王全寶

肖金成最近有點忙。他不僅要應付各路媒體采訪，并且不斷接到地方政府以及一些證券研究機構的邀請，讓其講解“京津冀”規(guī)劃對當?shù)匾约氨拘袠I(yè)的影響。

自從今年2月習近平主持京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并將京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略后，兩個月來，京津冀都市圈一體化成為社會熱議話題。

早在十年前，肖金成就參與了有關“京津冀”區(qū)域規(guī)劃的相關編制工作，并且給河北的石家莊、保定等城市以及北京都做過區(qū)域規(guī)劃。

4月21日，作為國內(nèi)較早研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的學者之一，中國區(qū)域經(jīng)濟學會副理事長、國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成接受《中國新聞周刊》專訪，他認為，推動京津冀協(xié)同發(fā)展，根本問題仍然是市場和政府關系問題，應該充分發(fā)揮市場的作用。

輻射范圍之爭

中國新聞周刊：對于京津冀區(qū)域規(guī)劃，最早稱之為“京津冀都市圈”規(guī)劃，后又稱為“首都經(jīng)濟圈”，今年中央強調(diào)京津冀協(xié)同發(fā)展，為什么規(guī)劃名稱不斷發(fā)生變化？

肖金成：這是因為一直存在爭議。2006年，編制“十一五”規(guī)劃開始，國家發(fā)改委就將其定義為“京津冀都市圈”，但直到“十一五”末，“京津冀都市圈”規(guī)劃也沒有推出來。

2010年，開始啟動的“十二五”規(guī)劃，沒有再提“京津冀都市圈”這個名稱。2011年的全國兩會上，在時任國務院總理溫家寶的政府工作報告中，“京津冀都市圈”的概念被“首都經(jīng)濟圈”的概念取而代之。

而在國家的“十二五”規(guī)劃中，與此相關的表述則是：“推進京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展，打造首都經(jīng)濟圈，推進河北沿海地區(qū)發(fā)展?！?/p>

名稱微妙變化的背后，實際上存在規(guī)劃范圍應該覆蓋多大的爭議。也就是“首都經(jīng)濟圈”輻射范圍要多大？京津冀包括了河北全省，那么首都經(jīng)濟圈是否包括河北全省呢？

“首都經(jīng)濟圈”顧名思義，以北京為中心，向外輻射。但是北京輻射是有限的。所以范圍就存在了爭議。這個爭議有很長時間，輻射范圍無法確定，規(guī)劃就無法進行。

在爭議期間，河北一直非常積極希望將全省納入進來。2004年，國家發(fā)改委地區(qū)司在廊坊召開了一個“2+7”的“京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會”，七個城市分別是：廊坊、張家口、承德、唐山、秦皇島、滄州、保定。

會議過程中，河北提出意見：“石家莊不納入規(guī)劃是不行的”，所以后來就把石家莊加進來，形成“2+8”模式，即北京、天津加河北8個地級市，共同推出了一個合作宣言——《廊坊共識》。

我參加了《廊坊共識》的起草，其中列出了包括建立高層聯(lián)席會議制度、聯(lián)合設立協(xié)調(diào)機構、啟動京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃編制工作、在容易突破的領域開展合作等近十項舉措，可以說拉開了區(qū)域經(jīng)濟合作的序幕，但后來的落實并不好。

當時提出“京津冀都市圈”規(guī)劃后，河北的邯鄲、邢臺、衡水三個城市并沒有納入進來，河北方面一直希望將這三個地區(qū)能納入進來，因此存在爭議。

“十二五”規(guī)劃中，國家發(fā)改委地區(qū)司就準備編制“首都經(jīng)濟圈”規(guī)劃，但這個規(guī)劃到現(xiàn)在也沒有出來。

據(jù)我了解，在提出“首都經(jīng)濟圈”后，天津方面也不太積極，但提出可以允許靠近的三個縣納入首都經(jīng)濟圈。于是提出“1+3+6”模式，不包括石家莊和滄州，但河北又提出異議，因此圍繞范圍引起很多爭議。

今年，習近平總書記提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”，沒有了首都經(jīng)濟圈的概念，這樣爭議也就少了。

中國新聞周刊：既然在范圍上存在爭議，那么“京津冀一體化”多大為適宜呢？

肖金成：我個人認為，河北既可以受到北京、天津兩大城市輻射和帶動，同時也是這兩大都市的支撐。

另外，河北不能僅僅依賴北京、天津的輻射和帶動，因為河北區(qū)域太大，“首都經(jīng)濟圈”不可能輻射整個河北。理論上可以說“首都經(jīng)濟圈”輻射整個河北，但是實際上輻射不到全省，因此還需要新的城市來支撐。

新的城市我們指的是石家莊。京津冀應該有三大支點：即北京、天津、石家莊，因為石家莊可以把冀南地區(qū)輻射起來。

單靠北京能輻射多遠？最大也就是200公里，到不了秦皇島、石家莊以及冀南地區(qū)。

我很早就說，河北不能僅依靠北京、天津輻射，還需要新的中心出現(xiàn)，所以我們提出要變“雙城記”為“三城記”，這是我在2005年報告中就提出的。

都市圈形成的本質(zhì)原因是大都市的輻射與帶動，其原動力是都市本身，其范圍大小取決于輻射力和帶動力，由內(nèi)向外，由強到弱。

在中心城市的極化效應到一定程度后，產(chǎn)業(yè)要向外轉(zhuǎn)移，集聚—擴散—再集聚—再擴散，這是都市圈擴張的發(fā)展演化模式。

因此，石家莊自己要發(fā)展起來，在京津冀規(guī)劃中，決策層要在河北全域做文章，把石家莊要作為一個支點來考慮。

中國新聞周刊：京津冀規(guī)劃除了在范圍上有爭議之外，在產(chǎn)業(yè)布局上以往存在哪些問題？

肖金成：我在做京津冀相關規(guī)劃時發(fā)現(xiàn)，三省市產(chǎn)業(yè)未能發(fā)揮各自比較優(yōu)勢。盡管京津冀各城市在經(jīng)濟發(fā)展中有較強的互補性，但是在現(xiàn)有行政管理體制和財政體制下，各地區(qū)對經(jīng)濟增長尤其是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有很強的內(nèi)在動力，過分追求與保護地方利益，追求自成體系的產(chǎn)業(yè)結(jié)構，使京津冀地區(qū)一直沒有建立起有效的產(chǎn)業(yè)分工與合作機制，地區(qū)間產(chǎn)業(yè)關聯(lián)比較弱，產(chǎn)業(yè)融合程度低，未能形成功能互補和各具優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)結(jié)構。

比如，從北京天津河北制定的“十一五”規(guī)劃看，他們所確定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向基本雷同，北京、天津市都以電子信息、機械制造、石油化工、鋼鐵旅游等行業(yè)作為主要產(chǎn)業(yè)。由于兩城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構雷同，造成產(chǎn)業(yè)間惡性競爭，資源分散利用，產(chǎn)業(yè)無法做大、做強，也制約了北京天津的產(chǎn)業(yè)結(jié)構升級。

河北省各城市之間產(chǎn)業(yè)同構程度也很高。河北11個地方市工業(yè)總產(chǎn)值中位居前六位的行業(yè)多為能源、原材料產(chǎn)業(yè)。

此外，在區(qū)域合作中，受行政體制束縛的影響較大，在資源整合、產(chǎn)業(yè)鏈形成、信息溝通等方面缺乏相應機構予以指導，制約了產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

發(fā)揮市場基礎性作用

中國新聞周刊：在推動京津冀一體化過程中，政府應該把握好自己的角色定位？

肖金成：不可否認，中央高層推動京津冀一體化意義重大。但是我認為，高層推動并不能解決阻礙京津冀一體化發(fā)展的諸多復雜因素。我們要分清阻礙京津冀一體化緩慢的主要原因，分清是政府還是市場在起決定性作用。

在京津冀一體化問題上，政府應清有醒意識，政府應該把握好自己定位，在絕大多數(shù)微觀經(jīng)濟事務決策上，應該充分發(fā)揮好市場的作用。

我認為，政府該推動三個地區(qū)所有城市之間實現(xiàn)交通一體化，打破行政區(qū)化對于基礎設施的壟斷，做好基礎設施建設；政府應該制定戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，尊重產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展規(guī)律；打破地區(qū)之間公共服務的界限，充分結(jié)合市場手段，而非單一行政手段推進京津冀的一體化。

中國新聞周刊：今年，實現(xiàn)京津冀一體化被上升為一個重大國家戰(zhàn)略，原因是什么？

肖金成：我認為有三大原因：首先，北京存在的問題確實很嚴重，這三大問題是，交通擁堵；環(huán)境惡化；人口膨脹。

2004年，我們參與了北京規(guī)劃修編，主要做空間布局研究。當時我們就提出到2020年，要按照2500萬人口承受力來規(guī)劃。

北京當時人口約是1400萬，但最后他們按照1800萬人口來規(guī)劃，結(jié)果到了2009年，北京人口就超過1900萬。這10年北京每年人口增長70萬，10年就是700萬，現(xiàn)實情況是北京很被動。

霧霾問題以及城市攤大餅式規(guī)劃引發(fā)的連鎖反應，這些問題靠北京自身已經(jīng)無法解決了，所以再次提出京津冀都市規(guī)劃。

其次，北京、天津、河北三個地區(qū)之間差距問題。三個地區(qū)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)，差距很大。河北發(fā)展了化工業(yè)、鋼鐵業(yè)，但GDP仍排在靠后位置，即使搞了這么多落后產(chǎn)業(yè)，河北經(jīng)濟還是上不去，如果不搞呢？因此，合作是必然的，讓河北經(jīng)濟發(fā)展上去。

第三，整體生態(tài)惡化問題，霧霾非常嚴重。不解決一體化問題，就會產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)同構，都發(fā)展“三高一低”產(chǎn)業(yè)，環(huán)境會更加惡化。如果現(xiàn)在因為霧霾治理，要把河北6000萬噸的鋼產(chǎn)量減掉，那它的經(jīng)濟就更差了，直接威脅到就業(yè)和基本公共服務。要解決這個問題，就要讓河北產(chǎn)業(yè)發(fā)展上去。這些問題，都要放在京津冀協(xié)同的框架下去解決。

從這三個方面來講，一個是需要高層協(xié)調(diào)、另外要加快一體化，加強區(qū)域合作。但是就是因為合作問題沒解決，相互存在競爭，導致整體效益下降，效率降低。

強化頂層設計

中國新聞周刊：中央提出京津冀要協(xié)同發(fā)展，你認為該如何謀劃京津冀一體化頂層設計？

肖金成：我認為，京津冀一體化需要頂層設計。否則，爭議不斷，很難達成共識。

京津冀協(xié)同發(fā)展，我的理解是“攜起手來、共同發(fā)展”。所以，從頂層設計上要實現(xiàn)城市規(guī)劃的統(tǒng)一，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的對接協(xié)作，發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈條。

我想“協(xié)同”有兩層含義，即“協(xié)調(diào)”和“共同”之意。北京、天津、河北三個地區(qū)應加強溝通，實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構優(yōu)勢互補，基礎設施共享共用，經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一，最終形成人口、產(chǎn)業(yè)的最佳空間結(jié)構。

現(xiàn)在京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展差距很大，特別是河北與京津之間的發(fā)展差距很大。讓河北發(fā)展起來，這應是京津冀協(xié)同發(fā)展的一個重要目標。

具體到頂層設計方面，我認為北京、天津以及河北各個城市之間要明確功能及分工。

比如：北京除政治、文化、國際交往的首都功能外，其余的都可以轉(zhuǎn)移出去；重點發(fā)展服務業(yè)，將制造業(yè)、石化、汽車、IT產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移出去。天津發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)，一般制造業(yè)也應該限制；北京、天津轉(zhuǎn)移出的一般制造業(yè)應由河北發(fā)展，河北做好功能區(qū)的承接和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作。