任興洲，劉衛(wèi)民，邵 挺

(國務(wù)院發(fā)展研究中心 市場經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100010)

一、中國房地產(chǎn)總量和結(jié)構(gòu)已發(fā)生重要變化

自1998年住房制度全面改革以來，中國住房市場化程度不斷提高，住宅投資增速明顯，住房供給規(guī)?？焖僭黾?。1998～2013年，中國城鎮(zhèn)住宅投資額由4311億元增加到58951億元，年均增長19%。城鎮(zhèn)居民住房條件明顯改善，人均住房建筑面積從1998年的18.7平方米提高到2012年的32.9平方米 (見圖1)。

1998年以來，中國商品住房竣工量大幅提高，城鎮(zhèn)住房供應(yīng)總量不斷上升，城鎮(zhèn)住房存量顯著增加。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組 (以下簡稱“課題組”)依據(jù)全國第六次人口普查數(shù)據(jù)的推算表明，2012年年底全國城鎮(zhèn)家庭戶的戶均住宅套數(shù)已達(dá)到1左右。從國際經(jīng)驗(yàn)看，在這個(gè)總量水平上，住房市場供求關(guān)系將趨向平衡。

圖1 中國城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積

在城鎮(zhèn)商品住房市場不斷發(fā)展，居民住房水平不斷提高的同時(shí)，中國住房保障體系逐步建立并不斷完善。特別是進(jìn)入“十二五”時(shí)期以來，保障性安居工程①保障性安居工程由實(shí)物住房保障和租賃補(bǔ)貼構(gòu)成。實(shí)物住房保障由保障性住房和各類棚戶區(qū)改造組成，前者包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和限價(jià)商品住房;后者包括城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、林區(qū)棚戶區(qū) (危舊房)、墾區(qū)危房和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)。建設(shè)加快推進(jìn)，住房保障受益群體持續(xù)擴(kuò)大。截至2012年年底，全國累計(jì)用實(shí)物方式解決了3100萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難，覆蓋面達(dá)到12.5%。如果“十二五”期間能順利完成3600萬套保障房新開工任務(wù)，到2015年年底，全國就可以累計(jì)用實(shí)物方式解決5178萬戶城鎮(zhèn)家庭的住房困難，城鎮(zhèn)家庭保障覆蓋面將達(dá)到20.4%。屆時(shí)中國住房市場結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生很大變化，政府在解決城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難方面將發(fā)揮更積極的作用。

在中國城鎮(zhèn)居民住房條件得到持續(xù)改善、住房保障覆蓋面逐步提高的同時(shí)，中國住房市場發(fā)展中也面臨著一些突出的矛盾和問題。

第一，雖然城鎮(zhèn)住房總量顯著增加，但仍有一些住房條件相對(duì)簡陋，有些住房缺乏獨(dú)立衛(wèi)生間和廚房。根據(jù)課題組利用第六次人口普查數(shù)據(jù)進(jìn)行推算，2010年中國城鎮(zhèn)家庭戶的戶均成套住房 (同時(shí)擁有廁所和廚房的住房)為0.73套/戶 (非成套住房大多興建于20世紀(jì)50～70年代)。

第二，城鎮(zhèn)居民住房的實(shí)際占有不太均衡。雖然在總量上城鎮(zhèn)居民戶均住宅套數(shù)已達(dá)到1左右，但實(shí)際上居民家庭占有并不均衡。有的家庭有兩套甚至多套住房，有的家庭尚沒有住房。

第三，商品住宅銷售價(jià)格從2003年以來進(jìn)入一個(gè)較快上升周期。2003～2013年的10年間，全國商品住宅銷售價(jià)格從2197元/平方米提高到5850元/平方米，年均上漲10.3%。一線和部分二線城市房價(jià)上漲更快。城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、居民收入提高、家庭戶數(shù)的裂變和增加、政府促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展的政策取向，以及一段時(shí)間內(nèi)投資和投機(jī)需求增加，都成為城鎮(zhèn)住房價(jià)格較快上升的推動(dòng)因素 (見圖2、圖3)。

圖2 中國商品住宅銷售價(jià)格及漲幅情況:1999～2013年

圖3 商品房價(jià)格漲幅與供需結(jié)構(gòu)的關(guān)系

第四，住房市場的區(qū)域分化特征日益明顯。目前，一、二線城市住房供給仍相對(duì)不足，住房銷售量增長較快②一線城市是指北京、上海、廣州、深圳。二線城市是指房地產(chǎn)市場供需活躍的省會(huì)城市和計(jì)劃單列市。。而三、四線城市的住房庫存不斷增大，不少城市去庫存化周期平均達(dá)到14～16個(gè)月。供不應(yīng)求使得一線城市價(jià)格上漲壓力較大，北京、上海、廣州、深圳等一線城市的住宅價(jià)格同比漲幅要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于二線和三、四線城市。2013年9月到12月間，一線城市新建商品住宅價(jià)格指數(shù)同比漲幅連續(xù)四個(gè)月超過20%，二線城市和三線城市的同比漲幅水平保持在11%和8%左右 (見圖4)。

第五，在大規(guī)模保障性安居工程建設(shè)中，仍面臨著政府財(cái)政壓力和穩(wěn)定的資金來源的問題。同時(shí)，大規(guī)模保障性住房建成后，公平合理的分配以及投入使用后的后續(xù)管理仍是需要著力解決的問題。

圖4 中國新建商品住宅價(jià)格指數(shù)的月度同比漲幅

二、應(yīng)重視當(dāng)前房地產(chǎn)市場運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)隱患

(一)房地產(chǎn)投資規(guī)律性回落過程中應(yīng)防范的風(fēng)險(xiǎn)

隨著中國住房供求總量逐步趨向平衡，住宅投資增長的動(dòng)力減弱，以及整體經(jīng)濟(jì)增速的回落，前些年房地產(chǎn)投資持續(xù)高速增長的態(tài)勢將難以為繼。未來房地產(chǎn)開發(fā)投資增速回落是房地產(chǎn)發(fā)展的客觀規(guī)律(見圖5)。

圖5 中國住宅投資增幅的變化情況

2013年，房地產(chǎn)開發(fā)投資完成額的增速為19.8%，較前些年增速明顯回落。2011～2013年，每年全國土地購置面積平均在3.96億平方米左右，較“十一五”期間提高了5.3%，而在此期間每年商品房竣工面積為9.78億平方米，較“十一五”期間提高了46.3%，這意味著土地供給規(guī)模增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及竣工規(guī)模增速，因此，后續(xù)施工規(guī)模增長動(dòng)力不足，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速勢必面臨下行趨勢 (見圖6)。同時(shí)，與前些年新建住宅規(guī)模大幅度增長相比，隨著城鎮(zhèn)存量房資源大量形成，目前一些大中城市的存量房與新建住房市場交易已經(jīng)形成平分秋色的格局。這必然導(dǎo)致消費(fèi)才對(duì)新建商品房需求的相應(yīng)減少，從而影響房地產(chǎn)投資的增長。

房地產(chǎn)投資增速的規(guī)律性回落，必然會(huì)對(duì)固定資產(chǎn)投資增速產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)中國經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用有所降低，并對(duì)地方財(cái)政、稅收、就業(yè)等諸方面產(chǎn)生一定的壓力。因此，當(dāng)前，既要防止住房投資的失速性回落，更要防范違背客觀規(guī)律而盲目通過放松信貸、土地和稅收等辦法人為刺激投資增長，那將帶來更多的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

(二)一線城市過高的土地價(jià)格易使房價(jià)泡沫更多積累

圖6 1998～2013年中國房屋竣工面積與土地購置面積

當(dāng)前，中國區(qū)域間住房市場分化程度進(jìn)一步加深。一線以及熱點(diǎn)的二線城市土地出讓價(jià)格持續(xù)攀升，土地成本占房地產(chǎn)開發(fā)成本的比重越來越高。2014年1月，一線城市成交土地出讓的樓面均價(jià)已達(dá)到10158元，同比增幅達(dá)243%;二線和三線城市分別為2338元和1304元，同比增幅分別為53.17%和35.37%。一定意義上，房地產(chǎn)市場區(qū)域分化的特征首先表現(xiàn)在土地市場上 (見圖7)。

圖7 中國城市成交土地的樓面均價(jià)同比增幅:2011.1～2014.1

一線城市和熱點(diǎn)二線城市地價(jià)過快上漲，會(huì)同時(shí)催生兩類風(fēng)險(xiǎn):一是短期內(nèi)強(qiáng)化房價(jià)繼續(xù)較快上漲的市場預(yù)期，帶動(dòng)購房需求提前釋放，進(jìn)一步推高房價(jià)。二是在那些存量住房較多、住房庫存數(shù)量較大的城市 (如杭州、常州等)，會(huì)迫使開發(fā)企業(yè)采取降價(jià)策略回收資金，這會(huì)顯著增加高價(jià)拿地企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致開發(fā)周期延長，不能及時(shí)形成有效住房供應(yīng)，甚至出現(xiàn)資金鏈緊張、斷裂等現(xiàn)象。

當(dāng)前對(duì)于一線城市來說，住房供求緊張的格局仍未根本緩解。2013年，全國住宅新開工面積累計(jì)同比增速為11.6%，一線城市這一指標(biāo)同比增速明顯低于全國平均水平。根據(jù)新開工面積與銷售面積比值測算，一線城市的住房后續(xù)供應(yīng)能力還有持續(xù)降低的趨勢，但一線城市和部分二線城市的住房需求仍在增長。持續(xù)的低供給和高需求之間的矛盾會(huì)進(jìn)一步增大。另外，不斷上漲的高房價(jià)使得一線城市和熱點(diǎn)二線城市的房價(jià)收入比進(jìn)一步增大，高房價(jià)越來越超出居民的實(shí)際支付能力，使得市場的潛在風(fēng)險(xiǎn)和泡沫持續(xù)積累 (見圖8)。

(三)部分二線和三、四線城市住房供給過剩風(fēng)險(xiǎn)在加劇

對(duì)于非熱點(diǎn)的二線以及相當(dāng)數(shù)量的三、四線城市而言，當(dāng)前房地產(chǎn)市場去庫存壓力持續(xù)增大。2011年以來，為規(guī)避一線和部分二線城市限購、限價(jià)、限貸等調(diào)控政策的影響，不少房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)紛紛到二、三、四線城市拿地，住房開發(fā)規(guī)模大幅增加，目前已處于供給大規(guī)模形成階段。但由于這些城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口聚集以及前些年居民住房水平增長較快等因素，后續(xù)的住房消費(fèi)需求動(dòng)力已明顯不足。在大規(guī)模供給增加和市場需求動(dòng)力不足的情況下，部分二、三、四線城市必將面臨住房庫存加大，去庫存周期拉長的階段性供給過剩問題。從庫存壓力指標(biāo)分析，二線城市商品房存銷比①存銷比=當(dāng)期可銷售套數(shù)/三個(gè)月以來銷售套數(shù)均值。遠(yuǎn)高于一線城市。2014年1月，一線城市存銷比為6.3，而二線城市為12.8，后者是前者的2.03倍 (見圖9)。防止供給過剩是當(dāng)前三、四線城市需要重點(diǎn)防范的主要風(fēng)險(xiǎn)。

從城市群布局以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢看，未來10年，中國將會(huì)形成3大都市圈、19個(gè)城市群或城市化地區(qū)，并吸納50%左右的城鎮(zhèn)新增人口。中國產(chǎn)業(yè)與人口結(jié)構(gòu)正面臨著新一輪的優(yōu)化布局與調(diào)整。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及人口流動(dòng)對(duì)于區(qū)位條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)較為完善的熱點(diǎn)城市的住房需求增長有帶動(dòng)作用，但對(duì)三、四線城市的住房市場沖擊較大。在現(xiàn)有的財(cái)政體制框架下，這些城市為了繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和維持財(cái)政運(yùn)行，仍不得不繼續(xù)供應(yīng)土地，從而進(jìn)一步增加三、四線城市住房供給過剩壓力。

圖8 全國、北京、上海新開工面積增速

圖9 一、二線城市的存銷比情況

(四)面對(duì)金融環(huán)境變化房地產(chǎn)市場隱患增大

房地產(chǎn)與金融體系高度交織，無論是前期土地開發(fā)還是項(xiàng)目建設(shè)、居民消費(fèi)，都與金融息息相關(guān)。因此，金融環(huán)境和融資情況變化將對(duì)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重要影響。

一是利率市場化將對(duì)開發(fā)貸款和住房消費(fèi)貸款帶來較大影響。隨著中國利率市場化的不斷推進(jìn)，銀行的資金成本和經(jīng)營壓力增加，同時(shí)，銀行對(duì)貸款利率的議價(jià)能力也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，銀行可以更加主動(dòng)靈活地確定項(xiàng)目貸款利率。在這種利率市場化的大背景下，如果商業(yè)銀行在央行指導(dǎo)下，對(duì)住房貸款利率定得相對(duì)較低，就會(huì)降低銀行對(duì)住房消費(fèi)貸款的積極性;如果提高貸款利率，將會(huì)增大居民購房的支付壓力。兩個(gè)方面都會(huì)對(duì)住房市場產(chǎn)生影響。另外，面對(duì)房地產(chǎn)市場日益分化的趨勢，銀行對(duì)信貸風(fēng)險(xiǎn)管控也會(huì)加強(qiáng)，對(duì)部分地區(qū)的信貸規(guī)模會(huì)更為謹(jǐn)慎，也將對(duì)房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響。

二是部分城市市場的住房銷售回款不暢，個(gè)貸增速下滑帶來的影響。2013年，全國銷售面積累計(jì)同比增速持續(xù)下降，其中既有上一年基數(shù)的原因，也有部分城市銷售進(jìn)度受阻的原因。與之相對(duì)應(yīng)，房地產(chǎn)開發(fā)資金來源中，定金及預(yù)收款、個(gè)人按揭貸款累計(jì)同比增速也是逐月回落，銷售資金回籠速度不容樂觀 (見圖10)。

圖10 商品房銷售面積累計(jì)同比增速

三是國家加大對(duì)“影子銀行”的監(jiān)管力度，房地產(chǎn)的融資渠道收窄。而有相當(dāng)比重的房地產(chǎn)企業(yè)是由信用中介機(jī)構(gòu)為其提供多樣化的融資。其中，有些中介機(jī)構(gòu)暴露出業(yè)務(wù)不規(guī)范、管理不到位、監(jiān)管套利、兌付風(fēng)險(xiǎn)等問題。隨著國家加強(qiáng)防范影子銀行的風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)融資渠道將面臨收緊問題，房地產(chǎn)企業(yè)融資成本也會(huì)進(jìn)一步提高。

(五)房地產(chǎn)市場變化對(duì)地方土地財(cái)政的影響需高度關(guān)注

中國的地方政府是國有土地的主要供應(yīng)者，目前，土地出讓收入是政府最重要的非稅收入來源，短期內(nèi)地方政府對(duì)土地財(cái)政仍有較強(qiáng)的依賴。2000～2013年，國有土地使用權(quán)出讓收入從596億元增長到4.1萬億元 (年均增長38.7%)，占地方財(cái)政收入的比重也從9.3%提高到60.9%，最高占比達(dá)到了67.6%(2010年)。同時(shí)，土地資產(chǎn)的價(jià)值通過金融杠桿被迅速放大。土地抵押貸款已成為金融機(jī)構(gòu)最主要的一類貸款，是城市政府最重要的融資來源。因此，如果地方房地產(chǎn)市場出現(xiàn)下行波動(dòng)，地方政府融資平臺(tái)的土地抵押物存在重新評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)。

此外，在一些房地產(chǎn)細(xì)分領(lǐng)域的潛在風(fēng)險(xiǎn)也值得高度關(guān)注，特別是商業(yè)地產(chǎn)領(lǐng)域的供需失衡問題日趨凸顯。在城鎮(zhèn)化、市場化快速推進(jìn)的同時(shí)，眾多城市紛紛加大商業(yè)地產(chǎn)投資力度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，不少城市都制定了龐大的商業(yè)地產(chǎn)建設(shè)規(guī)劃。未來二三年內(nèi)，新增商業(yè)地產(chǎn)供應(yīng)數(shù)量龐大，這些供給有些可以為城市的高速增長所吸納，但有些城市商業(yè)地產(chǎn)定位同質(zhì)化嚴(yán)重，導(dǎo)致二、三線城市的商業(yè)地產(chǎn)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

三、防范房地產(chǎn)市場風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

1.引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸、促進(jìn)住房供求基本平衡。住房是高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的重要支撐，確保廣大居民實(shí)現(xiàn)居住權(quán)是“以人為本”的客觀要求。在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，公共政策尤其要強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)住房向居住本質(zhì)回歸，根據(jù)人口增長的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、住房市場運(yùn)行情況以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢等因素，因地制宜地制定和落實(shí)好住房市場調(diào)控政策，抑制投機(jī)需求，通過信貸、土地、稅收、住房保障等多種政策組合，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)供求基本平衡和市場的平穩(wěn)運(yùn)行。

2.鼓勵(lì)支持首套、中小戶型住房消費(fèi)，有序釋放剛性和改善型住房需求。對(duì)于首次置業(yè)且購買中小戶型的家庭，要優(yōu)先滿足其貸款需求，提高批貸效率，并實(shí)行合理的首付比例和一定幅度的利率優(yōu)惠。支持“先小后大、先租后買”的住房梯級(jí)消費(fèi)行為，實(shí)現(xiàn)改善型住房需求有序釋放，并鼓勵(lì)改善后的家庭將閑置住房釋放出來，通過二手房租售市場盤活存量資源，增加整體住房的有效供給。

3.重點(diǎn)防范住房市場的金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施中性的住房金融政策。從住房階段性特征、宏觀經(jīng)濟(jì)增速趨緩以及國際經(jīng)驗(yàn)看，中國住房市場正在進(jìn)入金融風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)期。要避免房地產(chǎn)市場在短期內(nèi)需求發(fā)生大幅波動(dòng)，保持住房金融政策的相對(duì)穩(wěn)定。因此，在金融政策實(shí)施中，宜采取相應(yīng)政策對(duì)沖利率調(diào)整對(duì)房地產(chǎn)市場的影響。建議實(shí)行住房首付和貸款利率反向調(diào)整政策，如在貸款利率下調(diào)時(shí)，適當(dāng)上調(diào)首付比例，防止因利率政策調(diào)整造成購房人支付能力在短期內(nèi)發(fā)生重大變化，保持住房支付能力穩(wěn)定，避免在利率政策波動(dòng)時(shí)催生房地產(chǎn)泡沫。

4.建立與現(xiàn)階段住房需求相適應(yīng)的土地供給機(jī)制，加強(qiáng)土地的供后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的預(yù)先調(diào)節(jié)。實(shí)行差異化的住房供地機(jī)制，促進(jìn)不同區(qū)域的住房供求總量的基本平衡。對(duì)供求緊張的大中城市，應(yīng)加大住宅用地供應(yīng)規(guī)模，提高中小戶型住宅用地比重，并有效控制需求釋放節(jié)奏，重點(diǎn)滿足基本居住需求。對(duì)于供求已經(jīng)較為寬松的城市，應(yīng)適度控制供地節(jié)奏，提高已供土地的利用效率，有序釋放改善型需求。

5.加快完善房地產(chǎn)稅收體系。按照十八屆三中全會(huì)《決定》中“加快房地產(chǎn)稅立法，適時(shí)推進(jìn)改革”的要求，建議統(tǒng)籌考慮交易環(huán)節(jié)和持有環(huán)節(jié)稅負(fù)水平，適當(dāng)減輕交易環(huán)節(jié)稅收比例，同時(shí)，在總結(jié)上海、重慶兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)效果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大房產(chǎn)稅試點(diǎn)工作。

6.建立全面、系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)更新的城鎮(zhèn)住房信息系統(tǒng)。摸清城鎮(zhèn)住房存量的家底，是制定合理房地產(chǎn)政策的基礎(chǔ)工作。特別是在全國住房存量規(guī)模日益增加、套戶比接近臨界值的背景下，住房市場風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)政策的敏感性遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于過去。因此，應(yīng)結(jié)合本次不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記工作，盡快建立完整、可靠的城鎮(zhèn)住房信息系統(tǒng)。

7.暢通市場和政府政策信息渠道，提高信息透明度，強(qiáng)化市場的預(yù)期管理。當(dāng)前，中國的房地產(chǎn)市場正處在分化時(shí)期，市場對(duì)價(jià)格、銷售策略以及對(duì)政府政策都高度敏感，出于各種不同立場的各類解讀也很多。而房地產(chǎn)的特點(diǎn)之一就是預(yù)期引導(dǎo)起著較大作用，市場的總體承受力還比較脆弱。因此，各級(jí)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)著力暢通政策及市場信息的渠道，提高信息透明度，加強(qiáng)預(yù)期管理，引導(dǎo)社會(huì)正常合理的預(yù)期，防止因各種非理性的解讀誤導(dǎo)市場預(yù)期進(jìn)而產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。