〔作者簡介〕

張書林，中共山東省委黨校黨建教研部副教授，博士，山東 濟南 250103。

〔摘要〕全面推進依法治國是中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的戰(zhàn)略決策。在當(dāng)代中國，全面推進依法治國關(guān)鍵在黨。就其立論邏輯而言，全面推進依法治國關(guān)鍵在黨，是黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位使然，黨領(lǐng)導(dǎo)確立依法治國方略使然，黨領(lǐng)導(dǎo)建立我國法律體系使然。就其頂層設(shè)計而言，全面推進依法治國的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、基本原則、根本保證，均揭示了全面推進依法治國關(guān)鍵在黨的精神實質(zhì)。就其戰(zhàn)略重點而言，十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治黨、黨要堅持做到依法執(zhí)政、全黨樹立法治思維、健全黨依法治國運行機制等的探索，構(gòu)成全面推進依法治國關(guān)鍵在黨的戰(zhàn)略重點。

〔關(guān)鍵詞〕依法治國；十八屆四中全會；依憲治國；黨的領(lǐng)導(dǎo)；黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D251 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0050-07

2014年10月20日至23日中國共產(chǎn)黨黨的十八屆四中全會召開，會議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。貫穿十八屆四中全會始終的一條“剛線”，就是“全面推進依法治國關(guān)鍵在黨”。正確認(rèn)識和準(zhǔn)確把握十八屆四中全會內(nèi)含的“全面推進依法治國關(guān)鍵在黨”命題，就必須著力厘清其立論邏輯、頂層設(shè)計、戰(zhàn)略重點。

一、全面推進依法治國關(guān)鍵在黨：立論邏輯

為什么說十八屆四中全會后全面推進依法治國關(guān)鍵在黨呢？搞清這個問題，就必須從深層次上透視黨全面推進依法治國的立論邏輯，即從邏輯上弄懂黨全面推進依法治國何以成為可能、何以成為必然？

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位使然。中國共產(chǎn)黨是我國的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。在橫向體系上，中國特色社會主義事業(yè)是涵蓋中國特色社會主義的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、國防建設(shè)等在內(nèi)的整體性建設(shè)。在縱向體系上，基于中國特色社會主義建設(shè)法治化的邏輯必然性，貫穿于中國特色社會主義事業(yè)的各項基礎(chǔ)性建設(shè)之中的是中國特色社會主義的法治建設(shè)。作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，我們黨既要對中國特色社會主義建設(shè)進行橫向領(lǐng)導(dǎo)，也要對其進行縱向領(lǐng)導(dǎo)。因此，法治建設(shè)必須納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范疇、領(lǐng)導(dǎo)視野，黨領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義法治建設(shè)應(yīng)成為無可爭議的政治常態(tài)。從這個意義上講，十八屆四中全會致力于全面推進依法治國，就必須自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；自覺堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)是全面推進依法治國的邏輯起點與邏輯歸宿。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)確立依法治國方略使然。我們黨93年的歷史證明，無論是在嚴(yán)酷的戰(zhàn)爭年代，還是在和平發(fā)展的今天，黨始終是一個政治品質(zhì)過硬、政治口碑優(yōu)良的政治組織，始終是一個做事善始善終、善作善成的馬克思主義政黨。事實證明，黨領(lǐng)導(dǎo)下的革命、建設(shè)、改革、發(fā)展事業(yè)，從來都不是虎頭蛇尾、半途而廢，而是有始有終、一抓到底的。

改革開放是我們黨在1978年12月黨的十一屆三中全會上開啟的偉大戰(zhàn)略，必須將其進行到底，所以，在時隔35年之后，2013年十八屆三中全會我們有了全面深化改革的新啟航。實行社會主義市場經(jīng)濟是我們黨在1992年黨的十四大上作出的偉大決定，1993年十四屆三中全會起正式開啟建立社會主義市場體制的新篇章，這一篇章不能只有上文沒有下文，所以，時隔10年后，2003年黨的十六屆三中全會提出了進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新要求。

同理，依法治國是黨于1997年十五大上確立的戰(zhàn)略舉措。十五大報告第一次清晰界定了依法治國的基本內(nèi)涵，指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變?！庇纱丝梢?，依法治國的實質(zhì)就是“廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠憲法法律去治理國家”。因此，依法治國是黨和人民共同推進的工程。其中，黨處于依法治國的領(lǐng)導(dǎo)地位，對推進依法治國負(fù)有組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。開弓沒有回頭箭，再艱難也必須把依法治國進行到底。面對依法治國實踐過程中所集聚的種種弊端、困境、負(fù)能量，所凸顯的一個個難以突破之瓶頸，著力于徹底改造依法治國進展緩慢的局面，致力于為依法治國注入強大正能量、時代新能量，所以，時隔17年后，黨的十八屆四中全會確立了全面推進依法治國宏偉藍(lán)圖，從而有了我們今天全面推進依法治國的政治總動員。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)建立我國法律體系使然。依法治國要首先解決有法可依問題，有法可依的支撐是憲法法律，是系統(tǒng)完備的法律體系。如果沒有系統(tǒng)完備的法律體系，依法治國在“有法可依”的前提要件上就難以立足。從1954年領(lǐng)導(dǎo)制定第一部中華人民共和國憲法開始，經(jīng)歷了幾十年的摸索，我們黨領(lǐng)導(dǎo)建立起我國的法律體系，即中國特色社會主義法律體系。中國特色社會主義法律體系是中國特色社會主義制度的重要構(gòu)成部分，是在憲法統(tǒng)帥之下，以憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門的法律為主干，涵蓋法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)與自治條例、單行條例等層次的法律規(guī)范構(gòu)成的法律體系。1997年黨的十五大報告首次提出，要“加強立法工作，提高立法質(zhì)量，到二○一○年形成有中國特色社會主義法律體系?！?011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆人大四次會議作報告時宣布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月27日國務(wù)院新聞辦發(fā)表《中國特色社會主義法律體系》白皮書，全面介紹了中國特色社會主義法律體系的形成、構(gòu)成、特征、完善等內(nèi)容。鑒于中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，十八大報告強調(diào)，今后我國法治建設(shè)的重要任務(wù)是，“完善中國特色社會主義法律體系”。〔1〕

那么，由誰去擔(dān)負(fù)完善中國特色社會主義法律體系的重任呢？本著“誰建立誰負(fù)責(zé)”的一般性原則，今后完善中國特色社會主義法律體系的主體責(zé)任者自然也是中國共產(chǎn)黨。換言之，今后全面推進依法治國持續(xù)穩(wěn)定的法律供給，最終要靠我們黨，要靠黨的意志、政策、主張經(jīng)過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志、上升為國家法律。從這個邏輯上講，依法治國能夠推進到的程度總體上依賴于黨的推進力度，這就從側(cè)面反證了依法治國關(guān)鍵在黨。

二、全面推進依法治國關(guān)鍵在黨：頂層設(shè)計

黨的十八屆四中全會在看似不經(jīng)意的規(guī)劃定位中，將“全面推進依法治國關(guān)鍵在黨”這一根本性要求在依法治國的頂層設(shè)計層面予以權(quán)威性呈現(xiàn)，從而充分詮釋了依法治國關(guān)鍵在黨的政治邏輯。

（一）在全面推進依法治國的指導(dǎo)思想上，強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一

黨的十八屆四中全會強調(diào)指出，全面推進依法治國的指導(dǎo)思想是，必須“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，堅決維護憲法法律權(quán)威，依法維護人民權(quán)益、維護社會公平正義、維護國家安全穩(wěn)定，為實現(xiàn)‘兩個一百年奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力法治保障”。〔2〕其中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，無疑是指導(dǎo)思想的核心，是全面推進依法治國的政治靈魂。

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的正式規(guī)范性提法，最早出現(xiàn)于黨的十六大報告中。十六大報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。”〔3〕十六大報告還第一次清晰界定了三者之間的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系狀態(tài)，指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略?！薄?〕

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是中國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心；黨的領(lǐng)導(dǎo)地位之形成及穩(wěn)固是歷史的選擇、人民的選擇、時代的選擇；堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是四項基本原則之魂。失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，革命、建設(shè)、改革、發(fā)展都將一事無成、無從談起。一方面，從人民當(dāng)家作主看，失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就無法推翻三座大山，使得人民翻身得解放；就不能建立人民民主專政的新中國，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主；就不能取得改革開放的偉大勝利，讓人民群眾過上幸福的生活，真正享有到“主人”的待遇。另一方面，從依法治國看，失去了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就不可能于1954年召開第一屆全國人民代表大會、制定第一部憲法，就不可能從此開始法治中國的探索；就不可能在建黨興黨、執(zhí)政興國上“走出一條不搞政治運動，而靠改革和制度建設(shè)的新路子”；就不可能把依法治國上升為治國理政的基本方略。一句話，“只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進?！薄?〕

2.人民當(dāng)家作主是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的根本目的。我們黨始終忠實代表最廣大人民的根本利益，除了無產(chǎn)階級和廣大人民的利益，沒有任何自己的私利。黨所代表的人民利益包含了經(jīng)濟利益、政治利益、文化利益、社會利益、生態(tài)利益、安全利益等具體形態(tài)。其中，黨代表人民的政治利益之根本面就是要千方百計地去領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主。此外，也要看到，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，其目的毫無疑問也是要追求和實現(xiàn)人民當(dāng)家作主，最終為人民當(dāng)家作主服務(wù)。

3.依法治國是黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的實現(xiàn)手段、基本工具。隨著黨長期執(zhí)政對法理型權(quán)威的渴求，隨著改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟對法制建設(shè)的深層需求，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的法治化自然成為必然的要求。為此，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式必須克服簡單化、想當(dāng)然、隨意性，朝著依法領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政的方位邁進；人民當(dāng)家作主也必須講究規(guī)矩、規(guī)則、秩序、程序，不能搞政治運動、文革式“大民主”，必須在法制的框架內(nèi)謀求實現(xiàn)路徑。而黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主的法治化走向，在客觀上就要求必須強化依法治國，以依法治國作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)手段、人民當(dāng)家作主的操作平臺。

（二）在全面推進依法治國的總體目標(biāo)上，強調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家

十八屆四中全會明確提出：“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家?！薄?〕為使這一總目標(biāo)便于理解和把握，十八屆四中全會從以下兩個方面作了闡釋。其一，對總目標(biāo)的具體設(shè)計。十八屆四中全會對全面推進依法治國的總目標(biāo)，進行了具體設(shè)計。即“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在此，我們看到，對總目標(biāo)的具體設(shè)計首先突出的就是“在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”。其二，實現(xiàn)總目標(biāo)的基本要求。為實現(xiàn)全面推進依法治國的總目標(biāo)，十八屆四中全會明確了若干方面的基本要求，包括“必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等，堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，堅持從中國實際出發(fā)?！痹诖耍覀兛吹?，在十八屆四中全會在關(guān)于全面推進依法治國的基本要求中，第一位的就是“必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。上述這兩個方面綜合起來就說明，在全面推進依法治國的總目標(biāo)設(shè)計及其實現(xiàn)過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)是必須堅持的底線，是不能逾越的紅線。如果違背了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本性原則要求，我們在推進依法治國的過程中無論取得多么大的成績，都是毫無用處的。正如習(xí)近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中指出的那樣，“各級各部門黨委（黨組）必須樹立正確政績觀，堅持從鞏固黨的執(zhí)政地位的大局看問題，把抓好黨建作為最大的政績。如果我們黨弱了、散了、垮了，其他政績又有什么意義呢？”〔7〕

（三）在全面推進依法治國的根本保證上，強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國的應(yīng)有之義

黨的十八屆四中全會深刻指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。”〔8〕十八屆四中全會強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國的題中應(yīng)有之義，是推進依法治國的強大政治保證。

1.把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到憲法精神中。憲法是我國的根本大法，依法治國首要的是依憲治國，憲法是依法治國的基本依托。中國共產(chǎn)黨作為依法治國的領(lǐng)導(dǎo)核心，其領(lǐng)導(dǎo)地位最根本的是要在憲法中予以體現(xiàn)和確認(rèn)。如果憲法對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不予以認(rèn)可，黨的領(lǐng)導(dǎo)之法理依據(jù)就會出現(xiàn)權(quán)威性衰微。據(jù)此，把黨的領(lǐng)導(dǎo)地位貫穿和體現(xiàn)到憲法精神中，是黨依法治國的根本舉措。我國現(xiàn)行憲法，至少在以下方面確立和詮釋了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。其一，憲法指出，“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，……把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家?！逼涠瑧椃ㄖ赋?，“在長期的革命和建設(shè)過程中，已經(jīng)結(jié)成由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的，有各民主黨派和各人民團體參加的，……愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線。”其三，憲法指出，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！?/p>

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本屬性。十八屆四中全會指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會主義法治?！薄?〕只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進。其一，社會主義法治區(qū)別于資本主義法治、封建主義法治的根本之點，就是社會主義法治強調(diào)馬克思主義政黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是將法治建設(shè)置于執(zhí)政黨的強力控制之下。其二，社會主義法治是服務(wù)于人民民主專政的法治，是對人民實行民主、對敵人實行專政的法治。如果執(zhí)政黨對法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)缺位、控制乏力，法治建設(shè)的軌道可能背離人民民主的主流價值。其三，社會主義法治建構(gòu)的基本理路邏輯是，執(zhí)政黨的意志通過國家法定程序、經(jīng)過國家立法機關(guān)（人民代表大會）的認(rèn)定，合理地轉(zhuǎn)化為國家意志、人民意志，執(zhí)政黨對法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力就是在這種意志轉(zhuǎn)換中得以呈現(xiàn)的。

三、全面推進依法治國關(guān)鍵在黨：戰(zhàn)略重點

十八屆四中全會強調(diào)指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證”，“必須加強和改進黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進依法治國全過程。”〔10〕鑒于此，應(yīng)結(jié)合十八屆四中全會精神，從以下方面確立全面推進依法治國關(guān)鍵在黨的戰(zhàn)略重點。

（一）全面推進依法治黨

“打鐵先要自身硬”，依法治國首先要依法治黨。黨要在全面推進依法治國進程中發(fā)揮決定性作用，必須在全面推進依法治國的同時，全面推進依法治黨。

1.依法治黨的內(nèi)涵。就其概念內(nèi)涵而言，依法治黨就是指要依靠國家憲法法律、黨規(guī)黨法來治黨管黨的理念與模式。依法治黨中的“法”既包括國家的憲法法律，更是指以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系。推進依法治黨就要致力于建立健全以黨章為核心的黨規(guī)黨法體系，使黨的建設(shè)的各個方面、領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都能夠做到有法可依。為加快黨內(nèi)“立法”過程，2013年5月27日，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對外公布。這兩個條例和規(guī)定可以看作是黨內(nèi)的“立法”法。2013年11月27日《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》發(fā)布。這一綱要對5年內(nèi)黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導(dǎo)思想、工作目標(biāo)、基本要求、主要任務(wù)和落實要求，確定了一批黨內(nèi)法規(guī)重點制定項目，從而形成了初步系統(tǒng)化的黨內(nèi)“立法”規(guī)劃。黨內(nèi)“立法”法、“立法”規(guī)劃的出臺，就使得依法治黨的“有法可依”問題從宏觀上進行了破題。在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會著力強調(diào)指出：要“加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！薄?1〕

2.依法治黨通向依法治國。眾所周知，中國共產(chǎn)黨是我國的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨?；凇爸螄叵戎吸h、治黨務(wù)必從嚴(yán)”的立論邏輯，推進依法治國首先必須推進依法治黨。一般說來，依法治黨的基本點包括：黨員、干部自覺認(rèn)同、尊重已經(jīng)成文的黨規(guī)黨法，尤其是黨章；能夠自覺地遵守黨規(guī)黨法，嚴(yán)格按照黨規(guī)黨法辦事；首先在思想上然后延伸到行為上，有意識地、自覺地反對和抵制違背黨規(guī)黨法的行為，能夠勇敢地站出來同違反黨規(guī)黨法、黨的制度規(guī)定的行為作斗爭；等等。因此，依法治黨意味著必須要按照黨規(guī)黨法辦事，嚴(yán)格遵守黨章和其他黨內(nèi)規(guī)章制度來推進黨的自身建設(shè)，來實現(xiàn)黨要管黨、從嚴(yán)治黨，進而達到在黨內(nèi)養(yǎng)成法治思維、弘揚法治精神、提升法治自覺性之目的。但是，依法治黨不僅止于此，其潛在影響力還將延伸至依法治國。由于我們的許多黨員、干部在國家政權(quán)機關(guān)、社會領(lǐng)域擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、主導(dǎo)國家治理和社會運作，他們在黨內(nèi)接受了依法治黨的洗禮及涵養(yǎng)，進行了系統(tǒng)的黨規(guī)黨法約束、遵章守紀(jì)鍛煉之后，就會隨著其領(lǐng)導(dǎo)行為、執(zhí)政行為、用權(quán)行為，很自然地將這種法治思維、精神、自覺性由黨內(nèi)示范到黨外、推及到黨外、延伸到黨外，進而為依法治國破解思想困境、營造良好輿論、鍛造合格主體，客觀上完成對依法治國的前期訓(xùn)練、初步試驗。

3.依法治黨重在行動。習(xí)近平2014年10月8日在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中著重強調(diào)了從嚴(yán)治黨問題，尤其是突出強調(diào)了制度治黨、嚴(yán)明黨的紀(jì)律要求在從嚴(yán)治黨中的功效，在推進依法治黨的實際行動上邁出了重大一步。其一，黨內(nèi)規(guī)章制度重在精和管用。推進依法治黨，要靠黨內(nèi)規(guī)制制度、黨規(guī)黨法的支撐。但是，黨內(nèi)規(guī)章制度、黨規(guī)黨法并不是越多越好、越龐雜越好。習(xí)近平強調(diào)，黨內(nèi)“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實管用，突出針對性和指導(dǎo)性。如果空洞乏力，起不到應(yīng)有的作用，再多的制度也會流于形式?！?〔12〕其二，黨內(nèi)規(guī)章制度重在配套。強化制度建黨、依法治黨，必須搞好黨內(nèi)制度之間的配套銜接，做到彼此呼應(yīng)、增強整體功能，規(guī)避制度之間相互沖突、前后矛盾的不兼容問題。其三，黨內(nèi)規(guī)章制度重在執(zhí)行。再好的制度，如果僅僅是貼在墻上、掛在嘴上，而不是落實到具體行動中，也都是擺設(shè)和形式。因此，依法治黨能不能落到實處，最重要的是要看黨內(nèi)規(guī)章制度是否能夠得到不折不扣的執(zhí)行。對此，習(xí)近平深刻指出，“要增強制度執(zhí)行力，制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)管事管人?！?〔13〕一方面，要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋；另一方面，查處違紀(jì)問題必須堅持有什么問題查清什么問題、發(fā)現(xiàn)什么問題查清什么問題，不能大事化小、小事化了、不了了之。

（二）黨要堅持做到依法執(zhí)政

黨推進依法治國，在其操作形態(tài)上就體現(xiàn)為黨的依法執(zhí)政。所謂依法執(zhí)政，就是黨依照憲法法律規(guī)定和要求去開展執(zhí)政活動、發(fā)揮執(zhí)政黨作用，通過法定程序使黨的意志、政策主張變成國家意志、人民意志、國家法律，支持人大、政府、“兩院”獨立依法開展履行職能、開展活動；就是黨“堅持依法治國，領(lǐng)導(dǎo)立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化。”黨自身只有嚴(yán)格做到了依法執(zhí)政，才能有資格擔(dān)任起依法治國的核心中樞，才能在推進依法治國的進程中更好地統(tǒng)領(lǐng)人民、人大、政府、“兩院”；才能有適度的壓力去提升自身的法治素養(yǎng)、法治思維、法治能力，堅定地樹立起執(zhí)政黨的法治權(quán)威形象，更好地肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)依法治國進程的責(zé)任。從這個意義上講，可以說，黨的依法執(zhí)政是依法治國的中流砥柱。作為依法治國核心中樞的中國共產(chǎn)黨，如果不主動參與到依法治國進程中去、如果不能自覺做到依法執(zhí)政，那么，失去了這一“大股東”的支持，就很難保證依法治國的場面還能撐起來。

黨自覺堅持做到依法執(zhí)政，有三個基本支撐點。一是在執(zhí)政過程中，黨要通過立法建議、政策建議、人事建議，把黨的主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志，其實質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)立法過程。二是在執(zhí)政過程中，黨必須堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動，不能在憲法法律之上之外開展執(zhí)政活動?！吨腥A人民共和國憲法》指出：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！逼渲械摹案髡h”，自然也包括作為領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨自身。可見，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，這是《中華人民共和國憲法》作出的規(guī)定。十八屆四中全會尤其指出，“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。” 〔14〕三是科學(xué)處理好依法執(zhí)政與司法機關(guān)獨立辦案的關(guān)系。支持司法機關(guān)獨立辦案，維護公正司法，是黨依法執(zhí)政的應(yīng)有之義。必須將黨依法執(zhí)政與支持司法機關(guān)獨立辦案統(tǒng)一起來。為此，十八屆四中全會提出了一系列重大創(chuàng)新性思路，以杜絕法外開恩的關(guān)系案、人情案、金錢案。特別是，要“完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制”，要“優(yōu)化司法職權(quán)配置，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！?〔15〕

（三）全黨樹立法治思維

全面推進依法治國，最基礎(chǔ)性的是要解決思想認(rèn)知問題、行為模式問題，說到底就是要樹立法治思維、根治人治慣性。

樹立和強化法治思維，是黨的十七大以來我們黨推進依法治國的重要突破口。十七大報告特別強調(diào)，要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現(xiàn)國家各項工作法治化，保障公民合法權(quán)益?！薄?6〕黨的十八大報告進一步指出：“法治是治國理政的基本方式。要推進科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究?！薄?7〕黨的十八屆四中全會則開創(chuàng)性地指出，“必須弘揚社會主義法治精神，建設(shè)社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。”〔18〕

根據(jù)十七大以來黨內(nèi)樹立和強化法治思維的實際行動，大力弘揚法治精神、樹立法治理念、提升法治思維、正確運用法治方式，必須切實把握以下基本點。一是就公民個人而言，要成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。二是就全社會而言，要“深入開展法制宣傳教育，弘揚社會主義法治精神，樹立社會主義法治理念，增強全社會學(xué)法尊法守法用法意識”〔19〕，著力營造守法光榮、違法可恥的社會氛圍。三是就領(lǐng)導(dǎo)干部而言，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”〔20〕，尤其是要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容、納入政績考核指標(biāo)體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容?！薄?1〕四是就整個國家層面而言，必須按照黨的十八屆四中全會“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”的目標(biāo)要求，深入“推進法治中國建設(shè)”。 〔22〕

（四）健全黨依法治國運行機制

把黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國落到實處，應(yīng)致力于健全有效的運行機制。根據(jù)黨的十八屆四中全會精神，健全依法治國的運行機制，主要策略路向應(yīng)涵蓋以下方面。

1.健全黨領(lǐng)導(dǎo)依法治國的制度和工作機制。重點是，“完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序，加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善黨委依法決策機制?！?〔23〕具體說來要把握以下基本點。其一，要明晰依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者、主體推動者是中國共產(chǎn)黨，當(dāng)代中國法治建設(shè)推進到什么程度、達到什么水平，總開門、總閘門是中國共產(chǎn)黨。其二，黨推進依法治國不是隨意性的過程，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變、因為領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變，必須制度化、規(guī)范化、法治化，必須在嚴(yán)格的制度規(guī)約和法治化軌道上運行，即執(zhí)政黨推進依法治國本身也要“法治化”。其三，依法治國是黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的全黨全國步調(diào)一致過程，各級各部門應(yīng)嚴(yán)格按照中央部署要求來推行，做好“規(guī)定動作”、杜絕“自選動作”。自覺做到：“該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進?！薄?4〕

2.黨要切實維護憲法權(quán)威。十八屆四中全會強調(diào)的全面推進依法治國重大任務(wù)，第一位的是要“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施?！薄?5〕那么，憲法究竟是一種什么性質(zhì)的法律規(guī)范呢？憲法是我國的根本大法，是母法，是一切法律法規(guī)的源泉和基礎(chǔ)，在我國法律體系中居于首要核心地位。憲法具有最高的法律效力，制定和修改必須經(jīng)過嚴(yán)格權(quán)威的程序，一切法律、法規(guī)、規(guī)章、制度一旦與憲法相抵觸就會自動失效，因此維護法律的權(quán)威首先是維護憲法的權(quán)威。憲法是一切國家機關(guān)、社會團體和組織、全體公民的最高行為準(zhǔn)則，任何機關(guān)、組織、個人都不能隨意去破壞和踐踏，否則就是違反憲法，應(yīng)該受到違憲審查和懲治。憲法序言明確規(guī)定：“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！闭驗閼椃ǖ闹粮邿o上地位，我們堅持依法治國必須首先做到依憲治國，必須強化憲法權(quán)威、樹立憲政意識、嚴(yán)格遵照憲法條文規(guī)定辦事，切實保證憲法的貫徹實施。這是依法治國的基本內(nèi)核和根本所在。一旦把憲法的維護及實施拋在一邊，所謂的依法治國也就失去靈魂、徒有虛名。

此外，根據(jù)十八屆四中全會精神，健全黨依法治國的運行機制還要突出抓好兩個關(guān)鍵點。一是“各級人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的黨組織要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權(quán)等行為”。〔26〕二是要“推進基層治理法治化，發(fā)揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰(zhàn)斗堡壘作用，建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”?！?7〕

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〔2〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕〔10〕〔11〕〔14〕〔15〕〔18〕〔21〕〔22〕〔23〕〔25〕〔26〕〔27〕中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報〔N〕.人民日報，2014-10-24.

〔7〕〔12〕〔13〕習(xí)近平.在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話〔N〕.人民日報，2014-10-09.

〔24〕習(xí)近平在山東考察時強調(diào) 認(rèn)真貫徹黨的十八屆三中全會精神 匯聚起全面深化改革的強大正能量〔N〕.人民日報，2013-11-29.

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