財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 蘇 明

一、生態(tài)文明的相關(guān)理論分析

(一)生態(tài)文明與工業(yè)文明。

生態(tài)文明是工業(yè)文明發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是超越工業(yè)文明的新型文明境界，是在對(duì)工業(yè)文明帶來嚴(yán)重生態(tài)安全進(jìn)行深刻反思基礎(chǔ)上形成和正在積極推動(dòng)的一種文明形態(tài)，是人與自然和諧的社會(huì)形態(tài)。

所謂工業(yè)文明，是人類社會(huì)征服自然、改造自然的階段，歷時(shí)幾百年，隨著生產(chǎn)工業(yè)的不斷革新和先進(jìn)技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)總量和社會(huì)財(cái)富不斷膨脹，與此同時(shí)對(duì)自然帶來損害和破壞，資源的環(huán)境問題日益突出。而生態(tài)文明則是指人們?cè)谧裱?、自然、社?huì)和諧發(fā)展的客觀規(guī)律改造客觀物質(zhì)世界的同時(shí)，以建立可持續(xù)的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式為目標(biāo)，不斷克服人類活動(dòng)中的負(fù)面效應(yīng)，積極改善和優(yōu)化人與自然、人與社會(huì)的關(guān)系，建設(shè)有序的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和良好的生態(tài)環(huán)境。它不同于傳統(tǒng)意義上的工業(yè)化發(fā)展道路，而是克服工業(yè)文明弊端，探索資源節(jié)約型、環(huán)境友好型發(fā)展道路的過程。

20世紀(jì)60年代以來，隨著西方工業(yè)化國(guó)家環(huán)境公害事件頻發(fā)，以及兩次世界石油危機(jī)，引起了人類對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)化道路弊端的警醒。民間環(huán)保組織紛紛涌現(xiàn)，環(huán)保運(yùn)動(dòng)此起彼伏。有識(shí)之士不斷發(fā)出呼吁，1962年出版的《寂靜的春天》和1972年發(fā)表的《增長(zhǎng)的極限》就是其重要代表作。1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)發(fā)表《里約條言》和《21世紀(jì)議程》，提出要走可持續(xù)發(fā)展道路，保護(hù)地球生態(tài)系統(tǒng)。與此同時(shí)，一些中外學(xué)者陸續(xù)提出并使用了“生態(tài)文明”的概念?？梢?，生態(tài)文明的理念是工業(yè)社會(huì)發(fā)展到一定階段、人與資源環(huán)境矛盾日益尖銳的產(chǎn)物，是人們對(duì)人與自然的關(guān)系特別是傳統(tǒng)工業(yè)化模式導(dǎo)致越來越嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)進(jìn)行深刻反思的結(jié)果(馬凱，2013)。

(二)生態(tài)文明建設(shè)與綠色循環(huán)低碳發(fā)展。

綠色循環(huán)低碳發(fā)展是當(dāng)今世界各國(guó)工業(yè)化發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的共同追求和國(guó)際化趨勢(shì)，也是我國(guó)下一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑和方式。

1.低碳發(fā)展。這是以低碳排放為特征的發(fā)展，是一種在給定碳排放量約束條件下的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。主要是通過節(jié)約能源提高能源效率、發(fā)展低碳能源調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)降低能耗、建設(shè)低碳城市和低碳農(nóng)村，增加森林碳匯等途徑，降低能耗強(qiáng)度和碳排放強(qiáng)度，實(shí)質(zhì)是解決能源可持續(xù)問題和能源消費(fèi)等引起的氣候變化等環(huán)境問題。

低碳發(fā)展具有以下幾個(gè)特征:(1)低碳發(fā)展屬于一種新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，核心是低能耗、低排碳、低污染前提下的發(fā)展。低碳發(fā)展是因應(yīng)氣候變化而產(chǎn)生，又被作為減少溫室氣體排放的手段而使用。低碳發(fā)展就是以促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新、提高能源效率、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)為手段，以轉(zhuǎn)變既有生產(chǎn)、生活方式為途徑，降低人類社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)化石能源的過度依賴，進(jìn)而減少能源耗費(fèi)，降低碳排放，減少污染，最終達(dá)到實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。因此，低能耗、低排放、低污染前提下的發(fā)展構(gòu)成了低碳發(fā)展的最基本特征。(2)低碳發(fā)展涉及生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)。目前，由于世界范圍內(nèi)的可再生能源消費(fèi)量占整個(gè)能源消費(fèi)需求的比例還很低，所以，現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行還主要靠傳統(tǒng)的化石能源來提供動(dòng)力。首先，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，化石能源是各類產(chǎn)品生產(chǎn)中的重要投入要素，消耗的能源越多，排放的溫室氣體就越多;其次，在流通環(huán)節(jié)，因涉及產(chǎn)成品的包裝、庫(kù)存及運(yùn)輸?shù)葐栴}，均需要耗費(fèi)相應(yīng)數(shù)量的能源;最后，在產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)環(huán)節(jié)，由于消費(fèi)習(xí)慣及模式的不同，其耗能差別也極大。如面積大的房子、排量大的小汽車，在居住使用權(quán)用的過程中就需要消費(fèi)更多的能源。因此，要低碳發(fā)展就需要在產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)上同時(shí)下功夫，應(yīng)通過制定相應(yīng)的政策法規(guī)鼓勵(lì)社會(huì)清潔生產(chǎn)和綠色消費(fèi)。(3)在不同發(fā)展階段，低碳發(fā)展任務(wù)要求不同。在本質(zhì)上，低碳發(fā)展的過程也就是不斷降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中碳排放量的過程，但對(duì)處于不同發(fā)展階段的國(guó)家來說，衡量其經(jīng)濟(jì)低碳化程度的標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的。對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平處于高度發(fā)達(dá)的西方國(guó)家而言，根據(jù)“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則，在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，應(yīng)率先承擔(dān)絕對(duì)減排義務(wù)，其追求的應(yīng)該是絕對(duì)的低碳發(fā)展目標(biāo)。所以，在考察發(fā)達(dá)國(guó)家的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，應(yīng)用溫室氣體減排的絕對(duì)量指標(biāo)來評(píng)價(jià)。而對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，它們經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平比較低，社會(huì)生存的基本需求仍未得到滿足，發(fā)展是其第一要?jiǎng)?wù)，未來排放仍然會(huì)增加，但應(yīng)積極、主動(dòng)借助發(fā)達(dá)國(guó)家的資金、技術(shù)援助，逐漸降低碳強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相對(duì)低碳發(fā)展。因此，在考察發(fā)展中國(guó)家的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)時(shí)，應(yīng)用溫室氣體減排的相對(duì)量指標(biāo)來評(píng)價(jià)。相類似地，在同一國(guó)家內(nèi)部，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異性，不同地區(qū)承擔(dān)的溫室氣體減排任務(wù)也應(yīng)有所不同。

2.循環(huán)發(fā)展。循環(huán)發(fā)展是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱。循環(huán)發(fā)展，是人類社會(huì)在日益嚴(yán)重的資源約束面前，對(duì)“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式、消費(fèi)模式深刻反省的結(jié)果，是人類社會(huì)探求可持續(xù)發(fā)展道路的必然選擇。目前循環(huán)發(fā)展越來越受到各國(guó)的重視，在許多國(guó)家、循環(huán)發(fā)展雖然方興未艾，但已深刻影響了人類社會(huì)的生產(chǎn)生活。

在現(xiàn)代社會(huì)，隨著人類經(jīng)濟(jì)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，盡管生產(chǎn)的效率已經(jīng)大大提高，但是，需求的急劇增長(zhǎng)仍然使資源供給日益短缺，大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量產(chǎn)生廢棄物的線性生產(chǎn)和消費(fèi)模式使得環(huán)境污染日益嚴(yán)重。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨資源供給不足和環(huán)境污染的雙重壓力，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性下降。于是，人類在繼續(xù)提高資源利用效率的同時(shí)，開始在生產(chǎn)和消費(fèi)末端對(duì)產(chǎn)生的廢棄物用焚燒或填埋的方式進(jìn)行處理。這種末端處理方式不僅存在對(duì)環(huán)境產(chǎn)生二次污染的潛在威脅，還需要投入大量資金，使政府承擔(dān)巨額的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境污染、資源供給之間的尖銳矛盾，發(fā)達(dá)國(guó)家率先探索從生產(chǎn)的源頭減少資源消耗，在生產(chǎn)過程中實(shí)施清潔生產(chǎn)工藝，對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的廢棄物進(jìn)行再使用和再生利用，最大限度地減少需最終處置的廢棄物的數(shù)量，提出了資源消耗和廢棄物產(chǎn)生“減量化”、廢舊產(chǎn)品經(jīng)過處理后“再使用”、不能再使用的廢棄物經(jīng)過“再生制造重復(fù)利用”、對(duì)無經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值的廢棄物進(jìn)行無害化處理的綜合解決方案。經(jīng)過20世紀(jì)70～90年代的探索，美國(guó)杜邦公司總結(jié)出了生產(chǎn)的減量化(Reduce)、再使用(Reuse)、再生循環(huán)利用(Recycle)的“3R”原則。發(fā)達(dá)國(guó)家的這些探索，把以提高資源使用效率為核心的樸素的古典循環(huán)生產(chǎn)，改造成了以提高資源使用效率和保護(hù)環(huán)境為雙重目標(biāo)的現(xiàn)代循環(huán)運(yùn)行模式，把污染的末端治理改造成了污染預(yù)防與產(chǎn)品的全壽命周期管理。對(duì)原本無經(jīng)濟(jì)贏利性的廢棄物進(jìn)行循環(huán)利用是為了減少環(huán)境污染，從而減少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性。因此，循環(huán)經(jīng)濟(jì)改變了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的市場(chǎng)邊界，使得資源和廢棄物按照其在新的市場(chǎng)邊界下的市場(chǎng)價(jià)值，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中被循環(huán)利用和無害化處理?，F(xiàn)代循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)資源與廢棄物循環(huán)利用和處理的方式，使得人類經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可以實(shí)現(xiàn)“減物質(zhì)化的‘X倍躍進(jìn)’”，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源消耗弱相關(guān)，資源消耗增長(zhǎng)1倍，經(jīng)濟(jì)可以增長(zhǎng)X倍(X＞1)，環(huán)境污染則同時(shí)得到減輕。把循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式與新資源開發(fā)、技術(shù)效率改善進(jìn)行集成整合，可以從根本上緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源供給和環(huán)境污染的矛盾。“十一五”時(shí)期，特別是黨的十七大以來，我國(guó)將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，通過加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)、開展試點(diǎn)示范、制訂法律法規(guī)、完善經(jīng)濟(jì)政策、鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新等一系列政策，循環(huán)經(jīng)濟(jì)從理念變?yōu)樾袆?dòng)，并取得了一定進(jìn)展。

3.綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧為目的而發(fā)展起來的一種新的經(jīng)濟(jì)形式，是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)為適應(yīng)人類環(huán)保與健康需要而產(chǎn)生并表現(xiàn)出來的一種發(fā)展?fàn)顟B(tài)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境署對(duì)綠色發(fā)展的定義是可促成提高人類福祉和社會(huì)公平，同時(shí)顯著降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與生態(tài)稀缺的經(jīng)濟(jì)。簡(jiǎn)言之，綠色發(fā)展可視為是一種低碳、資源高效型和社會(huì)包容型經(jīng)濟(jì)。在綠色發(fā)展中，收入和就業(yè)的增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)于那些能降低碳排放及污染，增強(qiáng)能源和資源效率，并防止生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)喪失的公共及私人投資。需要通過有針對(duì)性的公共支出、政策改革和法規(guī)變革來促進(jìn)和支持這些投資。

“綠色”一詞本是形容森林、草原、田地等令人賞心悅目的宜人景象，隨著環(huán)境問題不斷升溫，保護(hù)環(huán)境得到更多地關(guān)注，人們也越來越多地用“綠色”來表達(dá)環(huán)境保護(hù)、環(huán)境友好、節(jié)約資源、清潔低碳、可持續(xù)等理念和目標(biāo)。關(guān)于綠色發(fā)展，簡(jiǎn)單而言，就是能夠體現(xiàn)這些含義的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因此，綠色發(fā)展一經(jīng)提出，無疑會(huì)得到社會(huì)各界的積極響應(yīng)。1989年，英國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)·皮爾斯在《綠色經(jīng)濟(jì)藍(lán)圖》中首次提出綠色經(jīng)濟(jì)這一概念。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，綠色發(fā)展?jié)u漸成為世界環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的重要趨勢(shì)。世界上的主要經(jīng)濟(jì)體如歐盟、美國(guó)、日本、經(jīng)濟(jì)與合作組織(OECD)等紛紛采取措施推動(dòng)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，制定綠色增長(zhǎng)戰(zhàn)略、建立綠色社會(huì)、加強(qiáng)綠色投資、開展綠色行動(dòng)計(jì)劃等，并將發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力在全球的制高點(diǎn)和領(lǐng)先地位的重要途徑。

綠色發(fā)展最本質(zhì)的特征是環(huán)境友好與資源節(jié)約，環(huán)境友好在現(xiàn)階段應(yīng)該是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的負(fù)荷和影響要達(dá)到現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下的最小化，最終這種負(fù)荷和影響要控制在生態(tài)系統(tǒng)的資源供給能力和環(huán)境自凈容量之內(nèi)，形成社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)系統(tǒng)之間的良性循環(huán)。

(三)從宏觀和戰(zhàn)略的高度認(rèn)識(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義。

1.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)生巨變，但同時(shí)也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。資源供需矛盾不斷擴(kuò)大，一些重要戰(zhàn)略資源如石油、鐵礦石的進(jìn)口依存度已超過50%;資源過度開發(fā)和低效使用，導(dǎo)致一系列生態(tài)和環(huán)境問題，大氣污染和水污染已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過環(huán)境容量;我國(guó)目前的能源消耗和碳排放已超過美國(guó)，成為世界第一?？梢哉f，我國(guó)的資源環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)已承載不了傳統(tǒng)的發(fā)展模式，只有推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，才能破解資源環(huán)境的制約，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展提供保障。

2.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀要求。產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的難題，傳統(tǒng)的粗放發(fā)展模式始終主導(dǎo)著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行;我國(guó)的工業(yè)化比重已有了很大提升，但重化工業(yè)特色明顯，過度依賴高資本投入和高資源投入，投入與產(chǎn)出關(guān)系失調(diào);我國(guó)已超越美國(guó)而成為世界第一制造業(yè)大國(guó)，但制造業(yè)大而不強(qiáng)，技術(shù)相對(duì)落后，產(chǎn)品附加值低;尤為突出的是，近年來我國(guó)出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩問題，這是過去長(zhǎng)期以來傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的必然結(jié)果。生態(tài)文明建設(shè)為推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了重要契機(jī)。大力發(fā)展環(huán)保節(jié)能、新能源、新能源汽車、生物產(chǎn)業(yè)、高端制造企業(yè)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，不僅可以促進(jìn)節(jié)能減排，而且還能夠提高我國(guó)的技術(shù)水平和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

3.推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列，構(gòu)成了全面建成小康社會(huì)目標(biāo)“五位一體”的新要求，這是中央根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，在通盤考慮我國(guó)全面建成小康社會(huì)過程中面臨的問題與挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略安排。生態(tài)文明既是經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是關(guān)系民生的大事。通過加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，為人民群眾提供清新的空氣、潔凈的水質(zhì)、肥沃的土地、優(yōu)美的環(huán)境，這是新時(shí)期解決民生問題的必然要求，也是未來全面建成小康社會(huì)過程中不可或缺的重要內(nèi)容。

二、當(dāng)前及今后長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四大壓力

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。改革開放以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活發(fā)生巨變，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化大步推進(jìn)，但生態(tài)環(huán)境形勢(shì)日益惡化，可以說是歷史上最嚴(yán)峻的時(shí)期。1978～2013年，GDP由3645億元增加到56.9萬億元，年均增長(zhǎng)率9.8%;城鎮(zhèn)化率由18%變?yōu)?3%，提高了35個(gè)百分點(diǎn);國(guó)家財(cái)政收入由1100億元增加到12.9萬億元，增長(zhǎng)了近117倍。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，第一制造業(yè)大國(guó)，第二貿(mào)易大國(guó)，第一外匯儲(chǔ)備大國(guó)。然而，關(guān)鍵指標(biāo)和數(shù)據(jù)表明，中國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)已從過去的“低消耗、低排放、低污染”進(jìn)入“高消耗、高排放、高污染”階段。具體分析，當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨四個(gè)方面的壓力:

(一)資源壓力。

我國(guó)人口眾多，資源相對(duì)不足，這是我國(guó)的一個(gè)基本國(guó)情。長(zhǎng)期以來我國(guó)呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)、資源高投入的基本特征，加之資源利用效率不高，進(jìn)一步加劇資源供需矛盾和進(jìn)口依存度不斷提高的趨勢(shì)?？梢哉f，資源問題是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)需破解的首要難題。

1.隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，我國(guó)資源約束的壓力趨于上升。我國(guó)耕地資源非常緊缺，目前人均占有耕地已不足0.1公頃，只是高于日本和韓國(guó)，而印度為0.13公頃，巴西為0.32公頃，美國(guó)為0.57公頃，阿根廷為0.8公頃，世界平均水平為0.22公頃(見圖1)。我國(guó)水資源短缺矛盾更為突出，目前人均淡水資源為2100立方米，高于印度(1003立方米)和韓國(guó)(1488立方米)，而日本為3323立方米，巴西為28 037立方米，阿根廷為21 981立方米，美國(guó)為10 837立方米，世界平均為6600立方米(見圖2)。其他重要資源人均占有量也低于世界平均水平。資料表明，淡水、耕地、鐵礦石、煤炭、石油和天然氣等人均占有量分別為世界平均水平的 28%、43%、17%、67%、7%、7%(見圖3)。

圖1 中國(guó)人均耕地面積與其他國(guó)家的對(duì)比

圖2 中國(guó)人均淡水資源與其他國(guó)家的對(duì)比

圖3 我國(guó)重要資源人均占有量與世界人均水平比較

2.由于多年來經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，國(guó)內(nèi)資源供需矛盾突出，進(jìn)口依存度較高。近年來我國(guó)某些資源的進(jìn)口量增長(zhǎng)很快，從1997年開始，我國(guó)成為石油凈進(jìn)口國(guó)，當(dāng)年凈進(jìn)口998萬噸，到2012年進(jìn)口原油達(dá)到了2.8億噸。我國(guó)是煤炭生產(chǎn)大國(guó)，但從2009年開始，成為煤炭?jī)暨M(jìn)口國(guó)，凈進(jìn)口1.03億噸，2012年凈進(jìn)口煤炭2億噸。鐵礦石進(jìn)口增長(zhǎng)更快，2000年進(jìn)口鐵礦石0.7億噸，到2013年上升為8.19億噸。此外，2012年我國(guó)凈進(jìn)口銅388.1萬噸，2013年進(jìn)口鋁土礦7070萬噸，進(jìn)口氧化鋁383萬噸(趙晉平，2014)。因此，重要資源對(duì)外依存度不斷攀升。如石油對(duì)外依存度2006年為48.3%，2007年為48.9%，2008年為50.9%，2009年為52.6%，2010年為54.9%，2011年為56.7%(見圖4)。鐵礦石對(duì)外依存度2002年為44%，2010年上升為63%(見圖5)。目前我國(guó)的鋁資源對(duì)外依存度超過了60%。

3.我國(guó)在資源總量不足、進(jìn)口較多的情況下，還存在資源利用效率不高的問題。2010年我國(guó)資源產(chǎn)出率與日本相比只及日本的1/7～1/5(主要資源種類不同)，2011年我國(guó)GDP占世界的比重不到10%，但能源消耗量卻占全球的20%左右，主要工業(yè)產(chǎn)品單位產(chǎn)品能耗比國(guó)際先進(jìn)水平高10%～20%。我國(guó)礦產(chǎn)資源總回采率僅為30%左右，而世界平均水平在50%以上;對(duì)共生、伴生礦進(jìn)行綜合開發(fā)的只占1/3，綜合回采率不足20%;我國(guó)銅、鉛、鋅伴生金屬冶煉回收率為50%左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家在80%以上;我國(guó)9種主要有色金屬的采礦回收率為53%，選礦回收率為62.5%，采選總回收率為33%，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家70%的水平;我國(guó)尾礦回收利用率不到10%，而發(fā)達(dá)國(guó)家高達(dá)60%。我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值消耗的礦物原料比發(fā)達(dá)國(guó)家高2～4倍，單位GDP能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013)。

圖4 我國(guó)石油對(duì)外依存度

圖5 我國(guó)鐵礦石對(duì)外依存度

4.從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，我國(guó)資源需求不可抑制地?cái)U(kuò)張，將進(jìn)一步加劇資源供需矛盾。

其一，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化正處于深度變革時(shí)期，水資源需求會(huì)擴(kuò)大。根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，2030年左右我國(guó)人口達(dá)到峰值15億人，城鎮(zhèn)化水平65%～70%，全社會(huì)總用水量將達(dá)到7000億立方米，比現(xiàn)在提高約20%左右，其中，農(nóng)業(yè)用水會(huì)有所下降，達(dá)到3000億～3200億立方米，而工業(yè)用水、生活用水、生態(tài)用水標(biāo)準(zhǔn)有不同程度甚至大幅度的增長(zhǎng)，分別為2000億立方米、1000億立方米、800億～1000億立方米(見表1)。

表1 中國(guó)水資源需求預(yù)測(cè) 億立方米

其二，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展中，工業(yè)占地、城鎮(zhèn)化占地及能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施占地都會(huì)增加。估計(jì)到2030年耕地面積減少975萬公頃。即使考慮墾荒、土地整理、復(fù)墾等因素，到2030年土地面積增加445萬公頃，但土地資源仍會(huì)凈減少530萬公頃。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，2030年我國(guó)耕地面積是12 470萬公頃，人均占有耕地0.08153公頃，林地和牧草地在總量上有所增加，分別達(dá)到25 300萬公頃和27 600萬公頃，但人均占有量仍然在減少，降低為0.165公頃和0.180公頃(鄒玉川，2001);園地的總面積和人均占有量幾乎不變(見表2)。

其三，近20多年來，中國(guó)礦產(chǎn)資源透支嚴(yán)重，未來需求更大。從現(xiàn)在開始到2020年，由于中國(guó)仍將處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度較快，對(duì)礦產(chǎn)資源的需求量將繼續(xù)增長(zhǎng)，一些關(guān)鍵礦產(chǎn)品的需求將進(jìn)入全面緊張狀態(tài)。如2020年鐵礦石需求4億～5億噸、鋁資源1917萬噸、銅資源746萬噸、粗鋼72 560萬噸(見表3)。

其四，在我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速進(jìn)程中，中國(guó)能源的需求增長(zhǎng)將對(duì)能源供給構(gòu)成越來越大的壓力。國(guó)際能源署(IEA，2007)預(yù)測(cè)，中國(guó)的能源消費(fèi)需求在2020年和2030年大致分別為32億噸石油當(dāng)量和46億噸石油當(dāng)量(見表4);也有學(xué)者預(yù)測(cè)到2020年，中國(guó)能源供需差額絕對(duì)值將上升到5億～6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，屆時(shí)能源自給率將下降到85%左右(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2012)。

表2 中國(guó)主要類型土地資源預(yù)測(cè)

表3 中國(guó)主要礦產(chǎn)資源需求量的預(yù)測(cè)

表4 2020年和2030年中國(guó)一次能源需求規(guī)模及結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)

(二)環(huán)境壓力。

改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就十分顯著，但我國(guó)付出的環(huán)境代價(jià)也

非常高昂?？梢哉f中國(guó)環(huán)境狀況每況愈下，尚未擺脫西方國(guó)家先污染后治理的老路，伴隨著經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)，呈現(xiàn)出環(huán)境高污染，重蹈了當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家的覆轍。

1.空氣污染日益嚴(yán)重。2011年11月，世界衛(wèi)生組織公布了首個(gè)空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)庫(kù)，在全球91個(gè)國(guó)家和地區(qū)首都城市和人口超過10萬的1100個(gè)城市中，中國(guó)最好的城市是?？冢琶?30位，北京排名1053位。中國(guó)各類污染物排放量均居世界首位，并遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過自身的環(huán)境定量。目前中國(guó)消費(fèi)了世界約21%的能源，11%的石油，49%的煤炭，排放了全世界26%的二氧化硫，28%的氮氧化物，24%的二氧化碳(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013)。在大氣污染物排放方面，1997年中國(guó)二氧化硫排放量為2266萬噸，到2012年仍高達(dá)2116萬噸。2006年氮氧化物排放量(不含機(jī)動(dòng)車)1523萬噸，到2012年已增加到1697萬噸。煙塵和工業(yè)粉塵排放量也處于高位之中(見表5)。

表5 我國(guó)大氣污染物排放

續(xù)表

據(jù)有關(guān)測(cè)算，中國(guó)空氣中二氧化硫濃度達(dá)到國(guó)家二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的環(huán)境容量為1200萬噸/年，而我國(guó)2011年的實(shí)際排放量超過環(huán)境容量的84.8%。從國(guó)際比較看，目前中國(guó)二氧化硫和氮氧化物的排放量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了美國(guó)、歐盟和日本(見表6)。

2.水污染形勢(shì)非常嚴(yán)峻。根據(jù)中國(guó)環(huán)境保護(hù)部公布的《2012中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，在全國(guó)主要江河“十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷?，Ⅰ—Ⅲ類、Ⅳ—Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。在監(jiān)測(cè)的60個(gè)湖泊(水庫(kù))中，富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)的湖泊(水庫(kù))占25.0%。在198個(gè)城市4929個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，優(yōu)良—良好—較好水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.7%，較差一級(jí)差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為57.3%”。我國(guó)飲用水安全受到嚴(yán)重威脅，全國(guó)有2.98億農(nóng)村人口喝不上安全的飲用水，有5966萬城鎮(zhèn)人口的飲用水源地水質(zhì)不合格。水污染排放量居高不下，1997年廢水415億噸，到2012年已增長(zhǎng)到683億噸;1997年化學(xué)需氧量1757萬噸，2012年仍為1250萬噸(不含農(nóng)業(yè));氨氮2002年為128萬噸，2012年增長(zhǎng)為170萬噸(不含農(nóng)業(yè))。

據(jù)有關(guān)測(cè)算，按十大水系常年平均徑流量計(jì)算，中國(guó)地表水全部達(dá)到國(guó)家Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)的化學(xué)需氧量容量為800萬噸，而2011年我國(guó)的實(shí)際排放量超過環(huán)境容量的212.5%。

3.土壤污染狀況不容樂觀。中國(guó)水稻研究所與農(nóng)業(yè)部稻米及物品質(zhì)量監(jiān)督檢測(cè)測(cè)試中心2010年發(fā)布的《我國(guó)稻米質(zhì)量安全現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究》稱，我國(guó)約有20%的耕地受到重金屬污染。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，九三學(xué)社提出的《關(guān)于加強(qiáng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的建議》中指出，“全國(guó)耕地重金屬污染面積超過16%”。2014年4月17日環(huán)境保護(hù)部和國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》提出了總體判斷:部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。具體講，全國(guó)土壤總的超標(biāo)率為16.1%，耕地的點(diǎn)位超標(biāo)率為19.4%，其中鎘的點(diǎn)位超標(biāo)率高達(dá)7.0%。超標(biāo)的土壤中，中重度污染的比例為2.6%;在耕地中，中重度污染點(diǎn)位比率為2.9%。據(jù)此估算，當(dāng)前我國(guó)中重度污染耕地估計(jì)大體在5000萬畝，已不適合耕種。

表6 中國(guó)與美國(guó)、歐盟、日本主要污染物排放量 萬噸

中國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重影響。早在1997年世界銀行發(fā)布的《碧水藍(lán)天:展望21世紀(jì)的中國(guó)環(huán)境》報(bào)告中，認(rèn)為中國(guó)每年因空氣和水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)540億美元，相當(dāng)于中國(guó)GDP的3.5% ～8%。事隔10年后，2007年世界銀行在其與中國(guó)政府合作研究的《中國(guó)環(huán)境污染損失》報(bào)告中，認(rèn)為中國(guó)空氣和水污染損失每年1000億美元，相當(dāng)于中國(guó)GDP的5.8%(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013)。

(三)生態(tài)壓力。

當(dāng)前我國(guó)雖然局部生態(tài)功能出現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但生態(tài)系統(tǒng)總體惡化的趨勢(shì)尚未得到根本遏制，而且目前的生態(tài)防治進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上生態(tài)系統(tǒng)破壞的速度，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)迫在眉睫。

1.我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)數(shù)量增長(zhǎng)與質(zhì)量下降的局面。2010年我國(guó)森林面積為1.95億公頃，森林覆蓋率20.4%，與2000年的16.5%比較，增加了3.9個(gè)百分點(diǎn)。但森林生態(tài)系統(tǒng)趨于簡(jiǎn)單化，目前我國(guó)人工林面積為6200萬公頃，占全部森林面積的31.8%，而人工林主要是由林種單一的防護(hù)林、經(jīng)濟(jì)林等構(gòu)成，本身難以在短時(shí)間內(nèi)形成天然林的生態(tài)多樣性。從我國(guó)森林林齡來看，幼齡和中齡林占全部森林面積的70%以上(中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組，2013)。總的看，我國(guó)森林面臨人工林面積大幅度增長(zhǎng)，天然林面積持續(xù)下降，樹種單一，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能下降等問題，這成為我國(guó)生態(tài)安全保障能力下降的重要原因。

2.水土流失及土地荒漠化形勢(shì)嚴(yán)重。我國(guó)水土流失面積大、范圍廣、強(qiáng)度大、危害重，直接威脅我國(guó)的糧食安全和生態(tài)安全。根據(jù)環(huán)保部《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》數(shù)據(jù)，2006年，全國(guó)水土流失面積356萬平方公里，占國(guó)土總面積的37.08%;2012年全國(guó)水土流失面積294萬平方公里，占國(guó)土總面積的30.72%，水土流失面積的總量與占比分別比2006年減少了61.09萬平方公里、6.36個(gè)百分點(diǎn)(見表7)。這說明，經(jīng)過多年治理，我國(guó)水土流失情況得到一定控制，但總體狀況仍不容樂觀。而且水土流失的危害非常嚴(yán)重，我國(guó)因水土流失而損失的耕地平均每年約100萬畝，水土流失導(dǎo)致大量泥沙進(jìn)入河流、湖泊和水庫(kù)，削弱河道引洪和湖庫(kù)調(diào)蓄能力，全國(guó)8萬多座水庫(kù)年均淤泥16.24億立方米。水土流失給我國(guó)造成的經(jīng)濟(jì)損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%(孫鴻烈，2011)。

此外我國(guó)土地荒漠化和土地沙化比重高，范圍廣。2009年我國(guó)荒漠化土地面積達(dá)262.4萬平方公里，占國(guó)土面積的27.33%;沙化占地面積為173.9萬平方公里，占國(guó)土面積的18.03%，局部地區(qū)土地沙化仍在擴(kuò)展，全國(guó)還有近31.1萬平方公里土地具有明顯沙化趨勢(shì);全國(guó)約90%的天然草地存在不同程度的退化。

表7 我國(guó)水土流失狀況 萬平方公里

3.水資源過度開發(fā)引發(fā)的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)大。我國(guó)人均水資源占有量低，很多地區(qū)缺水現(xiàn)象嚴(yán)重。水資源過度開發(fā)，導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重失衡，地下水位持續(xù)下降。湖泊濕地喪失、江河斷流、地面沉降等生態(tài)問題迅速蔓延。特別是我國(guó)地下水超采現(xiàn)象普遍。由于地下水過度開采，導(dǎo)致地下水位下降，出現(xiàn)大范圍地下水超采區(qū)。華北地區(qū)2012年地下水開采量442億立方米。平原區(qū)地下水超采區(qū)面積18萬平方千米，占平原區(qū)面積(23.5萬平方千米)的77%，已成為世界上最大的地下水超采區(qū)。平原區(qū)地下水超采量101億立方米，占全國(guó)平原區(qū)地下水超采量的62%。自1980年以來，北京、天津和河北平原區(qū)地下水儲(chǔ)量累計(jì)虧損量已達(dá)1550億立方米(見圖6)。

4.生物多樣性面臨嚴(yán)重威脅。由于生態(tài)系統(tǒng)的大面積破壞和退化，使生存其中的許多物種已變成瀕危種或受威脅種。目前，我國(guó)高等植物瀕危比例達(dá)15% ～20%，裸子植物和蘭科植物高達(dá)40%以上;野生動(dòng)物瀕危程度不斷加劇，233種脊椎動(dòng)物瀕臨滅絕，約44%的野生動(dòng)物呈數(shù)量下降趨勢(shì)，部分珍貴和特有的農(nóng)作物、林木、花卉、畜、禽、魚等種質(zhì)資源流失嚴(yán)重，一些地方傳統(tǒng)和稀有品種資源喪失。外來入侵物種嚴(yán)重威脅我國(guó)的自然生態(tài)系統(tǒng)，初步查明我國(guó)有外來入侵物種500種左右，每年造成的經(jīng)濟(jì)損失約為1200億元。

(四)應(yīng)對(duì)氣候變化壓力。

氣候變化是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)外研究和相關(guān)資料表明，我國(guó)碳排放總量大，增速快。從1850年到1990年的累積排放只占全球5%左右，而美國(guó)占30.7%，我國(guó)的歷史責(zé)任較小。但從當(dāng)前排放看，我國(guó)已經(jīng)超越美國(guó)而成為全球最大的二氧化碳排放國(guó)，約占全球排放量的24%，人均排放量4.57噸，超過了世界平均4.38噸的水平。由此導(dǎo)致不僅對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境帶來壓力，而且在國(guó)際氣候變化談判中面臨著很大的壓力。

1.碳排放與能源消耗密切相關(guān)，長(zhǎng)期以來受經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)影響，我國(guó)能源消耗保持了高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。1980年中國(guó)一次能源生產(chǎn)、消費(fèi)總量分別為6.37億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和6.03億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2012年中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)總量已經(jīng)達(dá)到33.18億噸標(biāo)準(zhǔn)煤和36.07億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，相當(dāng)于1980年的5.2倍和5.98倍。

由于能源稟賦決定，煤炭在我國(guó)能源消費(fèi)格局中一直占主導(dǎo)地位，煤炭增量占能源生產(chǎn)總量的70%以上，煤炭消費(fèi)基本占能源消費(fèi)總量的2/3以上(見表8)。我國(guó)能源消費(fèi)的高增長(zhǎng)及以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，是碳排放高增長(zhǎng)的直接驅(qū)動(dòng)力。

圖6 北京、天津和河北平原區(qū)地下水儲(chǔ)量累計(jì)虧損量

表8 我國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)變化(1980～2012年) 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤

2.應(yīng)該肯定的是，多年來由于結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、技術(shù)升級(jí)及政策調(diào)整等原因，我國(guó)能耗強(qiáng)度和碳排放程度下降趨勢(shì)明顯。能耗強(qiáng)度1980年為3.4噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP，到2009年下降為1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元GDP。二氧化碳排放強(qiáng)度1980年為8.5噸二氧化碳/萬元GDP，到2009年下降為2.59噸二氧化碳/萬元GDP(見表9)。

3.但必須看到，我國(guó)正處于工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，重化工業(yè)特征明顯，加之特殊的以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，因此，盡管能耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度趨于下降，但我國(guó)二氧化碳排放總量仍不斷上升。2000年我國(guó)二氧化碳排放量是34.05億噸，占世界排放總量的14.3%，2010年我國(guó)二氧化碳排放量達(dá)到了82.87億噸，占世界的比重達(dá)到了24.7%。10年間二氧化碳排放量大幅增長(zhǎng)，占世界的比重提高了10個(gè)百分點(diǎn)。而就在前一個(gè)10年(1990～2000)，中國(guó)的二氧化碳排放量從1990年的24.6億噸增加到2000年的34.05億噸，占世界比重只增加了2.3個(gè)百分點(diǎn)。從國(guó)際比較看，從2006年開始，中國(guó)碳排放開始超過美國(guó)，一直保持到現(xiàn)在(見表10)。根據(jù)國(guó)際能源署的測(cè)算，到2035年，我國(guó)累計(jì)碳排放量將超過歐盟，成為世界第二大累計(jì)排放國(guó)，在這種情況下，不僅是發(fā)達(dá)國(guó)家、部分發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際談判中也開始要求中國(guó)等新興發(fā)展中大國(guó)減排。

表9 中國(guó)的能耗強(qiáng)度和二氧化碳排放強(qiáng)度(1980～2009年)

表10 我國(guó)二氧化碳排放量及國(guó)際比較 億噸

綜上，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨極大的壓力，資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)深刻表明，中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)具有復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、艱巨性的顯明特征，任重道遠(yuǎn)，不可能舉其功于一役。需指出的是，上述問題和壓力，既與我國(guó)特定的發(fā)展階段有關(guān)，也與制度缺失密切相關(guān)。制度包括法規(guī)和政策等，在總體上不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要:長(zhǎng)期以來我國(guó)推崇和實(shí)行GDP為導(dǎo)向的政績(jī)觀，這在很大程度上決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的惡化;我國(guó)也制訂了不少相關(guān)法律，但缺乏實(shí)施措施配套，而且存在有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問題;經(jīng)濟(jì)政策尚不完善，資源價(jià)格和環(huán)境成本的社會(huì)化，致使企業(yè)缺乏高效利用資源能源和保護(hù)環(huán)境的內(nèi)在動(dòng)力。因此，推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的出路在于制度創(chuàng)新!

（2）基層修平后采用毛刷滾刷2mm厚單組份聚氨酯膠水，施工時(shí)注意從場(chǎng)地的一側(cè)開始，按場(chǎng)地寬度一次性滾涂，滾涂均勻一致，覆蓋完全，不可漏涂，并注意預(yù)防流掛現(xiàn)象。當(dāng)瀝青基礎(chǔ)的表面空隙有聚氨酯底涂料滲入后，即可在表面形成密封狀的薄膜，從而起到防水作用，也使基礎(chǔ)和塑膠面層的粘合力得到增強(qiáng)。

三、運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思路與建議

上述分析表明，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)非常重要，也面臨諸多壓力，在很大程度上可歸結(jié)為制度和政策的缺陷。因此，當(dāng)前及今后中長(zhǎng)期推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，破解資源、環(huán)境、生態(tài)及應(yīng)對(duì)氣候變化的難題，真正促進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展，根本途徑在于創(chuàng)新制度，完善政策，就是要充分運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等各種政策手段，綜合發(fā)力。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)性手段，在生態(tài)文明建設(shè)中無疑擔(dān)負(fù)著重要職責(zé)。現(xiàn)側(cè)重就如何運(yùn)用財(cái)政政策推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，提出一些看法和建議。

(一)財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的必要性。

生態(tài)文明建設(shè)的核心在于綠色循環(huán)低碳發(fā)展，它關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，也是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)心的重大全球性問題。它既是生態(tài)環(huán)境問題，也是發(fā)展問題。由于生態(tài)環(huán)境具有非排他性和有限的非競(jìng)爭(zhēng)性，因而生態(tài)環(huán)境具有明顯的外部性特征，屬于公共產(chǎn)品。這是財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的基本理論依據(jù)。具體可從以下幾個(gè)方面闡述:

1.財(cái)政政策是支持生態(tài)文明的重要政策工具。財(cái)政政策作為國(guó)家實(shí)行宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，對(duì)于完善市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展有著重要影響。特別是綠色循環(huán)低碳發(fā)展，由于其具有一定的公共產(chǎn)品屬性，其外部性造成的市場(chǎng)失靈必須依賴政策手段加以解決，實(shí)施財(cái)政政策加以引導(dǎo)的必要性更加顯著。因此，雖然支持生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)政策包括產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、信貸政策和投資政策等多種政策工具，但財(cái)政政策由于具有引導(dǎo)性、手段靈活多樣等特點(diǎn)，一直是各國(guó)政府促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的重要政策工具。同時(shí)，通過財(cái)政政策與金融、產(chǎn)業(yè)等政策協(xié)調(diào)與配合，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)具有重要的意義。

2.財(cái)政政策是生態(tài)文明建設(shè)的重要資金保障。生態(tài)文明建設(shè)需要大量的資金投入，政府的財(cái)政投入是生態(tài)文明建設(shè)的重要資金來源。具體來看，稅收是國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，是國(guó)家提供公共產(chǎn)品、履行公共職能的重要保證。稅收的性質(zhì)和特點(diǎn)，以及我國(guó)綠色循環(huán)低碳發(fā)展所面臨的資金短缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，決定了稅收在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)中除了具有激勵(lì)約束功能外，還具有籌集資金的功能。通過開征碳稅，完善資源稅、出臺(tái)環(huán)境稅，進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)保稅基，可以為生態(tài)文明建設(shè)擴(kuò)大資金來源渠道。同時(shí)，公共財(cái)政對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的投入，有利于拉動(dòng)企業(yè)和社會(huì)的資金投入，為開展相關(guān)各項(xiàng)工作提供堅(jiān)實(shí)的保障。因而，財(cái)政政策可以為政府支持生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)提供資金保障，我們有必要通過完善稅制、優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、增加財(cái)政預(yù)算用于生態(tài)文明建設(shè)的支出，逐步建立起穩(wěn)定投入機(jī)制。

3.財(cái)政政策對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有重要的引導(dǎo)作用。財(cái)政政策在生態(tài)文明建設(shè)中的引導(dǎo)作用，主要體現(xiàn)在對(duì)節(jié)能、能源替代與發(fā)展新能源以及生態(tài)環(huán)境等方面的激勵(lì)功能和約束功能。財(cái)政政策在生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展中的激勵(lì)作用體現(xiàn)在三個(gè)方面。一是鼓勵(lì)正外部性，即政府對(duì)經(jīng)濟(jì)體有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的正外部性給予其相應(yīng)的稅收減免或財(cái)政補(bǔ)貼，把外部效益轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)主體的內(nèi)部效益;二是通過財(cái)政補(bǔ)貼、加速折舊、投資抵免等稅式支出政策，如對(duì)節(jié)能電子產(chǎn)品的補(bǔ)貼，加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和節(jié)能等方面的支持，發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)、鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入，形成穩(wěn)定環(huán)保資金投入渠道;三是通過財(cái)政投資、稅收優(yōu)惠等措施，鼓勵(lì)節(jié)能技術(shù)、環(huán)保新技術(shù)的開發(fā)和推廣。約束功能主要體現(xiàn)在通過相關(guān)稅收制度政策對(duì)資源浪費(fèi)、高耗能產(chǎn)業(yè)等的限制和懲罰方面，把產(chǎn)生的負(fù)外部性內(nèi)部化，以提高資源、能源的有效利用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，減緩溫室氣體排放的壓力。在現(xiàn)行稅制下，針對(duì)環(huán)境資源保護(hù)、溫室氣體排放的稅費(fèi)手段對(duì)生態(tài)文明建設(shè)具有積極的引導(dǎo)作用。與之有關(guān)的稅費(fèi)主要包括增值稅、資源稅、消費(fèi)稅、環(huán)境稅等，這對(duì)資源利用、環(huán)境保護(hù)行為均可起到積極的引導(dǎo)作用。

(二)若干政策建議。

1.著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善。稅制具有重要的調(diào)節(jié)功能，科學(xué)合理的稅制對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要調(diào)節(jié)作用。近十多年我國(guó)在稅收制度政策方面改革力度較大，為環(huán)保節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境，但離生態(tài)文明建設(shè)的要求仍有相當(dāng)距離，當(dāng)前存在的突出問題是:環(huán)境稅制缺失，稅收激勵(lì)和約束功能不足，稅率偏低，排污成本外溢。因此，著力推進(jìn)稅收制度創(chuàng)新和稅收政策完善是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)需解決的重大問題。

——深化資源稅改革。我國(guó)從2012年開始已出臺(tái)原油、天然氣的資源稅改革，當(dāng)前面臨的突出問題是，煤炭資源稅改革滯后，計(jì)征方式不合理、稅負(fù)水平偏低、稅費(fèi)關(guān)系混淆。鑒于當(dāng)前煤價(jià)走低和電煤已經(jīng)市場(chǎng)化，煤炭資源稅改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快出臺(tái)。主要建議:一是實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考察，資源稅從量計(jì)征，極易造成稅負(fù)水平偏低，難以發(fā)揮促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的作用。因此，有必要對(duì)煤炭資源稅實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革。二是清理煤炭相關(guān)收費(fèi)基金。當(dāng)前我國(guó)煤炭領(lǐng)域稅低費(fèi)多，除資源補(bǔ)償費(fèi)外，地方政府還征收可持續(xù)發(fā)展基金、價(jià)格調(diào)節(jié)基金及其他相關(guān)收費(fèi)等。因此，應(yīng)適時(shí)進(jìn)行煤炭資源稅費(fèi)制度改革，在統(tǒng)一資源稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將資源補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)收費(fèi)基金改為資源稅，由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。三是適度提高煤炭資源稅稅率?；诿禾康脑愘M(fèi)負(fù)擔(dān)情況合理確定煤炭資源稅的稅率水平，建議稅率幅度設(shè)為2% ～10%?？紤]到各地的煤炭資源差異和原征收稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)水平情況，在上述幅度稅率范圍內(nèi)由地方政府確定各自的煤炭具體資源稅稅率水平。考慮到我國(guó)目前礦業(yè)資源開采中浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，需要將回采率或者資源開采后污染的處理情況與資源稅的稅率水平聯(lián)系起來，從而能夠更好地發(fā)揮資源合理利用和環(huán)境保護(hù)的作用。此外，今后在煤炭資源稅改革的同時(shí)，從保護(hù)資源和提高資源利用效率，以及支持環(huán)保和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的角度出發(fā)，應(yīng)盡可能地?cái)U(kuò)大資源稅的征稅范圍，在現(xiàn)行礦產(chǎn)品和鹽的征稅范圍基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大到水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、灘涂資源等自然生態(tài)空間，實(shí)現(xiàn)對(duì)全部資源的保護(hù)?？紤]到目前全面開征資源稅具有一定的難度，可采取循序漸進(jìn)、分步實(shí)施的辦法，直至實(shí)現(xiàn)全面覆蓋。從短期來看，可以將目前一些有條件征收但沒有征收的礦產(chǎn)資源類產(chǎn)品納入到資源稅征稅范圍中，如原來不征收資源稅的地?zé)岷偷V泉水等資源;而從中長(zhǎng)期來看，在未來?xiàng)l件完備的情況下，可以將水資源、森林資源、草場(chǎng)資源、耕地資源等資源也納入到征收范圍中。

——開征環(huán)境稅(包括碳稅)。我國(guó)目前沒有開征與污染物排放直接相關(guān)的環(huán)境稅，如硫稅、氮稅、污水稅等。由于主要的污染物排放實(shí)際上是通過相關(guān)的排污收費(fèi)制度來發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，而排污費(fèi)尚存在諸多問題。由此導(dǎo)致不能在國(guó)內(nèi)大氣污染和水污染等主要污染治理問題上發(fā)揮應(yīng)有的作用。同時(shí)，在全球應(yīng)對(duì)氣候變化的大背景下，我國(guó)目前也缺乏直接針對(duì)二氧化碳征收的稅種。環(huán)境稅的缺位，導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策存在著制度性缺失，限制了稅收對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的調(diào)控力度，同時(shí)也難以形成專門用于環(huán)境保護(hù)的稅收收入來源，弱化了稅收的環(huán)境保護(hù)作用。因此，開征環(huán)境稅勢(shì)在必行。一是明確環(huán)境稅的征稅范圍。首先是各類污染物排放。通過對(duì)我國(guó)重大環(huán)境問題的梳理以及未來發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等將是我國(guó)未來環(huán)境保護(hù)工作中的重點(diǎn)。例如，僅工業(yè)廢物排放就構(gòu)成我國(guó)污染源的70%。此外，噪音等污染也屬于污染物排放的范圍。環(huán)境稅有必要將這些污染物納入征稅范圍中。其次是二氧化碳排放。目前，理論界對(duì)二氧化碳是否屬于污染物還存在著一定的爭(zhēng)議，因此，本文不將其作為一般的污染物而獨(dú)立處理。由于二氧化碳排放造成對(duì)全球氣候變化的影響，因此國(guó)際上也將碳稅被作為生態(tài)保護(hù)的一個(gè)重要稅收手段。我國(guó)作為世界上二氧化碳排放大國(guó)，為了應(yīng)對(duì)全球氣候變化和促進(jìn)國(guó)內(nèi)節(jié)能減排，適時(shí)開征碳稅也應(yīng)該作為未來開征環(huán)境稅的一個(gè)重要內(nèi)容?？傮w來看，從較全面的和長(zhǎng)期的角度來看，我國(guó)環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放。針對(duì)各類污染物排放征收的環(huán)境稅主要涉及目前排污收費(fèi)制度的“費(fèi)改稅”改革，同時(shí)要提高征收標(biāo)準(zhǔn)。碳稅則可在環(huán)境稅開征后，作為其中的一個(gè)稅目擇時(shí)推出。二是在環(huán)境稅的收入歸屬問題上，建議將環(huán)境稅作為中央與地方共享稅。一方面，可以由中央集中部分收入，解決治理跨地區(qū)、跨流域的污染，從整體上控制全國(guó)環(huán)境的質(zhì)量;另一方面，也可以增強(qiáng)地方政府治理區(qū)域性污染的能力和調(diào)動(dòng)地方進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的積極性。另外，環(huán)境稅對(duì)西部地區(qū)的分配比例應(yīng)高于一般地區(qū)。三是確立環(huán)境稅的優(yōu)惠政策。建議對(duì)能源密集行業(yè)、節(jié)能減排成績(jī)顯著的企業(yè)以及貧困地區(qū)，可酌情給予環(huán)境稅的優(yōu)惠照顧。

——調(diào)整消費(fèi)稅政策。消費(fèi)稅是在增值稅普遍征收基礎(chǔ)上實(shí)施特殊調(diào)節(jié)的稅種。隨著增值稅擴(kuò)圍和逐步取消營(yíng)業(yè)稅，運(yùn)用消費(fèi)稅延續(xù)原有營(yíng)業(yè)稅對(duì)高消費(fèi)娛樂活動(dòng)進(jìn)行特殊調(diào)節(jié)，不僅是改革前后稅制銜接的必由之舉，也是正確引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)、促進(jìn)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的有效手段，有必要將消費(fèi)稅征收范圍由特殊商品消費(fèi)領(lǐng)域向高端服務(wù)消費(fèi)領(lǐng)域拓展。同時(shí)，適應(yīng)消費(fèi)品升級(jí)換代不斷加速，一些高端消費(fèi)品向普通消費(fèi)品轉(zhuǎn)變以及節(jié)約能源資源的要求日益迫切等趨勢(shì)，適當(dāng)調(diào)整部分消費(fèi)品的稅目和稅率。具體包括:將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍、不符合節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的高能耗產(chǎn)品、資源消耗品納入消費(fèi)稅征稅范圍，增強(qiáng)其環(huán)境保護(hù)的效果;適當(dāng)提高現(xiàn)行成品油及其他高耗能產(chǎn)品的稅率，如提高大排氣量轎車的消費(fèi)稅稅率;適當(dāng)降低低排氣量汽車、摩托車稅率，對(duì)符合一定節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的節(jié)能產(chǎn)品給予一定程度的消費(fèi)稅優(yōu)惠。

——適時(shí)調(diào)整和完善相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。一是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得，由于不能盈利而難以享受優(yōu)惠的情況，可適度調(diào)整政策的適用條件，如將自項(xiàng)目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入所屬納稅年度起給予減免稅調(diào)整為自項(xiàng)目盈利所屬納稅年度起給予減免稅，或者將企業(yè)從事節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的所得減免，調(diào)整為按照節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的投資額的一定比例進(jìn)行稅額抵免，使企業(yè)能夠真正享受優(yōu)惠。二是在現(xiàn)有對(duì)企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水項(xiàng)目的所得免征或減征企業(yè)所得稅的規(guī)定基礎(chǔ)上，進(jìn)一步調(diào)整和完善符合條件的相關(guān)項(xiàng)目的范圍。例如，符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目可以包括:對(duì)本企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢液、廢渣進(jìn)行治理以達(dá)到環(huán)保要求的項(xiàng)目;對(duì)其他企業(yè)或居民生活中產(chǎn)生的廢水、垃圾等廢物進(jìn)行治理的項(xiàng)目;生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品的項(xiàng)目;環(huán)保技術(shù)研究、開發(fā)和轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目;環(huán)境咨詢、信息和技術(shù)服務(wù)等環(huán)保項(xiàng)目。三是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)內(nèi)部在資源綜合利用項(xiàng)目上難以獲得優(yōu)惠的問題，可考慮對(duì)企業(yè)自產(chǎn)自用符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的資源綜合利用產(chǎn)品，也應(yīng)該給予優(yōu)惠政策。具體可比照對(duì)外銷售，在嚴(yán)格資源綜合利用項(xiàng)目管理的基礎(chǔ)上，按照同類產(chǎn)品售價(jià)計(jì)算所獲收入的10%給予應(yīng)稅所得額扣除。四是針對(duì)現(xiàn)行企業(yè)所得稅對(duì)于企業(yè)生產(chǎn)和銷售有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等相關(guān)設(shè)備缺乏優(yōu)惠政策的情況，可參照資源綜合利用的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，對(duì)生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備及產(chǎn)品的企業(yè)給予一定的優(yōu)惠，如對(duì)于生產(chǎn)和制造節(jié)能設(shè)備及產(chǎn)品的收入給予減征10%的優(yōu)惠政策。五是為了鼓勵(lì)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等涉及節(jié)能減排相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，可將企業(yè)在環(huán)境保護(hù)、節(jié)能、節(jié)水等方面提供的技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)咨詢等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入，納入到企業(yè)所得稅技術(shù)轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠的規(guī)定范圍，享受企業(yè)所得稅有關(guān)企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓的減免稅政策。

2.建立和完善財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。生態(tài)環(huán)境的公共物品特征決定了財(cái)政支持的必要性。“十一五”時(shí)期以來為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家確定的節(jié)能減排的戰(zhàn)略目標(biāo)，國(guó)家財(cái)政部門從政策、制度、財(cái)力多方面出臺(tái)措施，加大扶持力度，效果非常明顯，淘汰落后產(chǎn)能取得重大進(jìn)展，主要污染物排放強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度趨于下降。但必須看到，當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)仍非常嚴(yán)峻，各類污染物排放及碳排放仍大大超過我國(guó)的環(huán)境容量，財(cái)政支持的政策仍不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的要求。因此，非常有必要建立和完善財(cái)政支持生態(tài)環(huán)境投入的新機(jī)制。

——加大財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入傾斜力度。鑒于當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)峻形勢(shì)，生態(tài)環(huán)保已成為我國(guó)最大的民生問題，加強(qiáng)政府財(cái)政投入迫在眉睫。一是增量調(diào)整和存量調(diào)整并重，切實(shí)加大財(cái)政投入。要根據(jù)中央生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)要求，緊緊圍繞生態(tài)環(huán)境功能區(qū)建設(shè)及綠色循環(huán)低碳發(fā)展等戰(zhàn)略重點(diǎn)，在每年新增的財(cái)政收入中，切實(shí)增加其生態(tài)環(huán)境的投入比例。同時(shí)，還要通過深化財(cái)政支出改革，壓縮行政支出及一般經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，從而為增加生態(tài)環(huán)保投入創(chuàng)造條件。二是整合現(xiàn)有專項(xiàng)資金，以形成合力。目前，財(cái)政已經(jīng)設(shè)立了節(jié)能減排專項(xiàng)資金、可再生能源專項(xiàng)資金等多種專項(xiàng)資金，為了提高資金使用效益，避免撒胡椒面，需要整合不同的專項(xiàng)資金，形成統(tǒng)一的、具有一定資金規(guī)模的節(jié)能減排發(fā)展專項(xiàng)資金。三是建立專門的預(yù)算科目。通過政府預(yù)算安排支出是籌集生態(tài)環(huán)保資金的重要手段，為了保證上述投入持續(xù)、穩(wěn)定的資金來源，預(yù)算科目的設(shè)置必不可少。目前的科目設(shè)置已有了“環(huán)境保護(hù)”大類(211)，但涵蓋內(nèi)容仍偏窄，建議以“款”的級(jí)次確定“節(jié)能”、“污染物減排”、“二氧化碳減排”、“生態(tài)保護(hù)”等款項(xiàng)，以便準(zhǔn)確及時(shí)地全面掌握和統(tǒng)籌國(guó)家在相關(guān)領(lǐng)域的資金投入。四是建立中央和地方多級(jí)共同投入的機(jī)制。支持生態(tài)環(huán)境需要中央與地方政府聯(lián)動(dòng)，形成各級(jí)財(cái)政、各個(gè)主管部門共同投入的機(jī)制;同時(shí)，財(cái)政投入應(yīng)與各級(jí)政府在稅收、金融、價(jià)格等方面的扶持政策協(xié)調(diào)一致，以求形成合力。“十二五”期間，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委決定在部分城市開展節(jié)能減排財(cái)政政策綜合示范，示范城市所在省級(jí)政府和本級(jí)政府要安排一定資金，專項(xiàng)用于城市節(jié)能減排綜合示范。

——優(yōu)化財(cái)政支持生態(tài)環(huán)保的投入結(jié)構(gòu)。一是支持節(jié)能減排科技的研發(fā)、示范和推廣。節(jié)能減排項(xiàng)目往往具有涉及面廣、初始投資大、即期經(jīng)濟(jì)效益不確定和社會(huì)效益的長(zhǎng)期性等特點(diǎn)，使得節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)投資存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性，直接影響企業(yè)和個(gè)人對(duì)節(jié)能技術(shù)研究開發(fā)提供必要的、適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠與扶持，更好地促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的改進(jìn)。技術(shù)示范和推廣是將節(jié)能減排技術(shù)變成生產(chǎn)力、推動(dòng)節(jié)能減排科技進(jìn)步的重要環(huán)節(jié)，政府應(yīng)在組織、協(xié)調(diào)和引導(dǎo)方面發(fā)揮積極的作用。二是支持節(jié)能和環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展。2010年，中央財(cái)政推出《合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金管理暫行辦法》，中央財(cái)政安排資金，對(duì)合同能源管理項(xiàng)目給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)實(shí)施節(jié)能效益分享型合同能源管理項(xiàng)目的節(jié)能服務(wù)公司給予支持，今后，應(yīng)充分利用好現(xiàn)行合同能源管理財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)資金，發(fā)揮其積極作用。同時(shí)，還應(yīng)給予環(huán)保服務(wù)業(yè)與節(jié)能服務(wù)業(yè)同等的待遇，在政策支持上視同為節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)，因?yàn)樗鼈冊(cè)谛再|(zhì)上是一致的?！昂贤h(huán)境服務(wù)”即是針對(duì)環(huán)境綜合服務(wù)業(yè)而設(shè)計(jì)的模式，通過合同甲方和乙方的契約關(guān)系，由乙方為甲方提供標(biāo)準(zhǔn)明確、產(chǎn)出清晰、環(huán)境直接能夠改善的一種服務(wù)，政府同樣應(yīng)通過相關(guān)政策予以扶持。三是針對(duì)環(huán)保投資歷史欠賬嚴(yán)重和治理污染壓力不斷增加的現(xiàn)實(shí)情況，需要更進(jìn)一步明確政府在污染防治方面的投資重點(diǎn)和方向，加大環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的投入力度，包括廢氣、污水、重金屬等危險(xiǎn)廢物的污染防治，重點(diǎn)污染物(二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量和氨氮)的污染減排，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和二氧化碳減排等項(xiàng)目。

——?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政投入手段。根據(jù)各類財(cái)政政策的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境發(fā)展不同領(lǐng)域，綜合運(yùn)用財(cái)政預(yù)算投入、設(shè)立基金、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)、貼息、擔(dān)保等多種形式，最大限度地發(fā)揮財(cái)政投入的效益。財(cái)政投入手段的創(chuàng)新包括以下幾個(gè)重點(diǎn):一是在補(bǔ)貼環(huán)節(jié)上，從以往主要補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)向在補(bǔ)助生產(chǎn)環(huán)節(jié)的同時(shí)擴(kuò)大對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)助，如目前對(duì)某些節(jié)能產(chǎn)品、電動(dòng)車的補(bǔ)貼直接給了消費(fèi)者，使消費(fèi)者、生產(chǎn)者和國(guó)家同時(shí)受益，更有利于全社會(huì)推廣，且這類補(bǔ)貼績(jī)效明顯，便于考核;二是在財(cái)政投入使用方式上，更多地采用財(cái)政貼息這類間接優(yōu)惠方式，以調(diào)動(dòng)銀行貸款和其他社會(huì)資金投入綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，從而更好地發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”引導(dǎo)調(diào)控作用，放大財(cái)政資金的支持功效;三是下一步財(cái)政還要大力扶持擔(dān)保行業(yè)的發(fā)展，包括財(cái)政注資成立擔(dān)保公司，同時(shí)吸引社會(huì)資本進(jìn)入擔(dān)保市場(chǎng);財(cái)政還要設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)通過評(píng)估酌情給予補(bǔ)償資金。

——探索建立多元化投入機(jī)制。一是鼓勵(lì)支持社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)。改變社會(huì)公眾環(huán)保觀念，鼓勵(lì)和支持民間團(tuán)體等社會(huì)資本投向生態(tài)環(huán)保建設(shè)事業(yè)，努力爭(zhēng)取和引導(dǎo)國(guó)外投資者投身生態(tài)環(huán)保事業(yè)。二是明確企業(yè)環(huán)保投資的主體地位，通過出臺(tái)相應(yīng)優(yōu)惠政策，積極發(fā)揮財(cái)政的引導(dǎo)作用，吸引企業(yè)投融資于環(huán)保產(chǎn)業(yè);通過稅收制度設(shè)計(jì)，使治污成本內(nèi)化為企業(yè)成本，引導(dǎo)企業(yè)增加對(duì)生態(tài)環(huán)保的投入。三是建議借鑒OECD國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立生態(tài)環(huán)保投資基金，對(duì)發(fā)展前景良好的環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行投資，彌補(bǔ)環(huán)保資金供求缺口，實(shí)現(xiàn)環(huán)?；鸬牧夹宰晕野l(fā)展。四是積極推進(jìn)環(huán)保投資公共私營(yíng)合作制(PPP模式)，一方面通過減免稅費(fèi)等方式，將可盈利的、以市場(chǎng)為導(dǎo)向的環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品推向企業(yè)，另一方面，在全球環(huán)境危機(jī)的大背景下，在國(guó)際范圍內(nèi)和其他各國(guó)開展環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域和新能源領(lǐng)域的資金、技術(shù)合作，有效開發(fā)和利用國(guó)際資源。五是引導(dǎo)金融行業(yè)加大對(duì)生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的投資，解決企業(yè)和政府在運(yùn)行相應(yīng)環(huán)保項(xiàng)目時(shí)的資金需求問題。強(qiáng)化對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持，可采用創(chuàng)建政策性投資開發(fā)公司、組建循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)投資基金、發(fā)行綠色金融債券、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金彩票等創(chuàng)新方式。

3.構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。我國(guó)地域廣闊，自然條件千差萬別，地區(qū)間發(fā)展不平衡，地方財(cái)力差異較大，這是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的一個(gè)基本現(xiàn)實(shí)特征。而生態(tài)環(huán)保對(duì)宏觀的影響和地方的影響具有鮮明的反差，在宏觀方面，生態(tài)環(huán)保的綜合經(jīng)濟(jì)社會(huì)效應(yīng)更大;而在地方層面，生態(tài)環(huán)保往往會(huì)影響某地經(jīng)濟(jì)，地方的經(jīng)濟(jì)利益會(huì)受到損失。因此，解決生態(tài)環(huán)保問題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保宏觀全局利益和地方局部利益的均衡，需要將生態(tài)環(huán)境因素納入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范疇，構(gòu)建政府間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度。

——建立中央對(duì)地方的縱向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。一是中央政府在安排生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，主要針對(duì)全局性的補(bǔ)償問題。將全國(guó)作為一盤棋，通盤考慮，切實(shí)加大對(duì)中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是要改進(jìn)生態(tài)轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算方法。要用“因素法”取代“基數(shù)法”，在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中增加生態(tài)環(huán)境影響因子權(quán)重，如生態(tài)補(bǔ)償因素、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境管理服務(wù)、污染防治等內(nèi)容，增加對(duì)貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱和生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)地區(qū)的支持力度，并按照基本公共服務(wù)均等化原則，增加對(duì)中西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)重要的生態(tài)區(qū)域(如自然保護(hù)區(qū))實(shí)施國(guó)家購(gòu)買等，建立生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)牧民生活水平提高和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效投入機(jī)制。三是要進(jìn)一步明晰和提高相關(guān)領(lǐng)域的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。特別是確保相關(guān)占地補(bǔ)償、移民搬遷、環(huán)境資源損耗補(bǔ)償?shù)日嬲鋵?shí)到相關(guān)區(qū)域、流域的農(nóng)民手中，不斷完善和深入推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償、移民搬遷等工作。

——建立省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。生態(tài)環(huán)保既有全局性問題，也有區(qū)域性問題。因此，在建立中央生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度的同時(shí)，還需構(gòu)建省以下生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，以解決地方范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)保的突出問題。應(yīng)根據(jù)地方具體情況，合理安排省以下生態(tài)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模、方向，明確轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)、分配使用原則和資金的使用范圍等內(nèi)容。重點(diǎn)是對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的支持，關(guān)注本省欠發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆鋵?shí)。要設(shè)立地方生態(tài)環(huán)境整治與保護(hù)專項(xiàng)資金，整合現(xiàn)有相關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)助資金。在資金安排使用過程中，市縣政府要明確傾斜性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，結(jié)合年度環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)責(zé)任制考核結(jié)果安排項(xiàng)目。根據(jù)當(dāng)?shù)嘏盼劭偭亢蛧?guó)家環(huán)保部公布的污染物治理成本測(cè)算，安排補(bǔ)償資金的額度，原則上應(yīng)按上年度轄區(qū)內(nèi)環(huán)境污染治理成本的一定比例安排補(bǔ)償資金。各省、市等地方政府可以就本地區(qū)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目設(shè)立地方補(bǔ)償資金，并可在補(bǔ)償計(jì)劃上單列出對(duì)物權(quán)受限人的補(bǔ)償。設(shè)立這種多層次的補(bǔ)償資金可以對(duì)地方環(huán)境保護(hù)起到刺激作用，同時(shí)形成上下多層的互動(dòng)機(jī)制。

——建立區(qū)域間橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付亦稱為橫向生態(tài)補(bǔ)償，主要是指區(qū)域之間或水流域上下游地方之間生態(tài)受益方對(duì)生態(tài)的經(jīng)濟(jì)利益受損方的資金補(bǔ)償。近年來我國(guó)一些地方已在這方面進(jìn)行了一些探索，取得一些進(jìn)展。今后需總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，積極推進(jìn)開展流域生態(tài)補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、重要保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償、礦山開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐活動(dòng)，進(jìn)而推進(jìn)區(qū)域間、流域間的生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。具體考慮對(duì)跨流域、跨空間產(chǎn)生的事關(guān)全局的重要生態(tài)功能區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等生態(tài)補(bǔ)償問題，應(yīng)堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，由中央政府推動(dòng)建立科學(xué)、合理的地方政府間橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，探索區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作的利益補(bǔ)償機(jī)制，最大程度保障生態(tài)保護(hù)區(qū)合理的經(jīng)濟(jì)利益訴求。只有這樣，我國(guó)生態(tài)環(huán)保問題才能走出困局，開拓新局面。

［1］馬凱:《堅(jiān)定不移推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)》，載于《求是》2013年第9期。

［2］解振華:《貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展》，2013年3月3日在國(guó)家行政學(xué)院的報(bào)告。

［3］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組:《未來十年的生態(tài)文明之路》，科學(xué)出版社2013年版。

［4］中國(guó)科學(xué)院可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略課題組:《全球視野下的中國(guó)可持續(xù)發(fā)展》，科學(xué)出版社2012年版。

［5］韓俊:《城鎮(zhèn)化發(fā)展中解決“三農(nóng)”問題的思考》，2014年7月23日在“中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政政策”研討會(huì)上的報(bào)告。

［6］趙晉平:《我國(guó)“兩型社會(huì)”與生態(tài)文明建設(shè)對(duì)世界的影響》，載于國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查研究報(bào)告，2014年第103號(hào)。

［7］周明勤:《華北地區(qū)地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作情況介紹》，2014年7月23日在“中國(guó)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與財(cái)政政策研討會(huì)”上的報(bào)告。

［8］齊建國(guó)主編:《中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。

［9］宣曉偉:《“十二五”期間節(jié)能形勢(shì)展望》，2011年9月13日，http://www.drenet.com.cn/DRCnet.common.web。

［10］鄒玉川:《建立耕地資源安全體系》，載于《小城鎮(zhèn)建設(shè)》2001年第9期。

［11］孫鴻烈:《中國(guó)水土流失問題與防治對(duì)策》，載于《中國(guó)水利》2011年第6期。

［12］蘇明:《中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政政策研究》，載于財(cái)政部科研所《研究報(bào)告》2011年第25期。

［13］蘇明:《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化財(cái)政政策的若干建議》，載于財(cái)政部科研所《研究報(bào)告》2010年第24期。

［14］蘇明、傅志華:《中國(guó)“十一五”節(jié)能減排財(cái)稅政策回顧與展望》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2012年版。