劉伯恩，王海軍，黎 禹

（1.中國地質大學 （北京）人文經(jīng)管學院，北京100083；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京101149）

礦產(chǎn)資源的持續(xù)穩(wěn)定供應，直接關系到國家經(jīng)濟社會、生態(tài)文明建設和民族復興。而全球經(jīng)濟一體化的深入發(fā)展和礦產(chǎn)資源分布的不均衡性，決定了礦產(chǎn)資源等生產(chǎn)要素要在全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置。因此，充分利用“兩種資源，兩個市場”，構建礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應機制，是緩解我國礦產(chǎn)資源供需形勢日益嚴峻，降低境外資源取得成本持續(xù)增加的必由之路。集中在4～15年（表1）。部分礦種的保障能力相對較高，但由于這些資源用量大，國內(nèi)開發(fā)規(guī)模相對偏低，尤其是鐵、銅、鋁資源以低品位礦居多。近年雖然由于礦產(chǎn)品價格持續(xù)走高刺激采掘業(yè)投資力度增強，發(fā)現(xiàn)了許多大中型礦床，但詳查和勘探階段投資較弱，儲量升級緩慢，使得一些重要礦種的儲量呈下降趨勢。

1 我國礦產(chǎn)資源供需面臨的基本形勢

1.1 國內(nèi)資源儲量下降，保障能力略顯不足

進入21世紀以來，我國鐵、銅等大部分礦產(chǎn)的儲量總體呈持續(xù)下降趨勢，靜態(tài)供應保障能力主要

表1 大宗礦產(chǎn)儲量變化情況

1.2 資源需求急劇擴張，供需矛盾突出

快速發(fā)展的國民經(jīng)濟，對大宗礦產(chǎn)資源需求增長強勁。2000～2011年，鐵礦石消費增加了6.0倍，銅增加了3.2倍，鋁增加了4.2倍。受需求拉動，國內(nèi)礦山產(chǎn)量也呈持續(xù)擴張趨勢。例如2000～2011年，鐵礦石、銅礦和氧化鋁產(chǎn)量分別增長了4.9倍、1.2倍和7倍，產(chǎn)量增長仍趕不上消費增加，致使供需缺口逐步增大（表2），對外依存度不斷攀升。如2011年，我國鐵礦對外依存度達56.4%，銅的對外依存度超過70%，鋁的對外依存度接近60%。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，礦產(chǎn)資源市場需求依舊強勁。

表2 我國大宗固體礦產(chǎn)產(chǎn)量、消費量情況

1.3 礦產(chǎn)品進口成本劇增，為經(jīng)濟安全帶來隱患

我國已成為國際市場上原油、銅礦、鐵礦、鉀鹽及氧化鋁等大宗資源產(chǎn)品的重要進口國，個別礦產(chǎn)品的進口規(guī)模甚至已經(jīng)占到世界貿(mào)易總量的50%。加之礦產(chǎn)品價格持續(xù)走高，2002～2011年間，我國進口鐵礦石用匯總額達3960億美元，按我國GDP增速折算鐵礦石進口用匯總額約3151億美元，十年來鐵礦石價格暴漲使我國多支出了約809億美元（圖1）。國際礦產(chǎn)品定價權的缺失，加之缺乏充足穩(wěn)定的供應基地，礦產(chǎn)品價格大幅上揚直接增加了我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)濟成本。

1.4 境外資源來源地集中、運輸通道單一，影響國家經(jīng)濟安全

目前，我國境外礦產(chǎn)來源地相對集中（表3）。以鐵礦石為例，來自澳大利亞、巴西、印度三個國家的進口量占鐵礦石進口總量的80%以上，其中澳大利亞一家就占40%多。同時，從我國礦產(chǎn)資源供應的運輸通道來看，絕大部分為海上運輸、路途遙遠、運輸周期長，而且必須經(jīng)過一些海上運輸要塞，如巴拿馬運河、蘇伊士運河、馬六甲海峽等。境外資源產(chǎn)地集中、運輸渠道單一，給礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供應留下了隱患，進而影響到國家經(jīng)濟安全。

2 構建境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應機制的思路

貫徹落實國家“走出去”戰(zhàn)略，圍繞國家宏觀需求，根據(jù)不同礦種，在不同區(qū)域、國家或地區(qū)之間進行合理配置和優(yōu)化布局（圖2），降低重要礦種產(chǎn)地集中、運輸渠道單一的風險，建立穩(wěn)定持續(xù)穩(wěn)定礦產(chǎn)資源配置體系，初步建立我國利用境外礦產(chǎn)資源的新格局。

圖1 鐵礦石進口金額匯總及按GDP增速折算進口用匯（以2001年為基準折算）

表3 2011年我國大宗短缺礦產(chǎn)品進口量及進口來源

圖2 境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應機制

2.1 重點礦種

瞄準當前國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求，結合當前我國產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展趨勢，以我國緊缺礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)、戰(zhàn)略礦產(chǎn)、效益顯著礦產(chǎn)為核心，建立穩(wěn)定的礦產(chǎn)資源供應基地。

一是緊缺急需的大宗礦產(chǎn)，包括鐵、銅、鋁、鎳、鉛、鋅、錳、鉻、鉀鹽等緊缺礦種。

二是能源礦產(chǎn)，包括鈾礦、石油等礦種。

三是新技術新材料戰(zhàn)略礦產(chǎn)，包括稀有礦產(chǎn)（鋰、鈹、鈮等）、鈷、石墨等重要戰(zhàn)略性礦種。

四是經(jīng)濟效益比較明顯的礦產(chǎn)，包括金、銀、鉑、金剛石等礦種。

2.2 重要區(qū)域布局

充分考慮監(jiān)管、主權和環(huán)境風險，重點考慮資源比較豐富、找礦潛力較大、開發(fā)環(huán)境好、安全有保障、法律較健全的國家，同時，綜合考慮資源稟賦（成礦條件與遠景、找礦潛力等）、礦產(chǎn)的可得性（地理區(qū)位、運輸成本風險等）、礦業(yè)投資環(huán)境（政治穩(wěn)定性、地緣政治、外交友好程度等）。

一是加強周邊國家和地區(qū)合作。該地區(qū)具有找礦潛力大、運輸成本低等優(yōu)勢，但是主權風險較大。

二是強化與非洲國家合作。該地區(qū)優(yōu)勢在于資源豐富、外交友好，但缺點在于主權風險較大、運輸成本高。

三是深化與拉美國家合作。該地區(qū)資源豐富，找礦潛力大，是當前礦業(yè)投資的熱點地區(qū)。部分國家對外國投資者持歡迎態(tài)度，如秘魯?shù)?。但是也具有一定的不確定性，如委內(nèi)瑞拉的主權風險較大。

四是兼顧發(fā)達國家。該區(qū)域具有良好的法律環(huán)境、較低的主權風險、良好的融資環(huán)境，但是對公司的治理結構以及環(huán)境保護要求較高。

3 推進境外重要礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應機制的政策建議

圍繞重點礦種和重要區(qū)域，構建“政府引導、地勘先行、企業(yè)跟進、金融推動、基礎支撐”的保障機制（圖2），降低企業(yè)投資風險，實現(xiàn)境外資源勘查開發(fā)的重大突破，明顯提升我國礦產(chǎn)資源保障能力。

3.1 政府引導，營造良好的走出合作機制

一是做好戰(zhàn)略研究和頂層設計。配合地質找礦戰(zhàn)略行動，在礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略的基礎上，加快編制實施境外地質勘查戰(zhàn)略行動實施方案，明確今后五到十年的境外工作目標及重點。二是建立與資源國的協(xié)調機制。堅持以國家利益為主，通過政府間合作協(xié)議等方式，協(xié)調我國與其他資源國的關系，特別是資源稟賦豐富國家。三是加強各部門之間的合作。如與發(fā)改委協(xié)調境外礦業(yè)項目審批，與商務部協(xié)調援外項目合作支持，與科技部深化成礦理論、勘查技術等方面科技合作，與外交部協(xié)調地質儀器設備報關、項目人員出國等事項。

3.2 地勘先行，摸清區(qū)域地質規(guī)律和礦產(chǎn)潛力

地勘工作是礦產(chǎn)資源開發(fā)的前導，在重要區(qū)域開展重點礦種基礎地質研究和地質調查評價工作，尤其是亞洲、非洲、拉美等工作程度低、勘查深度淺、資源潛力大的國家。一是加快全球地質成礦規(guī)律研究。圍繞資源豐富、主權風險低國家，開展重要礦種全球分布規(guī)律研究，分析全球不同成礦構造單元上述重要礦種的成因類型和產(chǎn)出特征，總結重要礦種不同成因類型和成礦地質條件、成礦和找礦標志，以及相適宜的勘查技術方法。二是做好礦業(yè)潛力評價。開展重要礦種全球資源潛力研究，提出上述重要礦種的我國境外勘查、開發(fā)的戰(zhàn)略選區(qū)建議，為后續(xù)勘查開發(fā)打好基礎。三是加快境外地質資料和地學信息的綜合集成。系統(tǒng)收集國外地質資料，在綜合集成的基礎上形成地質資料圖和數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。

3.3 企業(yè)跟進，多元化開展境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)工作

企業(yè)是市場的主體，也是境外礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)的主體。一是支持走出去企業(yè)多元化。國企對外投資占到投資總額的75%，而民營企業(yè)相對滯后。今后應將重點放在如何推動民營企業(yè)走出去，將國內(nèi)異常活躍的民間資本引導到境外勘查開發(fā)中去，進一步為民營企業(yè)爭取有利的政策環(huán)境。二是企業(yè)自主決定不同的境外勘查方式。企業(yè)根據(jù)自身特點，采用多種形式參與境外勘查。如境外并購、長期合同、參股，以及“以援助、貸款、設備、基礎設施換資源”等多種途徑。三是對企業(yè)走出去進行風險提示。國外礦業(yè)開發(fā)與國內(nèi)差別巨大，項目投資不能簡單套用國內(nèi)標準，一定要充分考慮項目所在地原住民問題、勞動力資源保障問題，以及環(huán)境保護、社區(qū)要求、交通運輸?shù)雀鞣矫嬉蛩亍?/p>

3.4 金融推動，為境外企業(yè)提供資金保障

礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)具有周期長、資金需求大等特點，境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的金融支持顯得尤為重要。一是繼續(xù)發(fā)揮境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)專項資金的作用。以重點區(qū)域為開發(fā)重點，靈活采取多種方式，重點支持資源類企業(yè)和地勘單位赴國外開展重要礦種的勘查和開發(fā)，通過穩(wěn)定支撐，構建境外礦產(chǎn)資源穩(wěn)定供應配置體系。二是探索建立境外礦業(yè)投融資的新機制。加強與金融機構的協(xié)調合作，以礦產(chǎn)資源儲量為基礎，綜合考慮社區(qū)、環(huán)境、政策風險等多方面要求，探索符合商業(yè)運作規(guī)律和礦業(yè)活動規(guī)律的金融支持政策，為“走出去”企業(yè)獲得全面高效的金融服務提供支持。三是充分利用境外資本市場。既能實現(xiàn)技術與資本對接，從市場募集勘查資金，也可減少國別因素的影響，間接獲得世界各地的項目。

3.5 基礎支撐，做好經(jīng)濟規(guī)律和投資環(huán)境分析

做好目標國及區(qū)域經(jīng)濟、政策、文化等方面的前期研究，為我國企業(yè)開展境外礦業(yè)投資提供服務。一是構建世界礦業(yè)信息收集渠道。仿照加拿大MEG，建立與國際主要礦山企業(yè)的穩(wěn)定聯(lián)系渠道，系統(tǒng)收集世界重要礦業(yè)信息。二是加強對資源經(jīng)濟規(guī)律的理論分析。根據(jù)不同礦種，建立相關模型，深入研究世界礦業(yè)經(jīng)濟周期，分析經(jīng)濟規(guī)律背后驅動力，指導國內(nèi)企業(yè)如何利用礦業(yè)周期，實現(xiàn)權益最大化。三是繼續(xù)深化國別礦業(yè)政策研究。包括國家層面的資源外交政策以及國內(nèi)走出去政策的制定和調整、金融機構投資決策、企業(yè)項目階段、投資方式、礦種選擇等，完善國別研究的動態(tài)信息庫。四是建立境外礦產(chǎn)勘查開發(fā)的風險預警機制。如對重要資源國家的經(jīng)濟、政治風險等方面進行監(jiān)測、評估及預警，建立境外投資的風險級別，科學部署國外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的戰(zhàn)略布局，為我國企業(yè)“走出去”做基礎支持。

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