王 杰， 呂 靖， 朱樂(lè)群

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全法律保障

王 杰， 呂 靖， 朱樂(lè)群

(大連海事大學(xué) 交通運(yùn)輸管理學(xué)院，遼寧 大連 116026)

為明確我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下海上通道的安全法律保障現(xiàn)狀，在闡述應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，收集我國(guó)頒布的相關(guān)法律、法規(guī)以及參與的國(guó)際公約內(nèi)容，并從這3個(gè)方面分析其對(duì)我國(guó)海上通道安全保障的適用性，總結(jié)應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全法律保障存在的問(wèn)題，為我國(guó)未來(lái)大力發(fā)展海上運(yùn)輸、保障海上通道安全、建立健全海上通道應(yīng)急保障法律體系提出相應(yīng)建議。

水路運(yùn)輸；應(yīng)急狀態(tài)；海上通道安全；法律保障

海上通道是我國(guó)開(kāi)展對(duì)外貿(mào)易的重要生命線，近年來(lái)，隨著海上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)威脅急劇上升，我國(guó)已把維護(hù)海上通道安全納入國(guó)家安全與發(fā)展戰(zhàn)略的統(tǒng)籌之中。[1-5]然而，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)難以適應(yīng)對(duì)海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急，缺乏對(duì)應(yīng)急處理的指導(dǎo)。因此，面對(duì)諸多不確定性因素，我國(guó)亟待進(jìn)一步健全海上通道突發(fā)事件應(yīng)急法律體系，為有效應(yīng)對(duì)海上通道各種突發(fā)事件、維護(hù)海上通道安全提供有力的法律保障。

1 應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障的內(nèi)涵

目前，相關(guān)法律和文件尚無(wú)關(guān)于“應(yīng)急狀態(tài)”的具體表述，但其頻繁出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)政府相關(guān)應(yīng)急預(yù)案之中。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的權(quán)威解釋，突發(fā)事件是指突然發(fā)生的、造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的、需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。據(jù)此，應(yīng)急狀態(tài)是指國(guó)家機(jī)關(guān)在面臨已發(fā)生的或可以預(yù)知即將發(fā)生的事件時(shí)，第一時(shí)間行使應(yīng)急處置職權(quán)，以控制、消除其對(duì)國(guó)家產(chǎn)生的危害和威脅的一種即時(shí)性應(yīng)對(duì)狀態(tài)，具有突發(fā)性、緊迫性和不確定性等特點(diǎn)。

所謂應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障，是指當(dāng)海上通道安全進(jìn)入應(yīng)急狀態(tài)時(shí)，國(guó)家機(jī)關(guān)在行使應(yīng)急處置權(quán)以控制和消除突發(fā)事件對(duì)海上通道安全的影響時(shí)所獲得的法律層面上的支持。我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下保障海上通道安全所需的法律主要包含兩方面內(nèi)容：

1.對(duì)應(yīng)急狀態(tài)特殊性進(jìn)行規(guī)定的法律，例如規(guī)定應(yīng)急主體的權(quán)利與義務(wù)的法律、規(guī)定應(yīng)急力量調(diào)用的法律等。

2.對(duì)各類海上突發(fā)事件應(yīng)急處理進(jìn)行指導(dǎo)的法規(guī)及文件，例如針對(duì)海上安保突發(fā)事件、船舶污染突發(fā)事件等的應(yīng)急處理的相關(guān)規(guī)定。

2 應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全的法律保障現(xiàn)狀

目前，我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下的保障海上通道安全的法律主要涉及兩大部分，分別是已頒布實(shí)施的相關(guān)法律和已加入的國(guó)際公約。

2.1國(guó)內(nèi)法律現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有的涉及應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全的法律法規(guī)，根據(jù)法律效力的不同，可以分為法律、國(guó)務(wù)院與中央軍委法規(guī)以及部門(mén)規(guī)章3類，主要涉及突發(fā)事件的應(yīng)急處置、海上交通安全、港口安全等方面。各類法律的適用性情況見(jiàn)表1。根據(jù)與應(yīng)急狀態(tài)的相關(guān)性(即是否適用于應(yīng)急狀態(tài)、對(duì)海上通道突發(fā)事件的指導(dǎo)力度，以及適用海上通道突發(fā)事件的種類和在應(yīng)急處理中發(fā)揮的指導(dǎo)作用)的不同,將適用性分為高、中、低3個(gè)等級(jí)。

表1 我國(guó)海上通道安全應(yīng)急國(guó)內(nèi)法律現(xiàn)狀

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的法律法規(guī)多為常態(tài)下的保障性法律，對(duì)應(yīng)急狀態(tài)的適用性不強(qiáng)，適用的海上通道突發(fā)事件的種類較為片面，在具體的海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處理中難以提供有力的法律支持和發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)作用。

2.2國(guó)際公約現(xiàn)狀

國(guó)際公約為海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急處置和跨國(guó)行動(dòng)提供了法律依據(jù)和國(guó)際合作的基礎(chǔ)。[6]我國(guó)已加入的有關(guān)應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障的國(guó)際公約包括《國(guó)際救助公約》、《國(guó)際海上搜尋救助公約》等。

《國(guó)際救助公約》與《國(guó)際海上搜尋救助公約》涉及海上搜尋救助，規(guī)定了各締約國(guó)的權(quán)利與義務(wù)，是海上搜救等突發(fā)事件的應(yīng)急處置中國(guó)際合作的法律基礎(chǔ)；《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》涉及港口與船舶的保安與應(yīng)急，是海上保安與港口保安突發(fā)事件應(yīng)急處置時(shí)國(guó)際合作的基礎(chǔ)。

《國(guó)際海上人命安全公約》是應(yīng)對(duì)海盜襲擊等海上通道突發(fā)事件的重要國(guó)際公約；《公海公約》與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》均對(duì)海盜行為做出了詳細(xì)規(guī)定，賦予了各國(guó)應(yīng)對(duì)海盜的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù)；《制止危及海上航行安全非法行為公約》對(duì)犯罪進(jìn)行了詳細(xì)界定，將危害海上航行安全的行為定義為嚴(yán)重的國(guó)際犯罪。以上4個(gè)公約對(duì)由非傳統(tǒng)安全威脅導(dǎo)致的海上通道突發(fā)事件的應(yīng)急處置具有極強(qiáng)的指導(dǎo)作用。

3 應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全法律保障存在的主要問(wèn)題

近年來(lái),全球海上傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全威脅急劇上升，海上通道突發(fā)事件日益復(fù)雜，應(yīng)急處理難度不斷加大。[7]通過(guò)對(duì)法律保障現(xiàn)狀進(jìn)行分析，不難得出現(xiàn)有法律法規(guī)適用性普遍不強(qiáng)的結(jié)論，我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下海上通道安全法律保障面臨以下問(wèn)題。

3.1法律體系缺乏完整性

目前，我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系尚不成熟，雖然頒布了《港口法》《海上交通安全法》等法律，但仍缺少對(duì)應(yīng)急狀態(tài)進(jìn)行準(zhǔn)確定義的法律；缺少涉及海上運(yùn)輸活動(dòng)的各個(gè)主體的相關(guān)法律，例如對(duì)海上運(yùn)輸活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定的《航運(yùn)法》《船舶法》和《船員法》等；缺少規(guī)范應(yīng)急力量調(diào)配的法律，例如軍隊(duì)參與海上通道突發(fā)事件應(yīng)急的相關(guān)法規(guī)。這一系列法律法規(guī)的缺失，導(dǎo)致我國(guó)應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障法律體系不完整，難以保證在海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的各個(gè)方面均提供有力的法律保障。

3.2行政法規(guī)與法律不具備配套性

目前，我國(guó)涉及應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障的法律共有7部，而行政法規(guī)只有5部，缺乏與現(xiàn)有法律相配套且可操作性強(qiáng)的行政法規(guī)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。在現(xiàn)有的法規(guī)中，雖然有根據(jù)《國(guó)防動(dòng)員法》編制的《民用運(yùn)力國(guó)防動(dòng)員條例》、根據(jù)《國(guó)防法》編制的《國(guó)防交通條例》和《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》，但尚無(wú)根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》編制的應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全保障法規(guī)，缺乏根據(jù)《海上交通安全法》和《港口法》編制的《海上交通突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》和《港口突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》等行政法規(guī)。

3.3法律法規(guī)制定缺少針對(duì)性

現(xiàn)有的涉及應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全的法律法規(guī)適用范圍過(guò)于廣泛，缺少針對(duì)性。在具體的海上突發(fā)事件應(yīng)急處理中，僅憑現(xiàn)有的、頗具原則性語(yǔ)句的法律法規(guī)，很難為海上通道安全應(yīng)急提供有效的法律保障。然而，由傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織所引起的各種海上通道突發(fā)事件種類眾多，相應(yīng)的應(yīng)急措施也要具有其獨(dú)特要求。

3.4法律法規(guī)適用欠缺全面性

當(dāng)前，海上通道突發(fā)事件往往來(lái)自于非傳統(tǒng)安全威脅因素，而現(xiàn)有的法律法規(guī)多適用于船舶交通事故、船舶污染海洋環(huán)境等技術(shù)性較強(qiáng)的突發(fā)事件，難以應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全威脅因素造成的突發(fā)事件。例如，《海上交通安全法》和《海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》主要針對(duì)的是海上交通事故的應(yīng)急處理；《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》主要針對(duì)的是船舶造成的海上污染的應(yīng)急處理，缺乏《海盜應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》《海上恐怖主義應(yīng)急防備與應(yīng)急處置管理規(guī)定》等應(yīng)對(duì)海盜與恐怖主義等非傳統(tǒng)安全威脅因素的法律法規(guī)。

3.5法律法規(guī)修訂存在滯后性

國(guó)內(nèi)法律中，除《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)防動(dòng)員法》和《港口法》外，其他法律制定的時(shí)間均在10 a以上，尤其是《海上交通安全法》,沒(méi)有隨海上安全形勢(shì)和海上運(yùn)輸活動(dòng)的不斷變化進(jìn)行相應(yīng)的修訂。在此期間，國(guó)際公約進(jìn)行了不斷的修改和補(bǔ)充，國(guó)內(nèi)法律法規(guī)未能根據(jù)國(guó)際公約的新內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)修改，在具體應(yīng)用上不具及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

3.6國(guó)際公約銜接缺乏緊密性

目前我國(guó)已經(jīng)加入了一系列國(guó)際公約，不過(guò)由于國(guó)內(nèi)立法資源緊張、立法周期長(zhǎng)等問(wèn)題，現(xiàn)有的國(guó)內(nèi)法與國(guó)際公約的對(duì)應(yīng)關(guān)系依然不夠緊密。例如，與海上通道安全應(yīng)急關(guān)系密切的《制止危及海上航行安全非法行為公約》的相關(guān)內(nèi)容就未能在國(guó)內(nèi)法中得到體現(xiàn)，這使得我國(guó)不能很好地利用已加入的國(guó)際公約，通過(guò)國(guó)際間合作對(duì)海上通道突發(fā)事件進(jìn)行更高效的應(yīng)急處置。

4 進(jìn)一步完善應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全法律保障體系的建議

目前，面對(duì)傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全相互交織、根源越來(lái)越多元化、威脅的表現(xiàn)形式與傳播途徑也越來(lái)越多元化的局面，我國(guó)應(yīng)在借鑒先進(jìn)國(guó)家立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合本國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，盡快建設(shè)和完善應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，為確保我國(guó)海上通道安全、建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)提供更加行之有效的法律依據(jù)。[8]

4.1加快規(guī)范海上運(yùn)輸活動(dòng)各主體的應(yīng)急行為

在今后的立法實(shí)踐中，我國(guó)應(yīng)加快彌補(bǔ)海上運(yùn)輸活動(dòng)中各主體在參與海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置時(shí)立法不足的缺陷。

1) 考慮對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行修訂，增加適用于海上運(yùn)輸活動(dòng)的內(nèi)容，例如對(duì)《海上交通安全法》和《港口法》進(jìn)行修訂。

2) 對(duì)海上運(yùn)輸活動(dòng)的各個(gè)方面分開(kāi)立法，增強(qiáng)法律的技術(shù)性和可操作性，考慮將《航運(yùn)法》《船舶法》《船員法》等納入立法計(jì)劃，并在有關(guān)應(yīng)急處置的章節(jié)中對(duì)海上運(yùn)輸活動(dòng)主體的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，從而有效地保證海上運(yùn)輸活動(dòng)的安全。

3) 充分考慮海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的各個(gè)方面，針對(duì)海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置主體制定其參與應(yīng)急的保障性法律和具體實(shí)施辦法。

4.2及時(shí)修訂法律法規(guī)，做到與時(shí)俱進(jìn)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與對(duì)外貿(mào)易不斷發(fā)展，海上通道安全在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)家安全中的地位不斷提高。因此，應(yīng)本著與時(shí)俱進(jìn)的指導(dǎo)思想，及時(shí)修訂不適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要的法律法規(guī)。例如，對(duì)于《海上交通安全法》等出臺(tái)時(shí)間較早的法律法規(guī),應(yīng)盡快進(jìn)行修訂，使其進(jìn)一步明晰,以確保海上通道安全的重要性及緊迫性，并為海上通道安全提供有力的法律保障。

4.3進(jìn)一步完善已有法律的各項(xiàng)配套法規(guī)

在現(xiàn)有法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)針對(duì)海上運(yùn)輸活動(dòng)的各個(gè)構(gòu)成要素分別進(jìn)行立法，適時(shí)出臺(tái)適用于海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的新法律法規(guī)，使法律保障體系更加健全，更具有層次性、包容性。例如，在《港口法》《海上交通安全法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上，結(jié)合海上通道突發(fā)事件應(yīng)急處置的特點(diǎn)，分別建立《港口安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》《海上交通安全突發(fā)事件應(yīng)對(duì)條例》等行政法規(guī)；在《國(guó)防法》和《國(guó)防動(dòng)員法》的基礎(chǔ)上建立《軍隊(duì)參與海上通道安全應(yīng)急條例》等軍事法規(guī)。

4.4盡快補(bǔ)充應(yīng)對(duì)海上通道安全新形勢(shì)的法律法規(guī)

為適應(yīng)海上通道安全的新形勢(shì)，應(yīng)盡快出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，以應(yīng)對(duì)海盜和海上恐怖主義襲擊等非傳統(tǒng)安全威脅引起的突發(fā)事件[9]；應(yīng)盡快出臺(tái)《海盜應(yīng)急防備和應(yīng)急處置管理規(guī)定》《海上恐怖主義應(yīng)急防備與應(yīng)急處置管理規(guī)定》等可用于突發(fā)事件應(yīng)急處理的具體規(guī)定，并通過(guò)國(guó)際間合作尋求打擊海盜及海上恐怖主義的有效法律武器，確保海盜及海上恐怖主義能在我國(guó)法律中受到應(yīng)有的懲治。

4.5有序落實(shí)應(yīng)急與常態(tài)、預(yù)案同法律相結(jié)合

我國(guó)現(xiàn)有立法中，大部分僅對(duì)常態(tài)下的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，涉及應(yīng)急內(nèi)容的規(guī)定不多。以后可將應(yīng)急內(nèi)容作為常態(tài)法的專門(mén)章節(jié)予以體現(xiàn)，做到應(yīng)急與常態(tài)相結(jié)合。尤其是針對(duì)海上運(yùn)輸活動(dòng)的立法，需在《航運(yùn)法》《船舶法》等相關(guān)法律中引入應(yīng)急的章節(jié)，并給出具體的適用范圍。此外，我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的過(guò)程中形成了一系列的應(yīng)對(duì)程序，并已制成突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，其中最有代表性的是由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》以及由交通運(yùn)輸部發(fā)布的《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》。現(xiàn)有的預(yù)案結(jié)合了國(guó)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)應(yīng)急處置實(shí)踐，在內(nèi)容上較為完整地概括了應(yīng)急處置各個(gè)方面中存在的問(wèn)題，是政府行使應(yīng)急處置職能的方案。通過(guò)對(duì)預(yù)案中應(yīng)急狀態(tài)下我國(guó)海上通道安全的不斷研究與探索，可以不斷完善相應(yīng)法律法規(guī)，確保法律保障體系更具有效性和可操作性。

4.6積極推廣現(xiàn)有的海事公約立法經(jīng)驗(yàn)

為了與國(guó)際公約相銜接，履行公約中規(guī)定的義務(wù)，近期內(nèi)可考慮推廣上述立法經(jīng)驗(yàn)，將海事公約以部門(mén)規(guī)章的形式出臺(tái)，以確保其在國(guó)內(nèi)適用。 從長(zhǎng)期看，我國(guó)應(yīng)盡快加強(qiáng)海事國(guó)際公約的國(guó)內(nèi)立法，在已有單行法的情況下，制定公約優(yōu)先條款，使公約效力優(yōu)先于國(guó)內(nèi)法且在國(guó)內(nèi)直接適用。[10]在我國(guó)尚未建立針對(duì)公約內(nèi)容的單行法的情況下，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情將公約的內(nèi)容作一定修改后轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)立法，使其具有法律的強(qiáng)制執(zhí)行力。

5 結(jié) 語(yǔ)

建立應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，切實(shí)維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，業(yè)界應(yīng)對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行跟蹤與研究，在理順其與國(guó)際法間的關(guān)系并被國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)上，盡早建立和健全國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，制定出一套綜合性的、更符合時(shí)代特征和更有操作性的應(yīng)急狀態(tài)下的海上通道安全法律保障體系，為黨的十八大報(bào)告提出的“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。”的新要求提供長(zhǎng)期而可靠的法律支撐。

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ResearchonLegalProtectionofSeaLineofCommunicationofChinaintheStateofEmergency

WANGJie,LYUJing,ZHULequn
(College of Transportation Management, Dalian Maritime University, Dalian 116026, China)

On the basis of studying the legal protection on the safety of Sea Line of Communication (SLOCS) in the state of Emergency, the legal system and the status of the legal protection on the safety of SLOCS of China in case of emergency are analyzed. Through analyzing the applicability of laws, regulations and international conventions, the challenges of the legal protection on the safety of SLOCS are pointed out. It also puts forward several effective proposals, concerning development of marine transportation, ensuring the safety of SLOCS, and strengthening the legal system.

waterway transportation; state of emergency; safety of SLOCS; legal protection

2014-02-22

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(11JZD049)

王 杰(1962-)，男，遼寧大連人，教授，博士，從事港航企業(yè)投資決策與可持續(xù)發(fā)展研究。E-mail: dlwjie@163.com.

1000-4653(2014)02-0074-04

D996.19;U692

A