張銀橋

代建制是深化政府投資體制改革、促進政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要舉措。省委、省政府歷來高度重視代建制工作，早在2004年，就開始進行代建制試點。目前，湖南政府投資項目代建制已完全具備從試點轉(zhuǎn)向全面推行的條件。

剛性促代建，認識要高

代建制，是政府投資項目建設(shè)管理方式的一項改革創(chuàng)新，也是從源頭上預(yù)防工程領(lǐng)域腐敗的有效措施。但現(xiàn)在仍有一部分人沒有站在改革發(fā)展的全局高度和加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的戰(zhàn)略高度來看待代建制、理解代建制，以致認識上有誤解、行動上有抵觸。有的認為推行項目代建步驟多、程序多，影響發(fā)展速度；有的認為“自己的項目要交給別人管”，既不甘心也不放心，“感覺”還是原來的老辦法順手順心；還有的心存僥幸，掌握工程項目自建自管的權(quán)力，總想打點“小算盤”、玩點“小貓膩”，等等，給推行代建制設(shè)置一些“路障”。

從只追求發(fā)展速度向提高發(fā)展質(zhì)量轉(zhuǎn)變來認識代建制。過去，政府投資項目普遍采用業(yè)主單位“自建自管自用”模式，由于缺乏建設(shè)人才和經(jīng)驗，專業(yè)化管理水平低，“交學(xué)費”和“三超”現(xiàn)象普遍。實行代建制，雖然表面上不能直接體現(xiàn)總量的增長，但代建單位在剛性的合同約束和激勵下自覺發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，通過專家算、專家建、專家管，不僅工程質(zhì)量有了保證，而且從根本上改變以往業(yè)主單位單純追求規(guī)模、檔次而不受成本效益約束的粗放管理方式，有效控制項目建設(shè)成本，實現(xiàn)花更少的錢辦同樣的事或者花同樣的錢辦更多的事的目的，有效提高項目建設(shè)管理水平和政府投資效益。

從管控的權(quán)力思維向法治的市場思維轉(zhuǎn)變來認識代建制。在過去很長一段時間里，政府部門管了很多不該管、管不了也管不好的事，而有些該政府管的事卻又沒有去管或沒有管好，既影響了市場配置資源決定性作用的發(fā)揮，也影響了政府職能的正常發(fā)揮。全面深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能，一方面，要打破管控思維，樹立市場觀念，把本該由市場力量來做的事務(wù)交還給市場。實行代建制，政府通過簽訂代建合同向社會專業(yè)化單位購買項目建設(shè)管理服務(wù)，就是讓專業(yè)的人來干專業(yè)的事，既能更好地發(fā)揮市場作用，釋放市場活力，同時，業(yè)主單位也可以從那些微觀繁瑣的建設(shè)事務(wù)中解脫出來，更好地履行部門職責(zé)，從而提高政府效能。另一方面，要打破權(quán)力思維，樹立法治觀念，強化契約精神。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，實行代建制，業(yè)主單位和代建單位不是上下級關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系，不能再依賴行政命令，必須嚴格依法按合同辦事，充分尊重代建單位代業(yè)主的市場主體地位，少干預(yù)、多支持，為它們發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的條件。

從反腐突出事后追查向懲處防范并重轉(zhuǎn)變來認識代建制。廉政建設(shè)要堅持懲治結(jié)合，預(yù)防為主，更加注重從源頭上治理和預(yù)防腐敗。實行代建制，業(yè)主單位不再管理具體建設(shè)事務(wù)，又與代建單位形成相互制約，客觀上減少了因缺乏有效監(jiān)督而導(dǎo)致的權(quán)力尋租和暗箱操作，將項目建設(shè)管理的權(quán)力關(guān)進代建制的籠子，實現(xiàn)了工程建設(shè)領(lǐng)域反腐防線和監(jiān)督關(guān)口前移，使監(jiān)督的重點由事后追查懲處向事前制度防范轉(zhuǎn)變，從源頭上建立起預(yù)防腐敗的制度屏障，有利于從根本上防止“大樓建起來、干部倒下去”的遺憾發(fā)生。

剛性促代建，制度要硬

“制之有衡”，才能“行之有度”。提高思想認識是前提，強化制度才是全面推行代建制的行動保障。要在法規(guī)政策上形成剛性約束，在項目管理上提出明確要求，在監(jiān)督問責(zé)上保持高壓態(tài)勢，以制度的強制力加快代建制推行。

“審批”要硬。政府投資項目審批，是整個代建制制度設(shè)計的重要一環(huán)，只有在審批上嚴格把關(guān)，政府投資項目代建制才能開好局、起好步、下好先手棋。湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推行非經(jīng)營性政府投資項目代建制的意見》規(guī)定，凡是政府性投資為主、項目總投資在3000萬元以上的非經(jīng)營性政府投資項目，包括各類機關(guān)事業(yè)單位辦公業(yè)務(wù)用房項目，公、檢、法、司建設(shè)項目，科研、教育、文化、衛(wèi)生、體育、民政及社會福利等社會事業(yè)項目，都必須實行代建制。所以對這些項目，投資主管部門要把好審批關(guān)，在批復(fù)項目建議書或可行性研究報告時，都要明確實行代建制管理，不允許有任何自由裁量空間。業(yè)主單位在項目申報時，一律要提交項目代建書面報告，確因特殊原因不宜實行代建制的項目，業(yè)主單位必須提出書面報告并說明理由，投資主管部門提出意見，報同級人民政府批準后才能實施。

“管理”要硬。代建制的實施不僅要建立制度，更要抓好執(zhí)行，在“管”字上下功夫。原來的《湖南省政府投資項目代建制管理辦法》已經(jīng)不適應(yīng)新形勢新要求，相關(guān)內(nèi)容需要修改完善。代建制作為一項制度創(chuàng)新，有別于傳統(tǒng)的老路，必須按新的有關(guān)代建的制度來管，才能充分發(fā)揮代建制的制度優(yōu)勢。因此，發(fā)改、財政、住建、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門，不能再用老辦法管理新事物、用老思路執(zhí)行新制度，對于本部門項目管理相關(guān)制度與代建制規(guī)定不一致的，要及時調(diào)整完善，以適應(yīng)項目實行代建制后的要求。發(fā)改委是代建制工作的主管部門，應(yīng)繼續(xù)加強對代建項目的監(jiān)管，建立全省代建項目庫。凡實行代建制的項目統(tǒng)一入庫，嚴格按照規(guī)定來規(guī)范管理。代建單位的選擇必須采取市場化招標(biāo)方式確定，對代建單位招標(biāo)文件和代建合同要嚴格備案監(jiān)管。代建的主要目的是防止投資超概算、提高投資效益，要突出全過程管理，發(fā)揮代建單位在項目前期管理上的專業(yè)優(yōu)勢，實行限額設(shè)計，嚴格概算調(diào)整程序，從嚴控制項目投資。

“問責(zé)”要硬。問責(zé)動真格，制度才能執(zhí)行到位，責(zé)任才能落實到位，工作才能開展到位，否則，再好的制度也有可能在執(zhí)行過程中“松勁”“變味”甚至“走歪”?？梢酝ㄟ^將代建制工作納入政務(wù)督查、行政監(jiān)察和績效考核的范疇，形成代建制工作推進的問責(zé)和倒逼機制。監(jiān)察部門要會同發(fā)展改革等相關(guān)部門加強對代建制項目的監(jiān)督檢查，對于代建制工作推動不力、選擇性執(zhí)行或不執(zhí)行的地方和部門，嚴格實行問責(zé)并進行通報。對于應(yīng)當(dāng)實行代建制卻沒有實行代建制的項目、應(yīng)該批復(fù)實行代建制而未批復(fù)實行代建制的項目，建立責(zé)任追究制。業(yè)主干涉過多，阻礙推行代建制和項目實施中的違法違紀行為，要依法依規(guī)嚴肅處理。對于擅自變更超概的，要嚴格追查并嚴厲問責(zé)。endprint

剛性促代建，工作要實

政策有要求，制度有優(yōu)勢，實踐有經(jīng)驗，推行代建制沒有“好不好”“該不該”“要不要”的問題，而是要下決心強力推行。習(xí)近平同志最近多次強調(diào)，改革要大力抓落實，凡事都要有人去管、去盯、去促、去干。推行代建制不能只停留在口頭上、寫在材料里，必須在實際工作中狠抓落實。

一是實抓。首先，要將工作責(zé)任落實到人。各地各部門要將推行非經(jīng)營性政府投資項目代建制作為一項重要工作納入議事日程，落實分管負責(zé)人和具體部門及人員，組織制定推行代建制的工作計劃，明確工作任務(wù)，制訂完善相關(guān)制度和辦法。各級領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是黨政“一把手”，要有勇氣、有膽識、有擔(dān)當(dāng)，帶頭抓好代建制的工作落實，形成示范效應(yīng)。其次，要為推行代建制排憂解難。長、株、潭三市主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視代建制工作，善于解決推行中的困難和矛盾，三市代建制工作也因此取得了積極進展和突出成效。長沙市多次在市長辦公會上統(tǒng)一思想認識，專題研究代建制工作，明確項目，規(guī)范制度，目前已走上規(guī)范化、制度化的軌道。株洲市政府領(lǐng)導(dǎo)同志親自聽取代建制工作匯報，確定代建項目，推動代建工作。湘潭市政府的主要領(lǐng)導(dǎo)同志親自批示代建項目，協(xié)調(diào)落實資金，保證代建制項目的順利實施。

二是實推。代建制的實施牽涉多個部門和單位，推進代建制，各相關(guān)部門不能唱“獨角戲”、各自為政，要在制度制訂、管理程序、項目監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)統(tǒng)一步調(diào)、加強協(xié)作。要建立由發(fā)改部門牽頭的部門聯(lián)席會議制度，研究重大事項，協(xié)調(diào)重要問題，形成部門齊抓共管的強大合力。發(fā)改部門要加強對代建制實施的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，切實履行監(jiān)管代建單位、協(xié)調(diào)業(yè)主單位、規(guī)范代建管理的職責(zé)。財政、住建、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門要按照各自職責(zé)，做好代建制項目的服務(wù)和監(jiān)督管理工作。此外，相關(guān)各方要站好位、盡好責(zé)，充分體現(xiàn)代建制多方制衡的作用，投資方要做到“放手不撒手”，對代建項目實行“備案加監(jiān)管”；業(yè)主方要做到“參與不干預(yù)”，在積極參與、配合的同時，不能干涉或者代替代建單位對項目建設(shè)的管理工作；代建方要做到“到位不缺位”，在合同明確的職權(quán)范圍內(nèi)獨立開展工作，確保投資、質(zhì)量、安全和進度等目標(biāo)，嚴格遵守相關(guān)部門對項目建設(shè)管理的有關(guān)制度并自覺服從監(jiān)管。

三是實做。推行代建制最終必須落實到項目上，沒有項目，一切都是空談，再好的制度和辦法都將成為裝點門面的“花架子”。代建制工作不能撇開項目“玩空手道”，要聚焦聚神聚力抓好代建制的政策落地和項目落實，真正讓代建制落地生根。凡符合《意見》規(guī)定要求的項目，各地各部門要不折不扣地實行代建制，相關(guān)管理部門不能再有任何自由裁量的余地，業(yè)主單位不能再有自己來組織建設(shè)的想法。代建制工作已步入正軌的地方，代建項目可以適當(dāng)?shù)叵虮Ｕ闲宰》?、水利設(shè)施、市政交通等領(lǐng)域試點拓展；代建制工作剛起步或尚未起步的地方，要按照要求抓緊研究確定代建項目，在項目上不能再留空白。要建立規(guī)章制度，規(guī)范項目管理，抓好實施協(xié)調(diào)，確保每個代建項目100%成功，建設(shè)過程100%規(guī)范。

代建制在湖南已有很好的基礎(chǔ)，通過剛性的政策約束、制度的不斷完善、項目的具體落實，全省上下共同努力，加快推行，代建制必將成為湖南省政府投資體制改革的新亮點。

（作者系湖南省人民政府副秘書長）endprint