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        彩票業(yè)發(fā)展中的社會責任

        2014-12-02 03:12:12中國財政經(jīng)濟出版社劉五書
        經(jīng)濟研究參考 2014年65期
        關(guān)鍵詞:彩民公益金彩票

        中國財政經(jīng)濟出版社 劉五書

        一、我國彩票業(yè)從無到有、從小到大壯大起來

        新中國成立后,為了籌集社會公益資金,1987年我國第一個全國性專業(yè)彩票發(fā)行管理機構(gòu)——中國福利彩票有獎募捐委員會(后更名為中國福利彩票發(fā)行管理中心)成立,同年7月27日,8000萬張面值1元的“中國社會福利有獎募捐獎券”在河北、江蘇、浙江、上海等10個省市試點發(fā)行。接著,1994年我國體育彩票管理中心(后更名為國家體育總局體育彩票管理中心)正式成立。隨著2009年《彩票管理條例》頒布實施,福利彩票和體育彩票便成為我國現(xiàn)行最主要的兩大類彩票形式。

        2012年1~12月累計,全國共銷售彩票2615.24億元,同比增加399.42億元,增長18.0%。其中,福利彩票機構(gòu)銷售1510.32億元,同比增加232.35億元,增長18.2%;體育彩票機構(gòu)銷售1104.92億元,同比增加167.07億元,增長17.8%(見表1)。

        二、我國彩票業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)了背離社會責任的現(xiàn)象

        發(fā)行彩票的宗旨是,公平、公正、公開的方式籌集公益金,補充財政資金所不能覆蓋的領(lǐng)域。彩票發(fā)行并為大眾所接受是建立在誠信基礎(chǔ)之上的,但是,隨著我國彩票業(yè)的發(fā)展,彩票發(fā)行對社會的負效應(yīng)愈來愈多。表現(xiàn)在:

        (一)彩票發(fā)行中出現(xiàn)了作弊的惡劣事件。

        “彩世塔案”在17個城市作弊20宗。所謂“彩世塔案”,是指深圳市彩世塔投資發(fā)展有限公司在承銷彩票過程中作弊,摸回5806萬元獎金的案件。2001年12月到2002年11月,不到一年的時間里,“彩世塔”利用承銷彩票之機,先后在廣東、浙江、上海、重慶、甘肅、遼寧、江蘇等省市的17個城市作弊20起。

        表1 彩票公益金規(guī)模穩(wěn)步擴大

        2004年2月12日媒體披露了中國福利彩票“雙色球搖獎畫面造假”的問題。幸虧高層領(lǐng)導(dǎo)及時公告大眾,制造雙色球搖獎畫面的真正原因是由于搖獎時攝像機沒有及時打開,錯過了錄像機會,為使觀眾看到畫面而造假,才算平息了風波。

        以上發(fā)生事件以及從前的武漢出現(xiàn)有人偷改彩球質(zhì)量卻被公證人員發(fā)現(xiàn)仍宣布開獎有效的案件,還有其他未公開的事件,一次次考驗著民眾購彩的信心。

        (二)彩票發(fā)行中腐敗現(xiàn)象觸目驚心。

        2000年至2009年,王增先利用擔任青島福彩中心主任職務(wù)上的便利,為北京美華公司、江平等企業(yè)或個人提供幫助或謀取利益,索取或收受北京美華公司總經(jīng)理王志斌及江平等單位或個人給予的人民幣、美元、轎車等財物,共折合人民幣768萬余元。2006~2008年,王增先還利用職務(wù)上的便利,騙取、侵吞單位公款人民幣4864萬元(4000萬元未遂)。2006年12月至2009年2月,他又代表單位青島福彩中心向北京美華公司、深圳思樂公司索要人民幣300萬元及面包車、辦公用品等價值人民幣290余萬元的物品,用于單位公務(wù)或發(fā)放福利。最終,王增先因犯貪污罪、受賄罪和單位受賄罪,被判處死刑,緩期兩年執(zhí)行,剝奪政治權(quán)利終身,并處沒收個人財產(chǎn)人民幣500萬元。這是彩票業(yè)界第一例死刑案件。①http://sports.sohu.com/20120705/n347382029.shtml。

        就在王增先被宣判后不久,廣州民政局原局長李治臻涉嚴重違紀被“雙規(guī)”,坊間傳言稱其牽涉彩票資金。而不久前廣西福彩中心兩位主要領(lǐng)導(dǎo)及民政系統(tǒng)幾十人,均因彩票資金落馬。

        早在2003年時,民政部即查出某地將1000多萬元彩票公益金挪用建設(shè)賓館的情況。國家審計署2006年第5號審計公告顯示,國家體育總局曾在2000~2006年間,總計挪用2787萬元彩票公益金投資股票。

        據(jù)安徽審計報告顯示,2008~2010年,安徽省的福彩公益金用于幫助弱勢群體的比例僅為49%、9%和34%,余下的資金用途五花八門,包括建設(shè)福彩中心大樓、軍人接待中心、政府辦公大樓、補貼拆遷補償款及城市綠化費用等。

        (三)問題彩民愈來愈多。

        問題彩民的數(shù)量目前仍然沒有確切數(shù)。北京師范大學中國彩票研究中心公布的調(diào)查結(jié)果顯示,我國彩民規(guī)模達到2億多人,問題彩民大概有700萬人,其中重度問題彩民達到43萬人。該數(shù)據(jù)有點夸大。

        (四)私彩泛濫。

        拉斯維加斯賭場亞洲地區(qū)業(yè)務(wù)主任比爾·朱說:“在賭博市場上,亞洲人是唯一出現(xiàn)增長的部分。中國人是亞洲人中唯一有巨額現(xiàn)金的人”。這句話也許并不是言過其實。中國人有嗜賭的習慣,也是古老的博彩業(yè)常存不衰的社會基礎(chǔ),因此,在粵北一些山區(qū)農(nóng)村,賭香港外圍“六合彩”已成風氣,不少農(nóng)民沉湎于賭“六合彩”,無心生產(chǎn),導(dǎo)致田地荒蕪。在“六合彩”的重災(zāi)區(qū),全村男女老少——上至八旬老太,下至六歲小童,都“玩”“六合彩”,而且個個如癡如醉。一些人手執(zhí)《港澳賭王》、《濠江賭經(jīng)》、《黃大仙救世報》、《白小姐信息報》等“玩”彩小報,整天整夜聚精會神地研究猜碼,就像著了魔一樣。其實,這種現(xiàn)象在廣西、福建、晉南、豫西、山東省等農(nóng)村,甚至北京、上海等大城市都有發(fā)生。其共性是:一是私彩皆為私人設(shè)莊,于是也就形成了莊家對彩民錢財?shù)墓宦訆Z,加大社會不公;二是境內(nèi)外莊家勾結(jié),大量境內(nèi)資金外流,造成當?shù)厣a(chǎn)、生活資金枯竭,經(jīng)濟發(fā)育能力低下;三是大莊家往往有黑道或權(quán)力背景,于是在其認為“必要”的時候,很可能破壞事先約定的規(guī)則,轉(zhuǎn)而使出黑道手段,如出大獎而不兌現(xiàn)或挾彩金出逃等,以致引發(fā)社會治安等連鎖問題;更嚴重的是,私彩莊家為了吸引更多的人參與博彩,采取各種手段廣為宣傳、大肆蠱惑,往往會在局部地區(qū)煽動起彩民的狂熱心態(tài),造成他們輕視甚至放棄勞作,而將精力、財力都傾注于彩票賭博的非常狀態(tài)。于是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大受影響。

        三、發(fā)揮政府在責任彩票中的監(jiān)督管理作用

        發(fā)行彩票,籌集公益金,造福特定群體的福利,是利國利民的事。但是,發(fā)行彩票具有外部性。籌集的公益金這一好處將為許多未購買服務(wù)的人所享用,這產(chǎn)生了外部效應(yīng)。我們將其稱為正外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟行為給外部造成的積極影響,使他人減少成本,增加收益。負外部性指一種經(jīng)濟行為給外部造成消極影響,導(dǎo)致他人成本增加,收益下降。正如薩繆爾森所說的,“外部性是無意識的但卻是有害的經(jīng)濟行為”。彩票業(yè)的副作用給整個社會加大了發(fā)展成本,此負外部性需要解決。

        (一)堵塞漏洞,防微杜漸。

        在國務(wù)院頒布了自2009年7月1日起實施的《彩票管理條例》及自2012年3月1日起施行的實施細則后,財政部于2012年11月6日頒布了《彩票機構(gòu)財務(wù)管理辦法》,并于2013年1月1日起實行。2013年1月15日正式發(fā)布了《彩票發(fā)行銷售管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》),意在修改與彩票業(yè)發(fā)展不相宜的規(guī)定,保護彩票發(fā)行機構(gòu)和購彩方雙方權(quán)益,進一步規(guī)范彩票發(fā)行機構(gòu)的操作規(guī)程,確保彩票的公正、公平、公開,使我國彩票業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展。

        問題彩民會帶來一系列的社會問題,比如挪用公款、偷盜買彩票,因為買彩票導(dǎo)致破產(chǎn)等,對彩票業(yè)帶來負面影響。因此問題彩民不是某一個彩民的事,而是一個普遍的群體現(xiàn)象,這已經(jīng)引起政府部門和彩票發(fā)行機構(gòu)的重視,并加強了對彩民的引導(dǎo),投入財力建立預(yù)防、鑒別和治療的一整套體系。

        如將彩票的投注額度和多倍投注限定寫進《彩票發(fā)行銷售管理辦法》,并將投注額度限制的規(guī)范性給予明確,從而限制了所謂的“問題彩民”在單票投注、倍投時的非理性行為,從制度上保障彩民理性投注。第二十九條規(guī)定:“(1)單張彩票的投注注數(shù)不得超過10 000注;(2)設(shè)置多倍投注的,每注彩票的投注倍數(shù)不得超過100倍;(3)實行浮動設(shè)獎的,獎池資金僅限用于高獎級;(4)實行固定設(shè)獎的,應(yīng)當設(shè)置投注號碼或者投注選項的限制注數(shù)”。第三十條規(guī)定:“視頻型彩票應(yīng)當符合以下規(guī)定:(1)單次投注的總金額不得超過10元;(2)專用投注卡單日充值金額實行額度控制;(3)銷售廳經(jīng)營時間實行時段控制”。

        在2012年6月12日雙色球第2012068期開獎中,北京中出5.7億元巨獎。中獎彩票由北京市朝陽區(qū)三里屯南路18號第10588200號投注站售出,投注方式是110倍單式。2011年7月26日,雙色球第2011086期,浙江紹興中出5.65億元巨獎。中獎彩票由紹興市新昌縣南明街道人民西路149號第33040602號投注站售出,投注方式也是110倍單式。有了《管理辦法》的限制,以后這種瘋狂的投注將絕跡。

        (二)加強宣傳彩票知識。

        購買彩票是一種慈善行為,彩民要真正認識到彩票是一種隨機、概率性事件。在發(fā)行和銷售的各個環(huán)節(jié)都要強調(diào)公益理念,減弱投機和賭博的心態(tài),要讓購彩者認識到,中不中獎都不重要,只要購買了彩票,就是奉獻了愛心。淡化中獎率宣傳,避免以此來吸引人們?nèi)ベ彶仕哂械恼T導(dǎo)性。避免娛樂性的彩票成為“一夜暴富”的代名詞。因此,有必要向購彩者宣傳:購彩票,一定要預(yù)防“投機購彩”的心態(tài)。并且向購彩者廣而告之:過度沉迷某件事其實是一種心理疾病,包括過度沉迷玩彩,都是心理疾病的一種。

        彩票發(fā)行機構(gòu)是彩票市場運行的主體,也是引發(fā)問題彩民產(chǎn)生的源頭,由于彩票發(fā)行機構(gòu)每年都擔負著一定的發(fā)行目標,因此為了追求市場銷量而忽略現(xiàn)有市場的發(fā)展規(guī)律,一定程度上引發(fā)了問題彩民的產(chǎn)生。因此,建議彩票發(fā)行機構(gòu)一方面將包括彩民結(jié)構(gòu)、彩種結(jié)構(gòu)、問題情況等指標納入彩票市場發(fā)展目標之中,改變單純以銷量至上的原則;另一方面遵循市場規(guī)律,推出符合現(xiàn)有市場成熟度的彩票產(chǎn)品,對各類型彩票可能存在的問題進行充分的估量,在彩票發(fā)行過程中做到實時監(jiān)測。

        (三)提高頭等獎。

        我國彩票最高獎限制在500萬元是2000年財政部作出規(guī)定的??紤]到中國國情,樂透型彩票規(guī)定500萬元,既可以保證中獎?wù)呋窘鉀Q許多生活問題,又避免像美國一人獨得3億美金中獎畸重的現(xiàn)象,產(chǎn)生新的社會問題。然而,在中國彩票資金構(gòu)成比例中,雖然規(guī)定返獎比例為不得低于50%,但扣除偶然所得稅后,實際只有40%左右,最高獎500萬元中獎?wù)咧荒塬@得400萬元,這在世界上可能是絕無僅有的。對彩票發(fā)行收入提取公益金實際上等于已經(jīng)征了稅,中獎獎金是對購買彩票行為的獎勵,再征收個人所得稅意味著降低頭等獎,這不利于鼓勵人們購買彩票,從而難以籌集更多的公益金。從國際范圍看,對彩票中獎獎金征稅的做法并不普遍,目前只有中國、美國等極少數(shù)國家采取這種做法。

        另外,十二三年的今天,通貨膨脹的實際情況已非2000年時同日而語。在2000年時100萬元能夠買得的房子,現(xiàn)在400萬元已經(jīng)買不起了,即人們消費期望及實際情況都發(fā)生了改變。

        (四)借鑒國際成功經(jīng)驗。

        美國、澳大利亞及我國的港澳地區(qū),是責任彩票做得比較好的國家和地區(qū)。

        美國在開放博彩業(yè)之后,問題或病態(tài)賭徒的數(shù)目逐步增多,美國研究機構(gòu)的研究數(shù)據(jù)表明,博彩業(yè)開放后,美國的問題彩民數(shù)量在30年內(nèi)增長了5倍之多。目前,美國成年人中有2.7%的人患有博彩成癮的精神性疾病。為此,政府和民間均有救助中心,博彩運營機構(gòu)對有問題的賭客記入黑名單。在澳大利亞,政府建立專業(yè)救助機構(gòu),博彩運營機構(gòu)在賭場通常24小時派駐心理醫(yī)生,隨時接受病態(tài)賭徒求援。

        我國針對問題彩民,國家應(yīng)完善政策,控制彩票的發(fā)行規(guī)模,優(yōu)化游戲資源,提升彩票的透明度和公信力??梢詮墓娼鹬心贸鲆徊糠钟糜趩栴}彩民的解決。彩票發(fā)行機構(gòu)可以考慮用棄獎獎金設(shè)立專門的問題彩民救助基金,加強對不同類型問題彩民的跟蹤研究。

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