文/李春艷

“兵馬未動(dòng)，糧草先行”。水土保持措施是否能落實(shí)，水土保持投資是否有保障是大前提。而水土保持監(jiān)測(cè)能否順利開(kāi)展，不僅受工程主管部門(mén)的態(tài)度影響，同時(shí)直接由監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)是否有保障而決定。

2011年3月1日，由中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議于2010年12月25日修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)水土保持法》開(kāi)始施行。其中，第五章第四十一條“對(duì)可能造成嚴(yán)重水土流失的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自行或者委托具備水土保持監(jiān)測(cè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測(cè)”，這為監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展水土保持監(jiān)測(cè)工作提供了明確的法律保障，解決了以往開(kāi)展監(jiān)測(cè)工作缺乏法理依據(jù)的難題。

近年來(lái)，水土保持監(jiān)測(cè)工作有了很大發(fā)展，但是該項(xiàng)工作的發(fā)展形勢(shì)并不容樂(lè)觀。從全國(guó)來(lái)看，多數(shù)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)工作開(kāi)始于2000年以后。從過(guò)去十多年的監(jiān)測(cè)工作發(fā)展來(lái)看，即便是“新水土保持法”頒布后，水土保持監(jiān)測(cè)工作的開(kāi)展依然存在諸多阻礙，監(jiān)測(cè)費(fèi)的如何計(jì)取就是之一。針對(duì)政府投資項(xiàng)目存在的水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)取現(xiàn)狀，做以下簡(jiǎn)要分析。

一是計(jì)費(fèi)依據(jù)基本為指導(dǎo)性文件，各相關(guān)部門(mén)認(rèn)同程度有差異?！缎滤７ā返谒氖畻l“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)保障水土保持監(jiān)測(cè)工作經(jīng)費(fèi)”，則明確了該項(xiàng)工作的經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)主體。目前仍在使用的水土保持監(jiān)測(cè)計(jì)費(fèi)依據(jù)有2003年1月25日水利部發(fā)布的水總〔2003〕67號(hào)文《關(guān)于頒發(fā)＜水土保持工程概（估）算編制規(guī)定和定額＞的通知》，以及一些地方印發(fā)的指導(dǎo)性文件，如深圳市水務(wù)局于2007年7月11日印發(fā)的深水保〔2007〕362號(hào)文《深圳市開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持服務(wù)費(fèi)計(jì)列辦法》。以上計(jì)費(fèi)依據(jù)基本為指導(dǎo)性文件，在地方執(zhí)行時(shí)，審計(jì)、發(fā)改等相關(guān)部門(mén)往往并不認(rèn)可或認(rèn)為依據(jù)不充分。

二是水土保持本體投資計(jì)列不充分，削弱監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)取基礎(chǔ)。依據(jù)水總〔2007〕362號(hào)文，水土保持總投資是監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)算的基礎(chǔ)，因此要計(jì)算監(jiān)測(cè)費(fèi)，首先要明確水?？偼顿Y的數(shù)額。計(jì)費(fèi)基價(jià)難以保障，是市政項(xiàng)目施工期水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)取過(guò)程中的比較突出的問(wèn)題。

工程立項(xiàng)后，建設(shè)單位在前期工作中基本按照國(guó)家、省、市水務(wù)部門(mén)的要求，委托有資質(zhì)的水土保持方案編制單位編制水土保持方案，并報(bào)送水行政主管部門(mén)審批，并且得到批復(fù)文件。水土保持方案主要針對(duì)工程施工期間如何防治水土流失，進(jìn)行專業(yè)具體設(shè)計(jì)，并列有詳細(xì)概算說(shuō)明。但建設(shè)單位主要依據(jù)深圳市發(fā)展和改革局文件工程概算批復(fù)函中水土保持工程投資進(jìn)行水保施工安排。此概算批復(fù)與水土保持方案中的主體已列、新增水土保持投資概念不同，數(shù)額不一致，往往相差甚遠(yuǎn)。水土保持方案計(jì)算的水土保持總投資被嚴(yán)重壓縮，甚至未包含新增投資部分。

例如某水庫(kù)截污工程項(xiàng)目總概算20982萬(wàn)元，而水土保持投資僅為386.68萬(wàn)元，此水保投資額不及水土保持方案中水土保持新增投資（1409萬(wàn)元）的三分之一。這就導(dǎo)致監(jiān)測(cè)費(fèi)按照此水土保持總投資計(jì)算后額度嚴(yán)重偏低，無(wú)法滿足監(jiān)測(cè)工作要求。

三是預(yù)算、造價(jià)、審計(jì)人員對(duì)監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)算基礎(chǔ)理解有異，影響監(jiān)測(cè)費(fèi)的確定和審定。就水總〔2003〕67號(hào)文而言，水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)按照工程措施、植物措施和施工臨時(shí)工程三部分之和的1%～1.5%計(jì)算，且不包括主體工程中具有水土保持功能項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)用。然而，如主體概算中無(wú)新增水土保持投資計(jì)列，則實(shí)際計(jì)算的仍然只有主體已列部分投資，也就是只能計(jì)算主體工程中具有水土保持功能項(xiàng)目的水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)用。

就深水?！?007〕362號(hào)而言，非水土保持專業(yè)相關(guān)人員在進(jìn)行監(jiān)測(cè)費(fèi)核算時(shí)，通常將“水土保持總投資”理解為主體投資概算中的“水土保持工程”費(fèi)用，存在漏項(xiàng)現(xiàn)象，計(jì)算結(jié)果嚴(yán)重偏低，該費(fèi)用一旦經(jīng)發(fā)改部門(mén)批復(fù)，則無(wú)法更改，影響項(xiàng)目的順利實(shí)施。

圖1 水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)算圖解（水總〔2003〕67號(hào)）

圖2 水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)算圖解（深水保〔2007〕362號(hào)）

另外，業(yè)主有時(shí)在計(jì)算監(jiān)測(cè)費(fèi)工程中不考慮實(shí)際監(jiān)測(cè)需求和水土保持方案新增投資，可歸結(jié)為水保投資概念不清，計(jì)算結(jié)果明顯偏小。

四是主體工程概算投資未（足額）計(jì)列監(jiān)測(cè)費(fèi)，阻礙監(jiān)測(cè)工作的委托、開(kāi)展。多數(shù)項(xiàng)目概算批復(fù)文件中通常并無(wú)監(jiān)測(cè)費(fèi)專項(xiàng)費(fèi)用安排，或僅按臨時(shí)水保工程措施費(fèi)得1.5%計(jì)取。第一種情況致使建設(shè)單位難以安排監(jiān)測(cè)資金，在自行解決資金的情況，往往監(jiān)測(cè)費(fèi)額度較小或無(wú)，不可避免地影響相關(guān)工作的開(kāi)展。第二種情況則監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)列不足，但的確已計(jì)列，建設(shè)單位不能自行追加費(fèi)用，延誤相關(guān)工作開(kāi)展。

五是監(jiān)測(cè)費(fèi)嚴(yán)重偏低，影響監(jiān)測(cè)技術(shù)的更新和監(jiān)測(cè)質(zhì)量的提高。以部分深圳市水務(wù)工程為例，從觀察的2005年至2009年間開(kāi)展監(jiān)測(cè)的11個(gè)引水、供水網(wǎng)絡(luò)、污水處理廠、河道治理、水庫(kù)加固及擴(kuò)容等工程來(lái)看，計(jì)劃工期多數(shù)超過(guò)2年，水土流失防治責(zé)任范圍面積從幾公頃至幾十公頃不等。

圖3 水務(wù)工程水土保持監(jiān)測(cè)對(duì)比表

從圖3可知，超過(guò)63%的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)費(fèi)不足5萬(wàn)元，超過(guò)90%的項(xiàng)目監(jiān)測(cè)費(fèi)少于20萬(wàn)元。其中某河綜合治理工程，約9萬(wàn)元的監(jiān)測(cè)費(fèi)在審計(jì)時(shí)更是被核減了6萬(wàn)余元。綜合以上情況，監(jiān)測(cè)服務(wù)機(jī)構(gòu)只能將有限的經(jīng)費(fèi)投入到滿足行業(yè)要求的最基本的工作中，而無(wú)暇顧及技術(shù)力量的加強(qiáng)、監(jiān)測(cè)手段的改善以及監(jiān)測(cè)質(zhì)量的提高。

綜上，為有效開(kāi)展開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目施工期水土保持監(jiān)測(cè)工作，解決水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)取過(guò)程中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，一方面需保障水土保持工程總投資的投入，即充分考慮新增工程的積極作用，將水土保持新增投資納入主體工程概算投資；另一方面需確定發(fā)改、審計(jì)部門(mén)認(rèn)可的費(fèi)用計(jì)算辦法，使監(jiān)測(cè)費(fèi)計(jì)取更直觀、透明，減少人為因素對(duì)取費(fèi)的影響，為了保障水土保持監(jiān)測(cè)的費(fèi)用，可以考慮給一個(gè)保底費(fèi)用，結(jié)合項(xiàng)目工期的長(zhǎng)短進(jìn)行增加水土保持監(jiān)測(cè)費(fèi)用。