〔作者簡(jiǎn)介〕

馬全中，韶關(guān)學(xué)院政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師，博士，廣東 韶關(guān) 512023。

〔摘要〕非政府組織的興起有其既定的時(shí)代背景，非政府組織的興起既是人類社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程和世界各國(guó)進(jìn)行行政改革的產(chǎn)物，也是市民社會(huì)不斷發(fā)展和變異的結(jié)果。與歷史上曾經(jīng)存在的組織不同，非政府組織是一種真正的社會(huì)自治組織，是一種打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)的組織。非政府組織具有不同于政府的社會(huì)治理功能，正是基于此種原因，非政府組織的興起預(yù)示著一種新的社會(huì)治理模式——服務(wù)型社會(huì)治理模式即將生成。

〔關(guān)鍵詞〕非政府組織；社會(huì)自治；中心-邊緣結(jié)構(gòu)；服務(wù)型政府

〔中圖分類號(hào)〕D523.3 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2095-8048-（2014）04-0037-07

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，非政府組織在全球范圍內(nèi)得到蓬勃發(fā)展且產(chǎn)生重要影響。在美國(guó)，在國(guó)內(nèi)稅務(wù)局登記的非政府組織數(shù)量達(dá)到了157萬(wàn)家，另外還有數(shù)百萬(wàn)未登記的非政府組織。〔1〕在我國(guó)，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，非政府組織的數(shù)目也在不斷地?cái)U(kuò)大，其中草根未登記的非政府組織據(jù)估計(jì)達(dá)到數(shù)百萬(wàn)之多?！?〕非政府組織的興起具有重要意義。張康之教授指出，“非政府組織是‘新市民社會(huì)的重要組成部分，它在實(shí)踐上對(duì)政府壟斷社會(huì)治理的局面形成了挑戰(zhàn)……在某種意義上，非政府組織的出現(xiàn)催生了新型的社會(huì)治理模式，即催生了一種不同于工業(yè)社會(huì)治理模式的后工業(yè)社會(huì)治理模式”?！?〕也就是說(shuō)，非政府組織的興起意味著管理型政府的終結(jié)與服務(wù)型政府的興起；非政府組織的興起的歷史意義在于它導(dǎo)致了社會(huì)治理模式的變革。因此，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的研究具有重要理論意義。在另一方面，黨的十八屆三中全會(huì)會(huì)議公報(bào)指出，要?jiǎng)?chuàng)新和改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾的體制。在這種時(shí)代背景下，加強(qiáng)對(duì)非政府組織的研究有利于社會(huì)治理創(chuàng)新，因而具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義?；诖?，本文嘗試對(duì)非政府組織進(jìn)行研究，分析非政府組織產(chǎn)生的背景、歷史特性以及功能。

一、非政府組織的產(chǎn)生背景

非政府組織的產(chǎn)生有其既定的時(shí)代背景，從人類社會(huì)歷史演進(jìn)的背景來(lái)看，非政府組織是人類社會(huì)在后工業(yè)化的進(jìn)程中產(chǎn)生的；從現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理的背景來(lái)看，非政府組織是全球性的行政改革不斷深化的產(chǎn)物；從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系看，非政府組織（Non-governmental Organizations）也是市民社會(huì)與國(guó)家不斷博弈和發(fā)展演變的產(chǎn)物。

從人類社會(huì)發(fā)展演進(jìn)的歷史視角分析，非政府組織是人類社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程的產(chǎn)物。人類社會(huì)從上個(gè)世紀(jì)后半葉便開(kāi)始了后工業(yè)化的進(jìn)程。在丹尼爾·貝爾（Daniel Bell）看來(lái)，作為一種概念圖式的后工業(yè)社會(huì)屬于一種嶄新的社會(huì)形態(tài)，它在生活方式以及技術(shù)組織等方面都達(dá)到了一個(gè)新的階段。貝爾認(rèn)為，后工業(yè)社會(huì)的主要特征是理論知識(shí)的匯編和科學(xué)技術(shù)的新關(guān)系，后工業(yè)社會(huì)所帶來(lái)的變化包括服務(wù)業(yè)越來(lái)越占據(jù)優(yōu)勢(shì)，專業(yè)化和技術(shù)性的工作已超乎迅猛的速度在發(fā)展，教育取代繼承成為社會(huì)流動(dòng)最為主要的方式，人力資本成為主要的資源類型，智力技術(shù)取代機(jī)械技術(shù)成為社會(huì)的主導(dǎo)，通訊系統(tǒng)成為最為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，后工業(yè)社會(huì)以知識(shí)價(jià)值論為繼承，把知識(shí)作為發(fā)明和創(chuàng)造之源?！?〕顯然，貝爾所描繪的后工業(yè)社會(huì)的圖景或多或少正在逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，但是，必須指出的是，隨著人類后工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)啟，后工業(yè)社會(huì)與貝爾的描述存在較大的差異。在20世紀(jì)后期，伴隨著人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的邁進(jìn)，后工業(yè)化實(shí)際上呈現(xiàn)給人們的主要特點(diǎn)是社會(huì)的高度復(fù)雜和高度的不確定性，而不僅僅是理論知識(shí)和科學(xué)技術(shù)之間關(guān)系的變化。工業(yè)社會(huì)是低度復(fù)雜和低度不確定性的社會(huì)形態(tài)，但是在人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型之際，社會(huì)的復(fù)雜程度和不確定性在不斷地增大。社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性主要表現(xiàn)為各種危機(jī)的頻繁發(fā)生。各種自然的、社會(huì)的、科技的風(fēng)險(xiǎn)頻繁發(fā)生對(duì)社會(huì)治理造成了很大的挑戰(zhàn)，即對(duì)以政府為唯一治理主體的管理型社會(huì)治理模式造成了很大的沖擊。社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性還表現(xiàn)在市民社會(huì)需求的多樣化。與工業(yè)社會(huì)時(shí)期相比，在人類開(kāi)啟后工業(yè)化進(jìn)程之際，人們的各種社會(huì)需求變得更加多樣化和復(fù)雜化。人們需求的增加和多樣化的一個(gè)直接后果就是政府提供公共服務(wù)的壓力增大，管理型政府面臨著政府失靈的窘境。概言之，人類社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程的開(kāi)啟導(dǎo)致了社會(huì)復(fù)雜性的增加，導(dǎo)致了各種危機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)的頻發(fā)，加之人們社會(huì)需求的增加導(dǎo)致了管理型政府的失靈。在政府面臨失靈的情形下，迫切需要新的社會(huì)治理主體的出現(xiàn)來(lái)應(yīng)對(duì)后工業(yè)化所帶來(lái)的挑戰(zhàn)。而在行政改革中誕生的非政府組織則迎合了時(shí)代的要求。

非政府組織興起的直接原因是全球背景下的行政改革。在上個(gè)世紀(jì)七八十年代，伴隨著后工業(yè)社會(huì)的來(lái)臨，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度的不確定。在這種情況之下，在工業(yè)社會(huì)時(shí)期所形成的管理型政府已經(jīng)不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)時(shí)期的社會(huì)治理了，管理型政府面臨著政府失靈的局面。管理型政府失靈主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，政府效率低下。政府無(wú)論是進(jìn)行社會(huì)治理還是提供公共服務(wù)，都不能滿足社會(huì)的需求，而且，政府進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)的效率較為低下。在日常生活之中，政府已經(jīng)成為效率低下的代名詞。其二，政府面臨著財(cái)政危機(jī)。管理型政府因?yàn)槠鋲艛嘀鐣?huì)治理的諸多職能，所以導(dǎo)致其規(guī)模龐大，同時(shí)由于政府承擔(dān)著眾多的社會(huì)職能，耗費(fèi)著大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)，諸多因素導(dǎo)致政府的財(cái)政開(kāi)支超出了政府承受能力，由此導(dǎo)致政府的財(cái)政危機(jī)。財(cái)政危機(jī)是政府改革的導(dǎo)火索，它逼迫各國(guó)政府進(jìn)行行政改革。其三，政府的信任危機(jī)。由于政府的低效和行動(dòng)的遲緩，導(dǎo)致民眾對(duì)政府的信任度下降，政府出現(xiàn)了信任危機(jī)；在另一方面，政府官僚部門也失去了政治家的信任，政治家們?yōu)榱颂嵘男?，也為了轉(zhuǎn)移自身的政治壓力，他們會(huì)對(duì)政府大加批評(píng)，批評(píng)其效率低下。簡(jiǎn)言之，高度復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致了管理型政府的失靈，使管理型政府出現(xiàn)了各種危機(jī)。面對(duì)著各種危機(jī)導(dǎo)致的壓力，世界各國(guó)政府紛紛推行行政改革以實(shí)現(xiàn)政府效能的提升。也就是說(shuō)，行政改革是在多種壓力下產(chǎn)生的，其中最直接的動(dòng)力是減輕政府的負(fù)擔(dān)。為了減輕政府的負(fù)擔(dān)，西方國(guó)家行政改革的主要措施是進(jìn)行私有化，將政府的非核心職能進(jìn)行剝離，或者設(shè)立第三部門來(lái)執(zhí)行原來(lái)由政府所執(zhí)行的一些職能。這些改革措施直接導(dǎo)致了非政府組織的產(chǎn)生?！拔覀兛吹?，隨著改革進(jìn)程的深入，尤其是隨著人類社會(huì)后工業(yè)化航程的開(kāi)啟，一種不同于政府卻又確實(shí)具有某種政府實(shí)體地位的組織產(chǎn)生了，這就是以‘代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力實(shí)體和其他政府實(shí)體為代表的‘非政府組織?！薄?〕顯然，非政府組織的興起是行政改革的產(chǎn)物，是政府為了減輕自身的財(cái)政壓力和提高自身效率而采取的一種臨時(shí)措施。但是，非政府組織的產(chǎn)生和非政府組織所表現(xiàn)出來(lái)的治理能力，使非政府組織成為一種重要的社會(huì)治理力量?！半S著行政改革的深入，第三部門的存在和發(fā)展越來(lái)越成為‘新市民社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)的標(biāo)志，以‘新市民社會(huì)或非政府組織的形式而引起了人們的普遍關(guān)注?！薄?〕也就是說(shuō)，非政府組織的興起是政府改革的產(chǎn)物，非政府組織的興起在一定程度代表著市民社會(huì)的重新崛起，非政府組織的興起實(shí)際上代表著市民社會(huì)發(fā)生了新的變異，正是基于這個(gè)意義，我們把它稱之為新市民社會(huì)。

從國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系來(lái)看，非政府組織的產(chǎn)生實(shí)際上是市民社會(huì)發(fā)生變異的結(jié)果。非政府組織在本質(zhì)上屬于“新市民社會(huì)”的主要組成部分，非政府組織的產(chǎn)生預(yù)示著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。市民社會(huì)的發(fā)展變化實(shí)際上是與人類社會(huì)的治理模式發(fā)展同步的。在封建社會(huì)，社會(huì)治理模式處于統(tǒng)治型社會(huì)治理模式時(shí)期，這時(shí)以君主為代表的統(tǒng)治者擁有對(duì)市民社會(huì)的絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)，市民社會(huì)被動(dòng)地接受來(lái)自統(tǒng)治階層的各種指示和命令。這種治理模式在當(dāng)時(shí)是具有一定進(jìn)步意義的，符合人類歷史發(fā)展的潮流。但是，隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展，市民社會(huì)的發(fā)育成熟，特別是資產(chǎn)階級(jí)的不斷發(fā)展壯大，統(tǒng)治行政逐漸退出歷史舞臺(tái)，取而代之的是資產(chǎn)階級(jí)法治國(guó)家的自由資本主義時(shí)期的社會(huì)治理。在這種治理模式中，市民社會(huì)與國(guó)家不再是混沌一體的狀態(tài)，而是二者出現(xiàn)了清晰的邊界，市民社會(huì)開(kāi)始成為自覺(jué)的存在。顯然，自由資本主義時(shí)期的社會(huì)治理模式是一種在一定程度上符合市民社會(huì)治理要求的治理模式，它在一定程度上促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。但是，隨著資本主義的不斷發(fā)展，自由資本主義模式出現(xiàn)了危機(jī)。這場(chǎng)危機(jī)的標(biāo)志是19世紀(jì)二三十年代發(fā)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，正是這場(chǎng)危機(jī)徹底地宣告了自由主義社會(huì)治理模式的終結(jié)。這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)預(yù)示著守夜人式的政府模式無(wú)法應(yīng)對(duì)資本主義急速發(fā)展所帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)。在這種背景下，干預(yù)主義治理模式便應(yīng)運(yùn)而生。福利國(guó)家的干預(yù)主義政策在應(yīng)對(duì)資本主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)方面發(fā)揮了重要作用，但是，隨著福利國(guó)家的進(jìn)一步深入發(fā)展，福利國(guó)家的負(fù)面效應(yīng)也逐漸地顯露出來(lái)，其直接結(jié)果就是行政國(guó)家的出現(xiàn)。行政國(guó)家的主要特征在于行政權(quán)力相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力的優(yōu)勢(shì)地位，它標(biāo)志著國(guó)家公共行政職能的全面擴(kuò)張，同時(shí)表明公共權(quán)力對(duì)社會(huì)生活的全面滲透。行政國(guó)家的出現(xiàn)意味國(guó)家對(duì)社會(huì)的全面入侵，原來(lái)國(guó)家與社會(huì)清晰的邊界消失了，取而代之的是國(guó)家的社會(huì)化和社會(huì)的國(guó)家化。行政國(guó)家的危機(jī)導(dǎo)致了世界各國(guó)的行政改革，國(guó)家需要從對(duì)社會(huì)的入侵狀態(tài)退回到原來(lái)的邊界，但是，“由于國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)市民社會(huì)的持續(xù)入侵和殖民化，國(guó)家與市民社會(huì)、公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域早已在很大程度上重合了起來(lái)，不同的社會(huì)領(lǐng)域之間已經(jīng)出現(xiàn)了一種不對(duì)稱的融合趨勢(shì)。在這種情況下，是根本不可能簡(jiǎn)單地恢復(fù)它們之間彼此分離的原有狀態(tài)的，私有化運(yùn)動(dòng)并不能使國(guó)家回到原先與市民社會(huì)之間的邊界上去。然而，新一輪的社會(huì)運(yùn)動(dòng)正在發(fā)生，那就是以非政府組織為代表的新市民社會(huì)的生成。”〔7〕也就是說(shuō)，非政府組織實(shí)際上是國(guó)家與社會(huì)之間彼此不斷博弈的結(jié)果，非政府組織的興起預(yù)示著社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。

二、非政府組織的歷史特性

20世紀(jì)后半葉以來(lái)，隨著行政改革的深入進(jìn)行而出現(xiàn)的非政府組織是一種獨(dú)特的歷史現(xiàn)象。它與歷史上的一些自愿組織有較大的不同，它也不等同于歷史上的自治組織。作為一種歷史現(xiàn)象，非政府組織是全新的。非政府組織區(qū)別于其他社會(huì)主體的一個(gè)重要標(biāo)志是它是一種真正的社會(huì)自治組織。它本質(zhì)上是自治的，即它能夠?qū)M織進(jìn)行自我治理，在組織目標(biāo)定位和組織行動(dòng)上具有自主性。嚴(yán)格地說(shuō)，非政府組織就是那些有著獨(dú)立的、自主的自治能力的組織。〔8〕

非政府組織是一種社會(huì)自治組織。所謂社會(huì)自治就是社會(huì)主體或公民的自我管理。社會(huì)自治在微觀層面主要表現(xiàn)為個(gè)人或群體自治，在中觀層面主要表現(xiàn)為組織或團(tuán)體自治，在宏觀層面則表現(xiàn)為地方或區(qū)域自治。非政府組織則是一種中觀層面的社會(huì)自治。作為一種社會(huì)自治組織，非政府組織擁有社會(huì)自治的權(quán)力。所謂自治權(quán)力，意味著主體具有對(duì)自身管理或社會(huì)事務(wù)具有實(shí)質(zhì)的影響力和支配力。非政府組織的社會(huì)自治權(quán)力能夠產(chǎn)生積極的社會(huì)效果，它能夠起到分權(quán)和監(jiān)督的正向作用。一方面它能夠彌補(bǔ)國(guó)家權(quán)力的不足；二是它能夠分擔(dān)政府提供公共服務(wù)的壓力；三是它能夠?qū)?guó)家權(quán)力的運(yùn)行形成制約，從而規(guī)制國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行與發(fā)展。

非政府組織是一種社會(huì)自治組織，它是人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型中所出現(xiàn)的新生事物。也就是說(shuō)，非政府組織作為一種社會(huì)自治組織，是與后工業(yè)社會(huì)緊密聯(lián)系在一起的。對(duì)于社會(huì)自治，必須要把它放在既定的社會(huì)背景中進(jìn)行考察，非政府組織是人類社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型這一歷史階段出現(xiàn)的一種制度形式，同樣也是公共管理這一創(chuàng)造性的社會(huì)治理模式的一項(xiàng)主要內(nèi)容?！?〕自治在人類的歷史已經(jīng)存在很長(zhǎng)時(shí)間了，但是，作為一種普遍現(xiàn)象或人類社會(huì)的一種基本制度形式，則是與后工業(yè)社會(huì)聯(lián)系在一起的。在農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政中，雖然存在自治，但充其量這種自治只是一種鄉(xiāng)村自治，而允許鄉(xiāng)村社會(huì)自治只是封建統(tǒng)治者維持統(tǒng)治的一種手段；在工業(yè)社會(huì)，自治也不是一種普遍的社會(huì)治理方式，因?yàn)榕c工業(yè)社會(huì)相伴隨的是一種控制導(dǎo)向的社會(huì)治理模式，這種社會(huì)治理模式在根本上是與社會(huì)自治相互矛盾的。在工業(yè)社會(huì)的歷史時(shí)期，由于諸如文化和地域等差別的存在，會(huì)在局部采取一種自治的方法來(lái)調(diào)節(jié)治理方式所導(dǎo)致的各種矛盾，這是必要的，可是，此時(shí)這種自治在社會(huì)治理中并不廣泛存在?！?0〕隨著人類從工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度的不確定，以控制為導(dǎo)向的管理型社會(huì)治理模式無(wú)法應(yīng)對(duì)新型社會(huì)現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)，這些新情況導(dǎo)致必須把社會(huì)自治作為一種新的社會(huì)治理制度安排。非政府組織作為一種社會(huì)自治組織，就是在這種背景下產(chǎn)生的。

非政府組織的自治不僅體現(xiàn)在組織管理的層面，也表現(xiàn)在社會(huì)治理的層面。一方面，非政府組織在組織層面是自治的。非政府組織作為一種社會(huì)自治組織，它能夠?qū)M織進(jìn)行自我治理。因此，非政府組織與政府組織的區(qū)別之一在于，它不受政府行政權(quán)力的影響，或者說(shuō)，政府或其他組織不能使用行政權(quán)力或其他手段干預(yù)其組織的正常運(yùn)作。無(wú)論是組織成員的構(gòu)成和組織領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生，還是組織目標(biāo)的確立和組織日常運(yùn)作，非政府組織都擁有充分的自主權(quán)，而不應(yīng)該受到來(lái)自政府或其他團(tuán)體的控制和約束。在另一方面，非政府組織的自治在社會(huì)治理層面表現(xiàn)出服務(wù)的特征。與政府組織不同，非政府組織并不擁有行政組織等組織所擁有的強(qiáng)制力。“也就是說(shuō)，社會(huì)自治組織中治理行為不是行使政治權(quán)力的行為，以往一切時(shí)代的政治權(quán)力的強(qiáng)制力在這里是不存在的?！薄?1〕非政府組織作為一種社會(huì)自治組織，它以服務(wù)為宗旨，將服務(wù)理念融入到組織管理和社會(huì)治理之中。因此，非政府組織本質(zhì)上是一種服務(wù)型的組織。非政府組織在社會(huì)治理中的行為本身是一種服務(wù)行為，非政府組織通過(guò)治理行為為社會(huì)提供各種各樣的公共服務(wù)。在非政府組織提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)，它既是治理者，也是被治理者。因?yàn)?，“在社?huì)自治體系中，每一個(gè)人都是服務(wù)者，同時(shí)每一個(gè)人也都是服務(wù)的接受者，這是一種‘人人為人人服務(wù)的制度規(guī)范體系”?！?2〕既然每個(gè)人或組織都是服務(wù)者，服務(wù)者和被服務(wù)者的界限也就被打破，那么治者和被治理者的界限也就消融了。從這個(gè)角度上講，非政府組織的出現(xiàn)，實(shí)際是在一定程度上打破了管理行政的治理模式，它催生了一種不同于管理行政的新的社會(huì)治理模式即服務(wù)型社會(huì)治理模式。非政府組織由于它的服務(wù)取向而成為社會(huì)治理的主體，與政府一道共同合作進(jìn)行社會(huì)治理。

非政府組織作為一種在人類社會(huì)邁向后工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的組織類型，它是一種獨(dú)立的、自主治理的，具有治理能力的組織。非政府組織的出現(xiàn)具有劃時(shí)代的意義。其意義在于，非政府組織是一種打破管理型社會(huì)治理模式的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的積極力量。“所謂非政府組織就是一類新型的社會(huì)自治組織，是在原先的政治體系的結(jié)構(gòu)中不曾存在過(guò)的組織。”〔13〕換言之，非政府組織與歷史上其他組織的不同在于，它不像歷史上的其他組織，總能在社會(huì)治理的中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能夠找到自己的位置。也就是說(shuō)，那些在傳統(tǒng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中即中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能夠找到自身位置的組織，都不屬于非政府組織的范圍，而那些不屬于中心—邊緣結(jié)構(gòu)，不屬于政府或依附于政府，不是在社會(huì)治理中發(fā)揮輔助作用卻承擔(dān)著一定社會(huì)治理職能的組織，我們才把它稱為非政府組織。嚴(yán)格地說(shuō)，它就是有著獨(dú)立的，自主的和具有自治能力的那些組織。

在工業(yè)社會(huì)，社會(huì)治理模式是一種管理型社會(huì)治理模式，這種治理模式在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中形成的是一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。管理行政具有如下一些特點(diǎn)。首先，管理行政在價(jià)值取向上追求效率價(jià)值取向。著名管理學(xué)家波特認(rèn)為，從行政學(xué)角度看，最為重要的善就是效率，雖然從實(shí)用的角度看，效率必須與其他價(jià)值相協(xié)調(diào)，可是科學(xué)研究所特有的價(jià)值就是效率。〔14〕懷特認(rèn)為公共行政目的就是行政人員對(duì)各種資源的有效利用，使各種計(jì)劃得到經(jīng)濟(jì)高效的完成。可以說(shuō)，管理行政的所有設(shè)計(jì)都圍繞著效率這個(gè)主要價(jià)值展開(kāi)，效率價(jià)值是公共行政的主要價(jià)值。其次，管理行政以官僚制為主要組織形式和行使職能的主要載體。管理行政以韋伯的科層官僚制為主要組織形式。官僚制組織的權(quán)力是建立在完善的正式規(guī)則之上的，這些規(guī)則是根據(jù)組織目標(biāo)和組織功能而制定的。在官僚制組織中，組織的權(quán)力呈現(xiàn)出橫向的分工，各個(gè)部門各負(fù)其責(zé)相互配合。組織權(quán)力按縱向?qū)訉邮跈?quán)，權(quán)力實(shí)行縱向上的層級(jí)節(jié)制，明確規(guī)定每個(gè)成員的職責(zé)和權(quán)力；人員實(shí)行考任制，組織成員通過(guò)考核錄用，領(lǐng)取固定的薪金。在韋伯看來(lái)，官僚制具有高度穩(wěn)定性和高效性，因而應(yīng)該成為工業(yè)社會(huì)的主要組織形式。在行使社會(huì)職能方面，管理行政是以官僚制為行使職能的主要載體。也就是說(shuō)，政府部門是進(jìn)行社會(huì)治理的唯一主體或主要主體。在這種局面下，即使有一些組織會(huì)成為社會(huì)治理的主體，但只是起到一種輔助的角色。概言之，在管理型社會(huì)治理模式中，社會(huì)治理實(shí)際上是一種中心—邊緣結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，政府是中心治理主體，其他主體都處于社會(huì)治理體系的邊緣，政府始終處于治理者的地位，而其他社會(huì)治理主體則處于被治理者的位置。社會(huì)治理始終是一種控制導(dǎo)向的，其他組織即使能夠參與到社會(huì)治理體系中，也只能作為一種邊緣角色而存在。

這種中心—邊緣式的治理體系存在很大的缺陷。“我們知道，作為管理行政的一些政府職能是相對(duì)獨(dú)立的，單個(gè)機(jī)構(gòu)就能獨(dú)立完成，運(yùn)行中不會(huì)產(chǎn)生較多、較大的矛盾；但那些需要分工合作完成的職能，運(yùn)行之中則不可避免地會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的矛盾。”〔15〕由于官僚制不同部門之間在協(xié)作完成政府職能時(shí)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制和存在推諉扯皮現(xiàn)象，致使政府效率低下而不能有效地進(jìn)行社會(huì)治理。實(shí)際上，公共部門不但存在協(xié)調(diào)不力的內(nèi)部運(yùn)行問(wèn)題，而且，在社會(huì)治理層面，作為社會(huì)壟斷治理主體的政府還存在著治理失效的問(wèn)題。雖然在社會(huì)治理中，政府也會(huì)允許部分社會(huì)主體參與到社會(huì)治理中承擔(dān)一部分政府職能，但是這些主體僅作為一種輔助角色，不能發(fā)揮重要作用。比如，在工業(yè)社會(huì)中，工會(huì)就是社會(huì)治理主體之一，但它是作為一種輔助角色而參與到社會(huì)治理中，在社會(huì)治理體系中，它處于社會(huì)治理體系的邊緣。管理行政的這種中心—邊緣結(jié)構(gòu)在工業(yè)社會(huì)尚能對(duì)社會(huì)進(jìn)行有效的治理，但是隨著社會(huì)復(fù)雜程度的增加，這種治理模式的缺陷便日益明顯。特別是當(dāng)人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型之際，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度的不確定，管理行政這種單中心的社會(huì)治理模式面臨著治理失效的問(wèn)題。在這種情況下，管理行政的單中心治理結(jié)構(gòu)亟需打破，社會(huì)治理呼喚新的治理主體的出現(xiàn)。非政府組織的興起便是一種打破管理行政中心—邊緣結(jié)構(gòu)的新生力量，非政府組織的產(chǎn)生預(yù)示著社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革。

非政府組織是一種新型的組織，他在以往的治理結(jié)構(gòu)中找不到自己的位置，非政府組織不處于中心—邊緣結(jié)構(gòu)之中。簡(jiǎn)言之，非政府組織不屬于中心—邊緣結(jié)構(gòu)，凡是在中心—邊緣結(jié)構(gòu)中能找到自己位置的都不是非政府組織，非政府組織是一種打破中心—邊緣結(jié)構(gòu)的組織類型。它的出現(xiàn)，本身意味社會(huì)構(gòu)成成分的變化和治理模式的變革。首先，非政府組織有自己的治理要求，即要求與政府合作乃至獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)治理的職能。非政府組織與其他的志愿組織不同之處在于，它要求獨(dú)立承擔(dān)某些社會(huì)治理的職能?！芭c那些曾經(jīng)輔助過(guò)國(guó)家治理社會(huì)的志愿組織不同，非政府組織不再把自己定位為一種社會(huì)治理的輔助工具，而是要求與國(guó)家合作承擔(dān)乃至獨(dú)立承擔(dān)某些社會(huì)治理的職能?！薄?6〕

三、 非政府組織的治理功能

非政府組織的特性與非政府組織特殊的治理功能相關(guān)。首先，非政府組織具有突出的社會(huì)治理功能。非政府組織無(wú)論在公共服務(wù)提供中還是在危機(jī)管理中，都能夠充分發(fā)揮作用。非政府組織提供公共服務(wù)的功能非常強(qiáng)大，正是基于非政府組織的公共服務(wù)功能，有學(xué)者認(rèn)為，在美國(guó)實(shí)際上存在著“第三方”政府。〔17〕當(dāng)把福利國(guó)家理論運(yùn)用到美國(guó)的公共管理之中時(shí)，存在的主要問(wèn)題在于，它沒(méi)有注意到政府在公共服務(wù)供給中的作為資金提供者和監(jiān)管者的角色與它作為服務(wù)供給者角色的區(qū)別，因?yàn)樵诿绹?guó)存在著大量的第三方的非政府組織來(lái)實(shí)施公共服務(wù)供給職能，“其結(jié)果是出現(xiàn)了一個(gè)精巧的第三方治理體系，在這個(gè)體系中，政府與第三方執(zhí)行者在很大程度上共享對(duì)公共資金支出和公共權(quán)威運(yùn)用方面的裁量權(quán)。”〔18〕作為第三方治理的主要主體，非政府組織在美國(guó)公共服務(wù)中承擔(dān)了大量公共服務(wù)任務(wù)，通過(guò)在公共服務(wù)中的合作，政府與非政府組織結(jié)成了一種伙伴關(guān)系。顯然，在這里，非政府組織之所以能夠成為第三方治理的主體，主要原因在于非政府組織的公共服務(wù)提供功能。非政府組織成為第三方治理主體也在于非政府組織在全球范圍內(nèi)興起，無(wú)論是英美等發(fā)達(dá)國(guó)家，還是一些發(fā)展中國(guó)家，非政府組織都在蓬勃興起。非政府組織的興起對(duì)于人類社會(huì)具有重要意義和價(jià)值，以至于這種全球結(jié)社的浪潮在薩拉蒙的眼里，簡(jiǎn)直遠(yuǎn)勝于民族國(guó)家的興起對(duì)于世界的意義。我國(guó)學(xué)者王名曾經(jīng)指出，非政府組織的功能之一是能夠促進(jìn)社會(huì)治理和提供公共服務(wù)。非政府組織首先具有較強(qiáng)的資源動(dòng)員能力。譬如非政府組織通過(guò)志愿捐贈(zèng)等手段動(dòng)員社會(huì)資源投入到公共事務(wù)之中。另外，非政府組織還能夠起到解決社會(huì)問(wèn)題的作用。非政府組織由于其具有草根性和自愿性等特性，所以它可以較為及時(shí)地化解各種矛盾和危機(jī)，從而彌補(bǔ)政府在社會(huì)治理中的不足。此外，非政府組織能夠與政府簽訂合同，進(jìn)行公共服務(wù)的提供。受到政府規(guī)模受限和公民公共需求不斷增長(zhǎng)的壓力，政府需要拓展其公共服務(wù)供給的質(zhì)量與空間，而非政府組織在公共服務(wù)提供方面的優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致政府與非政府組織在公共服務(wù)供給中需要結(jié)成伙伴關(guān)系。〔19〕所以，非政府組織的社會(huì)治理功能是非政府組織與政府建立合作關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，非政府組織在提供公共服務(wù)上表現(xiàn)出不同于政府的優(yōu)點(diǎn)。著名學(xué)者維斯伯德（Burton Weisbrod）曾經(jīng)指出，現(xiàn)代政治制度的設(shè)計(jì)使得政府只能提供均一化的無(wú)個(gè)性的適合中位選民偏好的公共服務(wù)。在民主選舉制度之下，選民的投票決定著政治家的偏好和政府提供公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。在選舉中，中位選民往往能夠決定著選舉的走勢(shì)，因此，無(wú)論是政治家還是政府，公共服務(wù)的提供總是去滿足中位選民的需求，而其他選民的需求卻無(wú)法得到有效滿足?！?0〕顯然，代議制的政治設(shè)計(jì)導(dǎo)致的是公共物品供給的單一化，但是，人們的社會(huì)需求卻隨著時(shí)代的發(fā)展而在不斷地豐富，二者之間存在著不可調(diào)和的矛盾。在這種情況下，非政府組織卻能夠彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)單一化的缺陷，它能夠提供多樣化和個(gè)性化的公共服務(wù)和公共物品，滿足不同群體的公共服務(wù)需求。薩拉蒙（Lester M Salamon）通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，非政府組織的服務(wù)群體并不是我們想象中只是針對(duì)窮人，非政府組織中有相當(dāng)大的比例針對(duì)的是范圍更加廣泛的人群。“也許這項(xiàng)調(diào)查中最主要的結(jié)果是，非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有時(shí)比我們想象的更少關(guān)注窮人。因此，在我們能夠收集完整資料的1474家人類服務(wù)機(jī)構(gòu)中，只有27%的表明他們的絕大多數(shù)服務(wù)對(duì)象是窮人（也就是收入在貧困線以下），……非常重要的是，一半以上的機(jī)構(gòu)（53%）只有‘很少（即20%或更少）或者沒(méi)有低收入服務(wù)對(duì)象?！薄?1〕從薩拉蒙的論述中可以看出，非政府組織服務(wù)的目標(biāo)具有多樣性，能夠針對(duì)多種社會(huì)群體提供公共服務(wù)。從這點(diǎn)看，非政府組織由于其能夠提供多樣性和個(gè)性化的公共服務(wù)而能彌補(bǔ)政府供給公共服務(wù)的不足，從而在提供公共物品方面表現(xiàn)出優(yōu)越于政府的地方。也正是因?yàn)榉钦M織在提供公共服務(wù)中所表現(xiàn)出來(lái)的優(yōu)越性，使其能夠成為社會(huì)治理的主要角色，與政府合作承擔(dān)某些社會(huì)治理的職能。在與政府合作承擔(dān)社會(huì)治理職能時(shí)，非政府組織不是處于社會(huì)治理體系的邊緣，不是作為政府治理社會(huì)的輔助角色或助手，而是一種和政府地位平等的、獨(dú)立自主的社會(huì)治理主體。簡(jiǎn)言之，非政府組織由于其出色的公共服務(wù)功能而具有打破管理行政的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的能力與訴求。

第三，非政府組織能夠維護(hù)社會(huì)秩序和提高公民素質(zhì)。黑格爾在論述同業(yè)工會(huì)的作用時(shí)曾經(jīng)指出，同業(yè)工會(huì)能夠具有一種組織化和秩序化的作用，它能使原子化的個(gè)人團(tuán)結(jié)起來(lái)，使社會(huì)不至于解體。黑格爾所說(shuō)的同業(yè)工會(huì)實(shí)際上屬于統(tǒng)治階級(jí)的一部分，同業(yè)工會(huì)實(shí)際上所起到的作用是幫助國(guó)家維護(hù)統(tǒng)治秩序。一則因?yàn)橥瑯I(yè)工會(huì)是封閉的，二則因?yàn)橥瑯I(yè)工會(huì)是依附于國(guó)家的，這兩個(gè)特征導(dǎo)致同業(yè)工會(huì)只能起到維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的作用。與同業(yè)工會(huì)不同，非政府組織是一種開(kāi)放的組織類型，它是面向市民社會(huì)開(kāi)放的，它代表的是市民社會(huì)的利益。非政府組織是社會(huì)自治組織，它的這個(gè)特質(zhì)使得非政府組織不再是國(guó)家的附庸，而能夠成為真正代表市民社會(huì)利益的組織。在另一方面，非政府組織之所以能夠維護(hù)社會(huì)秩序，是因?yàn)榉钦M織能夠?qū)⒃踊膫€(gè)人組織起來(lái)，從而達(dá)到維持社會(huì)秩序的目的。在我國(guó)學(xué)者馬長(zhǎng)山看來(lái)，非政府組織能夠克服個(gè)體的任性與沖動(dòng)，同時(shí)能培養(yǎng)市民的合作意識(shí)。非政府組織能夠培養(yǎng)一種理性精神，通過(guò)這種理性精神，市民能夠有效地使用自己的民主權(quán)利，同時(shí)，非政府組織能夠使市民形成一種團(tuán)隊(duì)“類生活”，在這種類生活中，使成員認(rèn)識(shí)到人們之間的彼此合作對(duì)于實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利的重要性，通過(guò)非政府組織，使參與者能夠避免個(gè)人主義和無(wú)政府主義所導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素?！?2〕顯然，從這段論述中，非政府組織主要通過(guò)使參與者置身于一種共同體生活來(lái)提高市民的理性精神和公民素質(zhì)的。非政府組織促進(jìn)社會(huì)秩序主要通過(guò)內(nèi)部秩序和外部秩序兩個(gè)維度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)秩序。通過(guò)參與非政府組織，個(gè)人能夠形成理性的自律意識(shí)，從而形成良好的組織秩序即組織內(nèi)部秩序。具有理性的個(gè)人和具有理性的組織反過(guò)來(lái)也能夠促進(jìn)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。人們?cè)诜钦M織所培養(yǎng)出來(lái)的合作精神、妥協(xié)意識(shí)實(shí)際上為和諧社會(huì)的生成創(chuàng)造了重要條件。顯然，在促進(jìn)社會(huì)秩序的生成方面，非政府組織具有其獨(dú)特的功能，即非政府組織通過(guò)促進(jìn)社會(huì)自治能夠促進(jìn)公民民主素質(zhì)的提高。非政府組織的社會(huì)秩序功能是對(duì)政府社會(huì)治理能力不足的彌補(bǔ)，只有政府與非政府組織合作，才能克服政府治理失效的現(xiàn)象。特別在人類社會(huì)后工業(yè)化進(jìn)程開(kāi)啟，社會(huì)變得高度復(fù)雜和高度不確定之際，非政府組織的這種促進(jìn)社會(huì)和諧的能力具有重要作用，它能夠促進(jìn)政府與非政府組織合作治理的產(chǎn)生，非政府組織獨(dú)特的治理功能是政府與非政府組織合作的重要前提和必要條件。

四、結(jié)語(yǔ)

非政府組織的產(chǎn)生與興起是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。 在人類社會(huì)從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)邁進(jìn)之際，人類社會(huì)從以前的低度復(fù)雜狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨葟?fù)雜狀態(tài)。高度復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致了管理行政的失靈，以政府為唯一治理主體的管理型社會(huì)治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)后工業(yè)化所面臨的挑戰(zhàn)。管理行政的失靈為非政府組織的興起創(chuàng)造了條件。一方面，管理行政的失靈導(dǎo)致了世界范圍內(nèi)行政改革的興起，以私有化為特征的行政改革導(dǎo)致了代理機(jī)構(gòu)和權(quán)力主體等為代表的非政府組織的產(chǎn)生與興起。在另一方面，管理行政的失靈也導(dǎo)致作為社會(huì)自治組織的非政府組織的興起。在后工業(yè)化的背景下，人們的社會(huì)需求變得多樣化和個(gè)性化，在這種情況下，追求確定性和標(biāo)準(zhǔn)化的管理行政無(wú)法滿足人們豐富多樣的社會(huì)需求。社會(huì)需求得不到滿足的人們便在社會(huì)層面結(jié)成非政府組織以實(shí)現(xiàn)自我治理。非政府組織的興起具有十分重要的歷史意義。一方面，非政府組織的興起意味著社會(huì)治理主體的多元化。非政府組織的出現(xiàn)打破了政府在社會(huì)治理中的壟斷，原來(lái)單中心的社會(huì)治理被多中心的社會(huì)治理模式所取代，非政府組織等多元主體也成為社會(huì)治理的主體。另一方面，非政府組織的興起意味著新的社會(huì)治理模式——服務(wù)型社會(huì)治理模式的興起。非政府組織具有不同于政府的治理功能，非政府組織的社會(huì)治理功能對(duì)政府具有一種彌補(bǔ)作用。在高度復(fù)雜的后工業(yè)化背景下，非政府組織所表現(xiàn)的迥異于政府的治理功能預(yù)示著新的社會(huì)治理模式——服務(wù)型社會(huì)治理模式的即將誕生。

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