性，特別是社會(huì)主義法律體系形成以后，在現(xiàn)階段用法治方式解決問(wèn)題、化解矛盾，比民主方式更具有可操作性。

第三，民主方式如果沒(méi)有法治作為支撐，很可能削弱國(guó)家治理能力。一般來(lái)說(shuō)用民主方式提升治理能力是一種激勵(lì)手段，但是，由于現(xiàn)代政治都是政黨政治，各個(gè)政黨似乎都要促進(jìn)民主，起碼是打著民主的旗號(hào)來(lái)實(shí)施管理，都試圖把“黨主”與民主說(shuō)成是一回事情。結(jié)果民主成了空洞的標(biāo)簽，并不能化解社會(huì)矛盾。很多人在管理活動(dòng)中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要想使自己的想法實(shí)現(xiàn)又不背上專斷的名聲，就實(shí)行“大民主”的討論，這時(shí)候領(lǐng)導(dǎo)眼中的民主就是：“只要大家意見(jiàn)一致，我就尊重大家的意見(jiàn)”，但是，決策者心里很清楚，“大民主”所造成的只能是無(wú)結(jié)果的爭(zhēng)吵，因?yàn)橹灰桥c個(gè)體利益相關(guān)的問(wèn)題，在什么時(shí)候也不可能形成絕對(duì)一致的意見(jiàn)，爭(zhēng)吵到最后還是需要由領(lǐng)導(dǎo)高度集中。當(dāng)然，開(kāi)明的領(lǐng)導(dǎo)會(huì)尊重多數(shù)人的意見(jiàn)。從階級(jí)分析的角度看，絕對(duì)的民主是不存在的，最多是開(kāi)明的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)多數(shù)人意見(jiàn)的尊重。從政治社會(huì)學(xué)的角度看，所謂的民主都是階級(jí)的民主。就當(dāng)前公民的民主素養(yǎng)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，在很多問(wèn)題上直接由民主來(lái)決定，可能會(huì)產(chǎn)生更多的爭(zhēng)執(zhí)。實(shí)際上由多數(shù)人決定符合民主的要義，但多數(shù)人并不一定具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，在票決民主中眼前的利益可能高于一切，因而現(xiàn)在還需要在一定時(shí)期內(nèi)奉行執(zhí)政黨決策的科學(xué)化、民主化來(lái)實(shí)現(xiàn)民主精神，而不是以直接民主方式提升執(zhí)政能力。

民主與法治都反對(duì)專制，因而需要使政黨活動(dòng)法治化，也就是所有政黨都要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，沒(méi)有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。民主在什么時(shí)候都只是一種形式，一種票決的參與機(jī)制，重大問(wèn)題的決策內(nèi)容都是由政黨提出來(lái)的。追求在所有問(wèn)題上都由民主票決，既不可能也沒(méi)有意義。中國(guó)的民主現(xiàn)狀亟需用法律確定民主票決的范圍，在票決的范圍上各個(gè)國(guó)家不盡一致，在中國(guó)的現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，究竟哪些問(wèn)題需要票決，還需要長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)觀察與科學(xué)研究，但我們需要開(kāi)啟民主治理方式，以便有民主經(jīng)驗(yàn)的積累。雖然我們的民主法治建設(shè)還存在很多問(wèn)題，但絕不能否認(rèn)改革開(kāi)放30 多年來(lái)這方面的巨大進(jìn)步?，F(xiàn)在我們要做的是充分發(fā)揮民主與法治關(guān)系的正能量，盡可能降低推進(jìn)民主與法治建設(shè)的成本。而在對(duì)民主與法治的理論研究中，既不能只看到它的優(yōu)勢(shì)，也不能專門尋找它的缺陷。在當(dāng)下的中國(guó)，需要我們運(yùn)用法治方式提升國(guó)家治理能力，謀求社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

第四，由于在指導(dǎo)思想上片面追求個(gè)體的當(dāng)家做主，以至于決策機(jī)制反而出現(xiàn)了更集中的趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于我們民主方面的票決機(jī)制不夠普及，因而民主主要體現(xiàn)在民主集中制上，主張?jiān)诿裰骰A(chǔ)上集中，在集中指導(dǎo)下民主，然而實(shí)際執(zhí)行的情況卻是民主方式運(yùn)用不夠，造成了決策權(quán)力的過(guò)度集中。其實(shí)，在中國(guó)語(yǔ)境下，對(duì)于運(yùn)用民主方式凝聚共識(shí)我們不僅缺少相應(yīng)的規(guī)范與程序，而且由于過(guò)度追求當(dāng)家做主，使得在民主思維的深層反而包含著太多的專制因素，如果每個(gè)個(gè)體都能按照自己的意志當(dāng)家做主其實(shí)就是專制。在現(xiàn)實(shí)生活中，由于過(guò)度追求當(dāng)家做主，以至于常常出現(xiàn)個(gè)體的意見(jiàn)如果不被尊重就認(rèn)為是不民主，就開(kāi)始以“鬧”的方式進(jìn)行抗?fàn)帲@種“鬧”與民主精神是根本對(duì)立的，這源自于對(duì)民主的深度誤解，源自于在文化骨子里面誰(shuí)都想當(dāng)家做主的專斷思維。由于在人們的思維中不能接受“民主只是有限參與”的觀念，而只在“當(dāng)家做主”的觀念中尋求民主，于是形成了民主的怪圈：本想通過(guò)民主達(dá)成共識(shí)，而結(jié)局卻是沒(méi)有積極結(jié)果的爭(zhēng)吵。在參與式民主機(jī)制中，只要多數(shù)人的意見(jiàn)被尊重，少數(shù)人的意見(jiàn)表達(dá)了，這就是民主了。然而，在當(dāng)家做主的民主觀念中，只有“我說(shuō)了算”才是民主。無(wú)論官民都在思維方式和行為方式中追求個(gè)人說(shuō)了算，這不是民主文化，從辯證的角度看蘊(yùn)含的是專制的基因。參與式民主與法治方式是一致的，甚至在有些國(guó)家就是重合的。由于民主方式在中國(guó)現(xiàn)階段各方面條件還不完全具備，因而，我們只好退而求其次，以法律作為底線，用法治方式凝聚改革以及其他方面的共識(shí)。執(zhí)政者決策者必須尊重法律規(guī)則和程序的嚴(yán)肅性，從而使決策更加理性。用法治方式凝聚改革共識(shí)，當(dāng)然不是說(shuō)民主方式不好，而是說(shuō)我們需要在法治的基礎(chǔ)上逐步開(kāi)發(fā)民主的程序機(jī)制，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候運(yùn)用民主法治的方式來(lái)凝聚共識(shí)。結(jié)合中國(guó)的政治體制，運(yùn)用法治方式凝聚改革共識(shí)在一定程度上就是要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，國(guó)家治理過(guò)程中的重大問(wèn)題，應(yīng)該通過(guò)立法程序由人民代表的票決來(lái)確定。要做到這一點(diǎn)就要完善人民代表大會(huì)制度，使其真正發(fā)揮作用。執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的尊重至關(guān)重要。

我們需要看到，在今后一個(gè)很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，強(qiáng)國(guó)家的治理模式還會(huì)占主導(dǎo)地位[注]參見(jiàn)徐湘林：《轉(zhuǎn)型危機(jī)與國(guó)家治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第5期。，但是，我們的研究發(fā)現(xiàn)，完善治理體制是政治學(xué)重點(diǎn)研究的對(duì)象，是政治家需要完成的任務(wù)。法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，既是社會(huì)學(xué)對(duì)法律本質(zhì)的揭示，也是一種政治修辭。對(duì)此把握的程度最多能顯示人們的政治覺(jué)悟，但絕對(duì)不是治理能力的體現(xiàn)。雖然任何統(tǒng)治在本質(zhì)上都是階級(jí)的統(tǒng)治，但誰(shuí)都不愿意把自己置身于人民的對(duì)立面。所以，任何階級(jí)的統(tǒng)治都應(yīng)該是為人民服務(wù)的“人民”的統(tǒng)治。民主之所以成為經(jīng)久不衰的話題，并不是因?yàn)檎娴挠忻裰鳎亲屓嗣窀杏X(jué)到階級(jí)統(tǒng)治就是民主，這是一種治理能力和治理藝術(shù)的最高境界。因而，治理能力不完全是由政治“覺(jué)悟”所決定的，關(guān)鍵是對(duì)法律制度的準(zhǔn)確理解、解釋和運(yùn)用能力以及在此基礎(chǔ)上恰當(dāng)?shù)恼涡揶o能力?，F(xiàn)代國(guó)家的立法多是經(jīng)過(guò)了民主形式的立法，所以法治是落實(shí)民主的最根本方式。所謂國(guó)家治理能力主要是指對(duì)政治法律制度和法律規(guī)范的落實(shí)能力，或者說(shuō)就是指法律規(guī)范的執(zhí)行力問(wèn)題。要想提高國(guó)家治理能力，無(wú)論在什么樣的體制之內(nèi)都需要看對(duì)當(dāng)時(shí)法律制度的理解、解釋和運(yùn)用能力。這種能力需要通過(guò)法治思維的養(yǎng)成來(lái)提升，需要運(yùn)用法律方法訓(xùn)練來(lái)成就。當(dāng)然，現(xiàn)在國(guó)家治理者的制度執(zhí)行能力差，并不能僅僅抱怨國(guó)家的管理者，因?yàn)樗麄兩硖幍纳鐣?huì)原本就不是法治社會(huì)。實(shí)施民主方式解決問(wèn)題化解社會(huì)矛盾，需要有資格——對(duì)法治方式的嫻熟駕馭的能力。

二、為何不宜用“政治方式”提升治理能力

這里的“政治方式”特指在我國(guó)已經(jīng)實(shí)施了幾十年的、以執(zhí)政權(quán)為基礎(chǔ)強(qiáng)力推行政策實(shí)施的管理模式。運(yùn)用集中權(quán)力方式貫徹執(zhí)政黨的政策，顯現(xiàn)出我們黨極強(qiáng)的組織能力和廣泛的社會(huì)動(dòng)員能力，對(duì)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)，即使現(xiàn)在仍在發(fā)揮著不可替代的作用。但是，隨著經(jīng)濟(jì)、文化、法治的發(fā)展，偏重權(quán)力的政治動(dòng)員方式的弊端也逐步暴露出來(lái)，單純依靠權(quán)力已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)?！罢畏绞健币?yàn)榇嬖趯?duì)權(quán)力的過(guò)度自信而使權(quán)力的行使者長(zhǎng)期感覺(jué)不安，尤其是近些年來(lái)，在“絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”觀念的影響下，人們對(duì)權(quán)力的合法性產(chǎn)生了很多的質(zhì)疑，甚至衍生了對(duì)權(quán)力的恐懼。然而，這恰恰構(gòu)成了今天實(shí)施法治的理由，法治作為一種特殊的政治，代表了社會(huì)和國(guó)家治理的方向，倡導(dǎo)和實(shí)施法治能夠更好地建成服務(wù)型政府，獲取更大多數(shù)民眾的支持，法治是標(biāo)志社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。不過(guò)我們也要注意到，雖說(shuō)不宜單純用政治方式提升治理能力，但是，在現(xiàn)階段政治方式仍不可或缺，因?yàn)檗D(zhuǎn)型期的法治按照孫笑俠的觀點(diǎn)屬于一種法治化，而非法理學(xué)意義上的法治。其實(shí)在任何情況下權(quán)力的存在都是必要的，法治只是要求權(quán)力按照既定的方式來(lái)運(yùn)行，而且其實(shí)現(xiàn)也不是一蹴而就的，我們現(xiàn)在需要首先扭轉(zhuǎn)過(guò)度依賴權(quán)力的行為決策方式?，F(xiàn)在的情況大體是，“一方面民眾隨著對(duì)法治的需求急劇增加和期望值的迅速提高，民眾主觀愿望與法治秩序的實(shí)際供量之間存在不一致；另一方面對(duì)法治秩序的需求帶來(lái)對(duì)權(quán)利的渴望，但也帶來(lái)對(duì)權(quán)利的濫用和對(duì)他人權(quán)利的不尊重”[注]孫笑俠：《法治轉(zhuǎn)型及其中國(guó)式任務(wù)》，《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)》(法學(xué)版)2014年第1期。。因此，在現(xiàn)階段，消解政治方式的絕對(duì)性很有意義。

(一)單純政治方式已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求

由于革命需要政治動(dòng)員，因而革命時(shí)期我們黨對(duì)講政治特別在意，這是革命取得成功的經(jīng)驗(yàn)，但是這一經(jīng)驗(yàn)并不完全適宜在革命成功后的和平時(shí)期運(yùn)用。由于歷史的慣性，執(zhí)政者往往過(guò)于依賴政治方式路徑，其實(shí)政治問(wèn)題的解決并不僅僅只有政治方式一種，特別是忽視運(yùn)用法治方式解決政治管理問(wèn)題，過(guò)去是不愿用，現(xiàn)在是不會(huì)用?；谡畏绞降纳鐣?huì)組織和動(dòng)員，我們黨已經(jīng)用了多年，這種政治決策和行為方式的確有很多優(yōu)點(diǎn)，比如高效率、果斷性，特別是在形成國(guó)家意志、凝聚社會(huì)力量辦大事方面具有其他方式不可比擬的優(yōu)越性。然而，在細(xì)節(jié)方面還是出現(xiàn)了很多的問(wèn)題，也犯了很多的錯(cuò)誤。果斷有時(shí)候成為武斷，而高效率有時(shí)也造成巨大的浪費(fèi)，雷厲風(fēng)行的決策和行為方式中帶有很多的專制色彩。各種形式的一票否決、撤職處分等，確實(shí)在推動(dòng)工作中發(fā)揮了重要作用，然而很多成就的取得其成也權(quán)力敗也權(quán)力。政治方式推動(dòng)的優(yōu)勢(shì)在于管理者在決策和行為過(guò)程中，把權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)、大氣、大膽以及自己對(duì)大局的把握發(fā)揮到了極致，故在很多情況下產(chǎn)生了很多效率高、影響大的政績(jī)，但也是因?yàn)闄?quán)力，很多敗筆被掩蓋了起來(lái)。

在政治思維中，一般認(rèn)為法律不過(guò)是維護(hù)權(quán)力統(tǒng)治的工具，這與法治思維和法治方式形成鮮明的對(duì)照，因?yàn)椤胺ㄖ嗡季S是一種制度性思維、規(guī)則思維、權(quán)利思維、責(zé)任思維，要建制度、守規(guī)則、護(hù)權(quán)利、擔(dān)責(zé)任”的思維。[注]羅豪才：《基層治理與軟法之治》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年4月10日第6版。這就意味著，法治方式是一種需要小心謹(jǐn)慎、精細(xì)論證的思維方式，就事論事、講究程序、按部就班，相對(duì)政治決策方式來(lái)說(shuō)效率也較低。在法治決策方式中雖然也有權(quán)力的運(yùn)用，但權(quán)力的行使不是任意的，法律為權(quán)力的行使框定了基本的規(guī)則和程序，因而不能像政治方式那樣自由和隨意。在法治社會(huì)中，要求把政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題在法律框架內(nèi)來(lái)解決。從總體上看，法治方式與社會(huì)治理方式相適應(yīng)，是一種趨于扁平化的權(quán)力運(yùn)行模式。在治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，雖然強(qiáng)制措施不能完全去除，但必須逐步減少使用。在趨于扁平的管理模式中，強(qiáng)制只是一種需要常備但不一定常用、盡可能少用的最后手段，而且也要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法律程序。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，但全能主義的國(guó)家治理模式?jīng)]有根本的變化，這就產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的新要求與傳統(tǒng)的強(qiáng)國(guó)家管理模式的沖突，顯現(xiàn)出治理能力現(xiàn)代化的嚴(yán)重滯后。

(二)政治話語(yǔ)的空洞性導(dǎo)致政治方式必然被可操作的法治方式所取代

政治方式使用的政治話語(yǔ)在過(guò)去很長(zhǎng)的歷史時(shí)期中發(fā)揮了極為重要的作用，但是，一些政治言辭在很多場(chǎng)景下已經(jīng)顯現(xiàn)出其弊端，特別是在一些非政治的場(chǎng)合，對(duì)一部分不熱衷于政治的個(gè)體已經(jīng)失去了動(dòng)員力。很多公民已經(jīng)發(fā)現(xiàn)(或從法律方法的角度看)，所有的權(quán)利如果不能個(gè)體化為個(gè)人的權(quán)利，都是難以操作和實(shí)現(xiàn)的空洞的權(quán)利。這當(dāng)然不是說(shuō)，政治動(dòng)員方式已經(jīng)沒(méi)有意義或力量，而是說(shuō)在改革開(kāi)放以后，特別是在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的進(jìn)程中，隨著人們權(quán)利意識(shí)的日益增強(qiáng)，政治言辭動(dòng)員的效力已經(jīng)大不如從前，在有些問(wèn)題上的政治動(dòng)員甚至可能會(huì)產(chǎn)生負(fù)面作用。有些政治動(dòng)員的言辭，在過(guò)去曾打動(dòng)過(guò)很多人，但在具體的法律關(guān)系面前已經(jīng)很難顯現(xiàn)力量。當(dāng)然，政治動(dòng)員力在機(jī)關(guān)、黨員干部中還是有很大的影響力，只不過(guò)我們不能以對(duì)干部、黨員的要求來(lái)對(duì)待普通公民。對(duì)普通公民也像對(duì)待黨員干部一樣要求，這是政治方式的特點(diǎn)，但它不符合法治治理的要求。過(guò)去我們黨很善于用講政治、講大局的方式化解社會(huì)矛盾，但是，隨著法治觀念深入人心，這種方式變得不那么有效了。我們應(yīng)該要求黨員干部講政治，但上訪人員關(guān)心的只是自身的利益。隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的形成和完善，人們的權(quán)利意識(shí)迅速提升，法治方式已經(jīng)被很多人所掌握，盡管還不是十分嫻熟，如果在這時(shí)我們?nèi)匝赜脗鹘y(tǒng)講政治的方式來(lái)化解社會(huì)矛盾，實(shí)踐效果可想而知。

我們必須意識(shí)到，在法治國(guó)家和法治社會(huì)中，講法治就是講政治。無(wú)論是講政治還是講法治，在某種意義上都是一種修辭策略，這種修辭策略對(duì)人們的思想會(huì)程度不同地產(chǎn)生影響?！靶揶o的介入既有可能干預(yù)人們對(duì)何為事實(shí)的認(rèn)知，也可能干預(yù)人們對(duì)善意和惡意的理解?！盵注]李 晟：《修辭視角中的“思想自由市場(chǎng)”及其影響》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。在有些人看來(lái)，講法治似乎蘊(yùn)含著利用法律對(duì)抗黨的領(lǐng)導(dǎo)的意味，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)就是能夠掌握權(quán)力，并運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行政治動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)。由于法治的存在，在有些時(shí)候政治動(dòng)員會(huì)受到法律的制約，會(huì)發(fā)生究竟是權(quán)大還是法大的問(wèn)題，以至于講政治與講法治會(huì)發(fā)生沖突，這是最考驗(yàn)法治的時(shí)刻，如果法律至上得不到體現(xiàn)就會(huì)出現(xiàn)法治的危機(jī)。當(dāng)然，在法治方式中不是沒(méi)有權(quán)力的運(yùn)用，而是權(quán)力的運(yùn)用需要接受法律的約束，需要按照法治的原則來(lái)行使。法治方式是通過(guò)賦予權(quán)利并保護(hù)權(quán)利來(lái)調(diào)動(dòng)公民參與國(guó)家和社會(huì)治理的積極性，而政治方式則是喜歡動(dòng)員群眾參與國(guó)家和社會(huì)的管理。因?yàn)槿罕姾腿嗣穸际羌细拍?，因而盡管口頭上是人民、群眾，但實(shí)際上依然是權(quán)力在操控“人民”。法治方式是建立在個(gè)體主義基礎(chǔ)上的治理，而政治方式則是建立在集體主義基礎(chǔ)上的治理。哈耶克說(shuō)：“集權(quán)主義思想的悲劇在于：它把理性推到了至高無(wú)上的地位，卻以毀滅性而告終。因?yàn)樗`解了理性成長(zhǎng)所依據(jù)的那個(gè)過(guò)程?！盵注][英]哈耶克：《通向奴役之路》，王明毅等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第157頁(yè)。因此這是一條通向奴役之路，對(duì)此學(xué)界似乎已經(jīng)有了基本的共識(shí)。由管理向治理轉(zhuǎn)變的目的就是要扭轉(zhuǎn)政治權(quán)力動(dòng)員的絕對(duì)性，調(diào)動(dòng)公民和社會(huì)組織參與國(guó)家治理的積極性。

需要說(shuō)明的是，肯定法治方式對(duì)提升國(guó)家治理能力的意義并不是完全否定傳統(tǒng)政治方式的作用，而是要改革過(guò)去過(guò)度依賴政治權(quán)力的做法，重視發(fā)揮法治作為一種特殊政治形式的功能。而且我們所堅(jiān)持的是在社會(huì)主義核心價(jià)值觀基礎(chǔ)上的法治方式，民主、法治等都是其中的內(nèi)容。運(yùn)用法治方式完善國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力是世界潮流，我們的法治建設(shè)就是順應(yīng)了當(dāng)今世界法治發(fā)展的潮流。當(dāng)前，在法治觀念日益普及的背景下，權(quán)大于法的政治言辭已經(jīng)被迫潛伏，很難拿到臺(tái)面上來(lái)講。盡管權(quán)力專橫現(xiàn)象依然存在，但是政治失靈的情況已經(jīng)出現(xiàn)。政治動(dòng)員的老辦法不管用，權(quán)力壓服的硬辦法因法治而不敢用，法治這種新辦法不太會(huì)用，這是目前我們面臨的最大窘境。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，在依法治國(guó)的語(yǔ)境中，提高國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求我們大幅度提高對(duì)法治方式的駕馭能力。

現(xiàn)在，法治已經(jīng)開(kāi)始占據(jù)意識(shí)形態(tài)的主流，反對(duì)法治的聲音日益減少，然而有些人對(duì)法治的解釋應(yīng)引起我們的深思。如有人認(rèn)為法治有五個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為堅(jiān)強(qiáng)保證；二是以維護(hù)公平正義為價(jià)值追求；三是以保障公民合法權(quán)益為根本任務(wù)；四是以規(guī)范權(quán)力為關(guān)鍵環(huán)節(jié)；五是以培育全民法治信仰為基礎(chǔ)工程。[注]李小敏：《深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記法治建設(shè)重點(diǎn)論述，在新的起點(diǎn)上寫好法治中國(guó)的江蘇篇章》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年4月12日第2版。這種對(duì)法治的認(rèn)識(shí)在當(dāng)下無(wú)疑是全面的，在政治上也是正確的。但筆者認(rèn)為，這種全面的認(rèn)識(shí)不是建立在邏輯統(tǒng)一性基礎(chǔ)上的。堅(jiān)強(qiáng)保障、價(jià)值追求、根本任務(wù)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)工程之間是一種什么樣的邏輯關(guān)系？如果邏輯關(guān)系不明確，作為意識(shí)形態(tài)的法治概念的作用就會(huì)減弱。如今社會(huì)各界廣泛的共識(shí)是法治要約束政黨和政府的權(quán)力，講法治就要把權(quán)力圈在籠子里面，因而法治就是落實(shí)我們黨的黨章關(guān)于“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的規(guī)定。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是毫無(wú)疑義的，這也是憲法原則之一，但在講法治的時(shí)候需要強(qiáng)調(diào)“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，不能將法治方式等同于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果僅從黨的領(lǐng)導(dǎo)的角度解釋法治，難以表達(dá)法治的基礎(chǔ)性含義，等于又回到了傳統(tǒng)的政治方式上去了。

目前，對(duì)于提升干部的法治意識(shí)，把法律作為修辭構(gòu)造法治意識(shí)形態(tài)，在學(xué)界也有不同的認(rèn)識(shí)。蘇力認(rèn)為：現(xiàn)在法治作為理想已經(jīng)變成公眾的追求和一種新的流行話語(yǔ)，然而一旦變得公眾化和流行化，任何復(fù)雜的問(wèn)題都很容易被簡(jiǎn)單化，變成一種不假思索且無(wú)須思索的應(yīng)然，因而在社會(huì)轉(zhuǎn)型期需要防止過(guò)分迷信法治，法治改革比經(jīng)濟(jì)體制改革難度大得多[注]蘇力：《社會(huì)轉(zhuǎn)型不能過(guò)分迷信法治》，2014-01-07.http://www.lawinnovation.com/html/bwgs/29465827.shtml.。但筆者認(rèn)為，今天中國(guó)面臨的問(wèn)題不是迷信法治，而是法治建設(shè)剛剛起步，國(guó)家和社會(huì)治理體系的法治化程度還不夠高，治理者運(yùn)用法治思維和法治方式的能力還不強(qiáng)，現(xiàn)在還需要運(yùn)用法治方式提升國(guó)家和社會(huì)的治理能力。

(三)以法治方式提升治理能力是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分

在中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，過(guò)去我們更側(cè)重于物質(zhì)技術(shù)層面，對(duì)制度與管理等軟實(shí)力方面有所忽視，因而全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化、提升中國(guó)的軟實(shí)力是我們當(dāng)前面臨的艱巨任務(wù)。實(shí)施法治需要法律方法，但是有一個(gè)理論問(wèn)題也許需要我們反思：我們所追求的現(xiàn)代法治已經(jīng)被后現(xiàn)代主義所瓦解，我們所要樹(shù)立的法治思維與法治方式在西方法學(xué)界已經(jīng)被解構(gòu)，甚至作為法治思維基礎(chǔ)的法律思維與法律方法是否能夠成立都已經(jīng)成了問(wèn)題，以美國(guó)為代表的西方已經(jīng)遭遇后現(xiàn)代的責(zé)難，因而有學(xué)者提出，我們有必要繼續(xù)走他們的老路嗎？是否可以超越現(xiàn)代而直接進(jìn)入后現(xiàn)代？就人類文明的進(jìn)程來(lái)說(shuō)，也許我們無(wú)法繞過(guò)現(xiàn)代化的路徑，只不過(guò)我們?cè)跊](méi)有實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的時(shí)候，已經(jīng)提前知道了西方后現(xiàn)代所揭示的法治困境，也許這可以使我們今天的法治建設(shè)以及國(guó)家治理體系的完善能少走一些彎路。的確，過(guò)度的現(xiàn)代化值得我們反思，也許今天西方國(guó)家遇到的后現(xiàn)代問(wèn)題就是我們將來(lái)法治的窘境，但毫無(wú)疑問(wèn)，我國(guó)仍然需要大力加強(qiáng)法治建設(shè)。雖然現(xiàn)在西方經(jīng)濟(jì)社會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題是對(duì)西方傳統(tǒng)法治的挑戰(zhàn)，但這不能成為我們不去學(xué)習(xí)西方法治經(jīng)驗(yàn)的理由，美國(guó)人的法律思維即使在他們自己看來(lái)也有些過(guò)頭，但這也比我們因法治不發(fā)達(dá)而產(chǎn)生很多困擾我們的問(wèn)題要好得多。我們不能因?yàn)楹蟋F(xiàn)代法學(xué)解構(gòu)法治、政府等的功能，就主張無(wú)政府主義，不能因?yàn)楹蟋F(xiàn)代法學(xué)消解法治的絕對(duì)性就認(rèn)為法治現(xiàn)代化在中國(guó)沒(méi)有意義。西方國(guó)家運(yùn)用法治思維和法治方式提升治理能力的做法對(duì)我們有重要的啟示。筆者認(rèn)為，在今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，運(yùn)用法律方法或法治方式來(lái)提升國(guó)家治理能力是正確的選擇。

三、運(yùn)用法治方式提升國(guó)家治理能力的意義

從法治的角度看，國(guó)家治理能力主要包括四個(gè)方面：一是治理者對(duì)社會(huì)關(guān)系和治理行為制度化的建構(gòu)能力?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理需要治理者嫻熟地掌握立法方法和技術(shù)，能夠創(chuàng)設(shè)適合社會(huì)發(fā)展的法律制度。法律制定得越好，人們?cè)侥芾斫?、解釋和運(yùn)用法律。良好的法律制度需清晰明了，需要解釋的問(wèn)題不多，就便于執(zhí)行，產(chǎn)生的誤解就少，所顯示的國(guó)家治理法治化的程度就越高。二是嫻熟掌握運(yùn)用法律或者法治方法化解社會(huì)矛盾的能力，包括運(yùn)用法治方法處理危機(jī)的能力。三是運(yùn)用法治方式凝聚改革共識(shí)的能力。有關(guān)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題需要充分協(xié)商，法治就是要為協(xié)商探討提供寬松的制度環(huán)境，防止決策中的武斷與專橫，要堅(jiān)決杜絕用壓服的方式貫徹個(gè)人的意圖。四是思維方式的法治化，即提升運(yùn)用法律語(yǔ)詞引領(lǐng)意識(shí)形態(tài)、追求法治、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的能力。運(yùn)用法治方式提升國(guó)家治理能力有重要的意義，概括起來(lái)有如下幾個(gè)方面：

(一)運(yùn)用法治方式提升國(guó)家治理能力是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的途徑

盡管后現(xiàn)代主義對(duì)現(xiàn)代化提出了很多的責(zé)難和詬病，但是現(xiàn)代化仍是我們難以超越的階段，國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化也是我們必須面對(duì)的任務(wù)。治理能力的現(xiàn)代化就是法治化[注]陳金釗：《運(yùn)用法治方式提升國(guó)家治理能力》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。，治理能力的法治化主要包括思維和行為方式法治化。決策主體要經(jīng)常審視自己的權(quán)力資格，主體言辭要符合法治精神，行為不違背規(guī)則和程序。行為目的在于保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，追求社會(huì)的公平正義。治理主體決策思維方式的法治化就是治理主體掌握法治思維方式，具有正確理解、解釋和運(yùn)用法律的能力。國(guó)家和社會(huì)治理能力是全面的，不僅表現(xiàn)在行動(dòng)能力上，還表現(xiàn)在言辭能力上；不僅表現(xiàn)在決策水平上，還表現(xiàn)在決策的執(zhí)行力上。

治理是指“各種公共或私人組織、個(gè)人或機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[注]The Commission on Global Governance，Our Global Neighbourhood(Oxford: Oxford University Press，1995) 4．。但是，人們服從制度性安排意味著什么？是不是只要有了制度，治理能力就會(huì)提高了呢？顯然制度與制度能力是兩回事。制度性安排以及對(duì)制度的服從是必要的，然而，我們必須認(rèn)識(shí)到對(duì)國(guó)家法律制度的理解能力是國(guó)家治理能力的重要組成部分。提升國(guó)家治理能力就“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，以法治來(lái)凝聚改革共識(shí)、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會(huì)和諧。要構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，健全改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化制度。要維護(hù)憲法法律權(quán)威，深化行政執(zhí)法體制改革，確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善人權(quán)司法保障制度，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，保障人民群眾對(duì)美好生活的向往和追求”[注]林振義：《如何認(rèn)識(shí)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化？》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月28日。。在法治社會(huì)中，國(guó)家治理能力發(fā)揮作用的前提是有正確理解、解釋和運(yùn)用法律的能力。沒(méi)有這種能力或這種能力不強(qiáng)，法律不可能對(duì)社會(huì)關(guān)系實(shí)現(xiàn)有效的調(diào)整，因?yàn)橥椒ú蛔阋宰孕?，任何法治都是由人參與其中的法治。

(二)以法治方式提升國(guó)家治理能力能減少以法律的名義的亂象

國(guó)家治理體系和治理能力的法治化是轉(zhuǎn)型社會(huì)最根本的問(wèn)題。我們黨提出用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，實(shí)際上是感覺(jué)到了國(guó)家治理能力的不足，因而需要提升法治思維水平。然而，事情還遠(yuǎn)不是如此簡(jiǎn)單，現(xiàn)在提升法治思維水平，在很大程度上已經(jīng)是形勢(shì)所迫，。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的過(guò)程中，治理能力必須與之相匹配。我們發(fā)現(xiàn)，很多公民對(duì)法治的敏感程度已經(jīng)超過(guò)了部分官員。當(dāng)有些人還沉迷于權(quán)大于法的時(shí)候，公民已經(jīng)開(kāi)始使用法律方式維護(hù)權(quán)利。這主要是因?yàn)?，我?guó)的社會(huì)主義法律體系是現(xiàn)代化的法律體系，權(quán)利本位是其起支配作用的理念，盡管其中的權(quán)利體系不是很完善。當(dāng)很多干部還沒(méi)有真切地理解《物權(quán)法》內(nèi)涵和意義的時(shí)候，許多民眾已經(jīng)根據(jù)《物權(quán)法》來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)利了。當(dāng)很多企業(yè)主還在抱怨《勞動(dòng)合同法》超前的時(shí)候，勞動(dòng)者已經(jīng)意識(shí)到這部法律對(duì)自己的意義了。不僅如此，我們很多干部以為制定法律是為了方便管理的時(shí)候，很多對(duì)法律沒(méi)有多少信仰的個(gè)體已經(jīng)開(kāi)始“消費(fèi)”法律了。

可以說(shuō)，在很多治理者的法治思維能力和使用法治方式的能力還沒(méi)有得到全面提升的時(shí)候，各種利用“法治方式”的虛假訴訟已經(jīng)大量出現(xiàn)。據(jù)溫州檢察院調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些虛假訴訟成了不法分子“淘金”的手段。比如，通過(guò)虛假訴訟將公司資金據(jù)為己有，變相套取合伙人資金，借助虛假訴訟將抽逃資金合法化，制造虛假訴訟節(jié)省匯費(fèi)、稀釋債務(wù)等[注]王春、陳曉娟：《虛假訴訟成不法分子“淘金”手段》，《法制日?qǐng)?bào)》2014年1月4日第8版。，這其中反映出的問(wèn)題值得我們深思。另?yè)?jù)中央電視臺(tái)“今日說(shuō)法”節(jié)目2014年1月6日?qǐng)?bào)道，“通過(guò)沒(méi)有交通信號(hào)燈控制或者警察指揮的交叉路口，遭遇對(duì)方向來(lái)車，左轉(zhuǎn)彎未讓直行車先行的負(fù)全責(zé)”的法律規(guī)定，既是駕駛員應(yīng)該遵循的規(guī)則，也是交通執(zhí)法中認(rèn)定責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)，但令人意想不到的是，在東北某地竟然被某個(gè)不法分子用來(lái)作為“碰瓷”敲詐、騙保的手段。法治方式雖然具有更多的理性成分，但法治是一種工具，誰(shuí)都可以運(yùn)用，如果沒(méi)有對(duì)法律價(jià)值的追求，有些人就可能把法治方式的弊端發(fā)揮到極致。出現(xiàn)這種亂象的原因主要有如下三個(gè)方面：

第一，就國(guó)家治理的權(quán)力主體方面的因素來(lái)看，是過(guò)于重視運(yùn)用權(quán)力實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，管理者有把權(quán)力發(fā)揮到極致的絕對(duì)化傾向。官員必須誠(chéng)信、公正地行使被賦予的權(quán)力，不得超越權(quán)力的界限，這是法治的核心要求。然而，目前有些官員并不這么認(rèn)為，他們之所以喜歡法治，是因?yàn)榭粗辛朔ㄖ文軌驈?qiáng)化管理的功能，認(rèn)為運(yùn)用“法治方式”更便于管理?！叭祟愂褂脵?quán)力主要是為了獲得控制的能力。有權(quán)力者控制無(wú)權(quán)力者。追隨位高權(quán)重者被授予權(quán)力，或占有權(quán)力。我稱這種權(quán)力類型為控制權(quán)力，有可能是肉體控制、思想控制、道德控制或者政治控制。這些都是權(quán)力的不同展現(xiàn)形式?！盵注][美]戴維·霍爾：《大轉(zhuǎn)折時(shí)代的生活與思維方式的大轉(zhuǎn)折》，熊祥譯，中信出版社2013年版，第256頁(yè)。然而，官員們很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)，權(quán)力與法治聯(lián)姻不可能使管理更加“方便”。在國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中權(quán)力是被遏制的對(duì)象，權(quán)力的絕對(duì)化在現(xiàn)代化治理體系中屬于被克服的對(duì)象。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力的科層控制將會(huì)轉(zhuǎn)向權(quán)力的影響力控制，權(quán)力的絕對(duì)性將不復(fù)存在。但就目前來(lái)說(shuō)，控制意義上的權(quán)力和影響力意義上的權(quán)力將會(huì)交叉發(fā)揮作用?？偟陌l(fā)展趨勢(shì)是，隨著法律社會(huì)化的不斷發(fā)展和國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，再加上現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)的發(fā)展，控制型權(quán)力逐步失去了往昔的力量[注]當(dāng)然，由于傳播技術(shù)的進(jìn)步也出現(xiàn)了權(quán)力控制進(jìn)一步強(qiáng)化的現(xiàn)象。，因?yàn)椤翱刂菩蜋?quán)力的不人道之處在于對(duì)其他人使用致命的力量，這個(gè)缺點(diǎn)很快就會(huì)成為其最后的痕跡”[注][美]戴維·霍爾：《大轉(zhuǎn)折時(shí)代的生活與思維方式的大轉(zhuǎn)折》，熊祥譯，中信出版社2013年版，第257頁(yè)。。然而我們需要明白，控制性權(quán)力向影響力的權(quán)力轉(zhuǎn)化需要很長(zhǎng)一個(gè)歷史階段。

第二，從參與國(guó)家治理的民間主體看，一部分公民總是把握不住權(quán)利的邊界，在行為中呈現(xiàn)對(duì)權(quán)利追求的絕對(duì)化傾向。雖然法治要求必須提供基本的人權(quán)保障，但是任何權(quán)利都是有邊界的，不存在絕對(duì)的權(quán)利。很多人擔(dān)心，社會(huì)主義法律體系形成以后，公民的權(quán)利意識(shí)可能不會(huì)跟進(jìn)，這種擔(dān)心是多余的，因?yàn)闄?quán)利的本質(zhì)是利益，因利益而追求法治基本可以做到無(wú)師自通。法治意識(shí)的形成可能自然生長(zhǎng)比較困難，但是，捍衛(wèi)權(quán)利的本能似乎不用太擔(dān)心。我們可以看到，過(guò)度上訪以獲得利益的方式已經(jīng)使傳統(tǒng)的“法治方式”捉襟見(jiàn)肘。很多公民所理解的法律只有權(quán)利沒(méi)有義務(wù)，只有利益沒(méi)有責(zé)任，甚至在沒(méi)有法律規(guī)定的情況下已經(jīng)衍生出很多的法外權(quán)利。上訪人數(shù)的增多不僅是對(duì)政府有了更多的信任，而主要是一部分人從中獲得了超越合法權(quán)利的額外利益。

第三，從文化的角度看，之所以會(huì)出現(xiàn)“法治方式”的亂象，是因?yàn)槲覀兊奈幕谡w結(jié)構(gòu)上過(guò)于強(qiáng)調(diào)辯證法，忽視形式邏輯至少是不重視形式邏輯。這種不講形式邏輯的表現(xiàn)主要是：一方面我們強(qiáng)調(diào)規(guī)則的重要性，認(rèn)為無(wú)規(guī)矩不成方圓，但另一方面我們常常又基于規(guī)則的缺陷而遷就權(quán)宜之計(jì)，結(jié)果就出現(xiàn)集體不講規(guī)矩。我們的文化中缺乏規(guī)則意識(shí)，更缺乏認(rèn)真對(duì)待規(guī)則的精神?！耙话倌陙?lái)的中國(guó)，從立憲派到革命派，從復(fù)古派到西化派，從民族主義到國(guó)家主義，從市場(chǎng)原教旨主義到民主萬(wàn)能論，有太多的觀念傳銷者告訴我們存在著一種‘包醫(yī)百病’的藥方，遍體鱗傷之后，也許我們?cè)跊_鋒陷陣之前，表現(xiàn)出一點(diǎn)點(diǎn)的猶豫。”[注]劉瑜：《諸善之間》，《讀者》2014年第1期，第47頁(yè)。這種猶豫也許就是由法治所提供的環(huán)境。中國(guó)人往往不愿意遵循邏輯進(jìn)行思維，受利益最大化的驅(qū)使導(dǎo)致思維呈現(xiàn)過(guò)度的實(shí)用主義傾向，從而排斥邏輯。[注]參見(jiàn)李斌：《中國(guó)式思維排斥邏輯》，http://bbs.sciencenet.cn/blog-39714-759021.html，最后訪問(wèn)日期2014年1月22日。辯證法本來(lái)是我們正確認(rèn)識(shí)世界和改造世界的方法論，但是，法治思維方式更多的是運(yùn)用形式邏輯的規(guī)則，然而，我們文化的骨子里面對(duì)形式邏輯是輕視的。把這種思維帶進(jìn)對(duì)法治的認(rèn)識(shí)，結(jié)果是法律權(quán)威的喪失。如果沒(méi)有形式邏輯的推演模式，法律就是任意選擇、廢止、修正的文本。我并不反對(duì)在法律適用過(guò)程中對(duì)法律規(guī)定的廢止、修正和選擇，但是如果沒(méi)有基本的邏輯推演，法律作為規(guī)范還有什么意義！所以，要想使法律發(fā)揮功能就必須認(rèn)真對(duì)待規(guī)則，對(duì)法治方式也應(yīng)該有基本的共識(shí)。無(wú)論官民，利用法律維權(quán)都不能過(guò)度。法治方式應(yīng)該是對(duì)法律的正確理解和恰當(dāng)運(yùn)用。

(三)提升治理的理性化程度保障國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定與繁榮

法治方式是提升國(guó)家治理能力的有效途徑。“國(guó)家治理能力，是運(yùn)用國(guó)家制度管理國(guó)家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件、維護(hù)國(guó)家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力?！盵注]陳金龍：《推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《南方日?qǐng)?bào)》2013年11月30日第9版。這種能力是通過(guò)治理組織的整體素質(zhì)表現(xiàn)出來(lái)的，即治理團(tuán)隊(duì)的整體能力得以發(fā)揮。就個(gè)體來(lái)說(shuō)，治理能力的表現(xiàn)是多方面的，比如，掌握領(lǐng)導(dǎo)技巧、提升領(lǐng)導(dǎo)魅力的領(lǐng)導(dǎo)能力，學(xué)會(huì)科學(xué)決策、避免重大失誤的決策能力，重視目標(biāo)執(zhí)行、提高團(tuán)隊(duì)績(jī)效的績(jī)效管理能力，運(yùn)用激勵(lì)技巧、點(diǎn)燃激情的激勵(lì)下屬的能力，教練培訓(xùn)、提升下屬的能力，善于授權(quán)放權(quán)、修煉無(wú)為而治的授權(quán)能力，不斷學(xué)習(xí)創(chuàng)新、保持團(tuán)隊(duì)活力的學(xué)習(xí)創(chuàng)新能力，學(xué)會(huì)團(tuán)隊(duì)協(xié)調(diào)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)凝聚的團(tuán)隊(duì)組織能力。這些雖然都屬于管理科學(xué)意義上的能力，但在法治社會(huì)這些能力都與作為基礎(chǔ)性的法律思維能力有關(guān)。治理能力的發(fā)揮與制度環(huán)境有緊密的關(guān)系，在威權(quán)主義之下擺平就是能力，能夠團(tuán)結(jié)住領(lǐng)導(dǎo)就是能力，能夠糊弄住下級(jí)和鎮(zhèn)住被管理對(duì)象就是能力，但在法治社會(huì)這一套老辦法正在失靈。在權(quán)利意識(shí)和法治意識(shí)已經(jīng)覺(jué)醒的國(guó)民面前，國(guó)民的利益因法律的支持而理直氣壯，治理者不按照法治方式行事就會(huì)招致批評(píng)。在新的形勢(shì)下，不管治理者是否同意，治理能力已經(jīng)與法律、法治聯(lián)系起來(lái)了，因而治理能力也必須隨之發(fā)生改變，講法說(shuō)理、用法治方式化解社會(huì)矛盾就成了時(shí)代的要求。然而在法治之下新問(wèn)題也隨之出現(xiàn)了，治理者不僅面臨著不斷完善的法治問(wèn)題，而且還有更復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題以及對(duì)法治方式的不同理解。因?yàn)楣俸兔裨诶斫庵贫葧r(shí)的立場(chǎng)有時(shí)是不一樣的，對(duì)法治方式的理解運(yùn)用更是存在很大差異，但法治已經(jīng)來(lái)到了治理者的身邊，并且正在沖撞著傳統(tǒng)的管理方式。[注]參見(jiàn)陳金釗：《“法治方式”對(duì)中國(guó)的沖撞及其反思》，《東方法學(xué)》2014年第2期。面對(duì)這種情況，我們必須順應(yīng)時(shí)勢(shì)，積極追求法治，以法治方式促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。