文/中國國防科技信息中心三室 王磊 韓力

在美國武器裝備建設(shè)的組織管理體系中，國會作為立法機(jī)關(guān)和撥款機(jī)構(gòu)，擁有對武器裝備研制項目進(jìn)行審查、評估、監(jiān)督、檢查的職責(zé)和權(quán)力。而美國政府問責(zé)辦公室（The United States Government Accountability Office，GAO）作為國會重要的辦事機(jī)構(gòu)，被譽(yù)為美國國會與廣大美國民眾的“看門人”,負(fù)責(zé)評估監(jiān)督國防部裝備建設(shè)項目的進(jìn)度控制、經(jīng)費(fèi)使用、成本效益等情況，GAO每年向國會提交《國防部重大武器裝備項目評估報告》等大量報告，在美軍裝備建設(shè)中發(fā)揮著重要的評估監(jiān)督作用。

一、美國國會政府問責(zé)辦公室（GAO）基本情況

（一）職能定位與組織體系

GAO創(chuàng)建于1921年，它及時向國會提供專業(yè)客觀的信息，發(fā)布的每份報告都反映出其“擔(dān)負(fù)問責(zé)、公正和可靠”的核心價值。

1.職能定位

國會是美國最高的立法機(jī)關(guān)，是三權(quán)分立中的重要一極，肩負(fù)著立法與監(jiān)督的重要職能，而GAO被稱為“國會的調(diào)查分部”。國會及其下屬分委員會的有力支持，是GAO有效開展監(jiān)督評估工作的基本制度保證。

GAO有權(quán)對任何接受聯(lián)邦政府資金資助的部門或項目進(jìn)行監(jiān)督評估，監(jiān)督其經(jīng)費(fèi)使用和工作開展情況，并就存在的問題提出進(jìn)行改進(jìn)的方案建議。受監(jiān)督評估的對象具體包括聯(lián)邦政府以及所屬的各類機(jī)構(gòu)（包括海外辦事機(jī)構(gòu)）、政府投資興辦的企業(yè)及接受聯(lián)邦政府資助的企業(yè)、單位和社會團(tuán)體。

GAO的職責(zé)是發(fā)現(xiàn)問題，并就解決問題提出建設(shè)性的建議，其無權(quán)對行政機(jī)構(gòu)實施強(qiáng)制性的懲罰。在收到建議后，相關(guān)機(jī)構(gòu)如果沒有進(jìn)行改正，國會將舉行聽證會或其他措施強(qiáng)制其采取改正措施。

GAO對國防部的審查監(jiān)督主要是事前審查和事后審查。根據(jù)美國憲法，GAO與國防部總監(jiān)察長辦公室在工作內(nèi)容方面有相同之處，為避免重復(fù)審查，兩者建立了協(xié)調(diào)合作機(jī)制,相互配合、互為補(bǔ)充。

2.組織體系

GAO的最高領(lǐng)導(dǎo)是總審計長，由國會提名，總統(tǒng)任命，任期15年，總統(tǒng)無權(quán)對其罷免，除非其自行辭職或遭國會彈劾才能中途卸任。這使GAO的領(lǐng)導(dǎo)具有在聯(lián)邦政府官員中少有的連續(xù)性，這從根本上保證了GAO的獨立性，使得其敢講真話，并有條件通過連續(xù)和發(fā)展的眼光發(fā)現(xiàn)復(fù)雜疑難問題。

GAO的機(jī)構(gòu)體系包括兩大部分：一是人事和行政機(jī)構(gòu)等輔助性職能部門；二是兩大業(yè)務(wù)工作系統(tǒng)，包括由3個局級單位組成的計劃與審查報告系統(tǒng)和由7個局級業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的審查作業(yè)系統(tǒng)，分別負(fù)責(zé)對聯(lián)邦政府有關(guān)部門進(jìn)行審查和提供技術(shù)保障和信息服務(wù)。GAO總部位于華盛頓，另外在亞特蘭大、波士頓、芝加哥、達(dá)拉斯等地設(shè)有11個國內(nèi)地區(qū)分部和3個國際分部，現(xiàn)有雇員3250名，專業(yè)涉及經(jīng)濟(jì)、社會、國土安全、工程技術(shù)、法律、精算、計算機(jī)、醫(yī)療衛(wèi)生等各領(lǐng)域。

（二）工作機(jī)制

GAO長期秉承“獨立與公正”的工作理念，負(fù)責(zé)向國會提供專業(yè)、客觀、不受黨派和意識形態(tài)左右的信息與研究成果。GAO通過對政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況進(jìn)行評估監(jiān)督，對有關(guān)非法和不恰當(dāng)活動展開調(diào)查，對政府項目和政策實施情況進(jìn)行調(diào)查，進(jìn)行政策分析，提出選擇方案交由國會考慮，發(fā)布法律決定和意見，向社會公布報告信息的方式來幫助國會監(jiān)督政府。

1.制定審查計劃

GAO在每次審查任務(wù)開始前，都要進(jìn)行立項審查，確定審查范圍、實現(xiàn)目標(biāo)以及時間框架，確保審查目標(biāo)的有效達(dá)成，防止審查資源的浪費(fèi)。

2.組織審查力量

GAO整合自身團(tuán)隊，組織起相應(yīng)的審查力量；在執(zhí)行特殊類型的審查業(yè)務(wù)，還會委托外部智庫、咨詢公司或者被審查單位的技術(shù)人員參加，以確保執(zhí)行相關(guān)審查的能力和質(zhì)量。GAO與任務(wù)委托方和被審查對象都建立了溝通聯(lián)系機(jī)制，確保委托方能全面了解所承擔(dān)任務(wù)的目標(biāo)、完成時限、可用資源；確保對審查對象的相關(guān)事實情況能夠準(zhǔn)確理解和作出客觀評估。

3.開展調(diào)查與分析

GAO對被審查對象的運(yùn)行情況、經(jīng)費(fèi)使用以及非法和不恰當(dāng)活動等方面展開調(diào)查，進(jìn)行政策分析，對被審查對象提出建設(shè)性的意見和改進(jìn)方案。在審查任務(wù)中，GAO定期提供動態(tài)簡報。

在調(diào)查取證階段,GAO可在任何時候從政府部門調(diào)取其認(rèn)為需要的有關(guān)資料；在數(shù)據(jù)搜集分析的最后階段，GAO將會與相關(guān)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行會商，確認(rèn)采集數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性與可公開性。

GAO充分運(yùn)用科學(xué)理論和采取先進(jìn)的技術(shù)手段進(jìn)行分析：運(yùn)用如系統(tǒng)論、控制論、數(shù)理統(tǒng)計等科學(xué)理論，發(fā)揮信息技術(shù)在審查過程中的輔助與促進(jìn)作用，提高審查效率。

4.提供審查評估報告

GAO起草審查評估報告的草案，聽取被審查對象對報告的評論。經(jīng)過修改，GAO提供并發(fā)布最終審查評估報告。之后，GAO就該報告，在國會要求下或國會某委員會的書面請求下進(jìn)行聽證，接受質(zhì)詢。

二、美國國會政府問責(zé)辦公室對裝備建設(shè)的評估監(jiān)督作用

近些年，GAO在武器裝備建設(shè)方面投入了巨大的人力和物力，對幾乎所有的重大武器裝備發(fā)展項目都進(jìn)行了評估和監(jiān)督檢查，向國會參眾兩院及下屬各級委員會提交了大量研究報告，針對武器裝備發(fā)展項目在能力實現(xiàn)、進(jìn)度控制、經(jīng)費(fèi)使用等各個方面進(jìn)行了評估，并提出了相應(yīng)的意見建議。這些建議大多被采納，對美軍的武器裝備建設(shè)起到了重要促進(jìn)和推動作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）評估監(jiān)督重大裝備項目進(jìn)展，著力提高裝備采辦績效

評估監(jiān)督國防部重大武器裝備項目的運(yùn)行情況一直是GAO對國防部績效評估的重要內(nèi)容。GAO每年都向國會提交對各類武器裝備發(fā)展項目的評估報告，以分析國防部重大武器裝備發(fā)展項目存在的問題并提出相關(guān)建議。從2001年開始，GAO每年針對國防部正在進(jìn)行的90多個重大武器裝備發(fā)展項目進(jìn)行綜合評估，向國會提交一份綜合性的《國防部重大武器裝備項目評估報告》，分析各個項目的經(jīng)費(fèi)投入、進(jìn)度安排、發(fā)展?fàn)顩r和存在的問題，并提出相關(guān)改進(jìn)措施和建議。GAO對重大武器裝備發(fā)展項目的評估監(jiān)督，發(fā)揮了重要的糾偏作用，在很大程度上提高了項目績效水平和裝備經(jīng)費(fèi)的使用效益。

GAO在實施評估過程中，會將項目運(yùn)行情況與項目計劃進(jìn)行嚴(yán)格對照，從而發(fā)現(xiàn)項目中存在的設(shè)計與技術(shù)問題，及時指出并提出修正建議。例如，2010年3月，GAO對海軍近海戰(zhàn)斗艦（LCS）項目實施評估，結(jié)果顯示洛克希德?馬丁公司的鋼結(jié)構(gòu)單體船“自由”號（LCS1）在穩(wěn)定性方面不能滿足標(biāo)準(zhǔn)，通用動力公司的鋁制三體船“獨立”號（LCS2）在噴水推進(jìn)器和柴油發(fā)動機(jī)進(jìn)氣口出現(xiàn)腐蝕問題。對于GAO提出的LCS設(shè)計問題，洛克希德?馬丁公司在“自由”號的艦尾加裝了兩個浮力艙，還將船尾板延長4米以增加船體的穩(wěn)定性。通用動力公司也表示已意識到問題的嚴(yán)重性，并和海軍共同采取措施。

項目進(jìn)度和成本是GAO評估監(jiān)督的重點，例如，2011年4月，GAO公布了對F-35項目的評估調(diào)查報告，建議國會對F-35項目重新進(jìn)行調(diào)整，控制項目未來費(fèi)用上漲和進(jìn)度風(fēng)險，以確保項目能以合理的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)交付合格的F-35戰(zhàn)斗機(jī)，主要措施包括：一是加強(qiáng)供應(yīng)商管理和項目管理；二是對短距起飛和垂直起降型開展獨立評估，允許各機(jī)型根據(jù)各自進(jìn)展向前推進(jìn)；三是制定更現(xiàn)實的試驗計劃；四是對軟件開發(fā)及實驗室驗證開展獨立評估。

GAO的機(jī)構(gòu)體系包括兩大部分：一是人事和行政機(jī)構(gòu)等輔助性職能部門；二是兩大業(yè)務(wù)工作系統(tǒng)，包括由3個局級單位組成的計劃與審查報告系統(tǒng)和由7個局級業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)組成的審查作業(yè)系統(tǒng)

（二）深入評估采辦管理體系，持續(xù)推動采辦管理改革

除了對單個重大武器裝備項目的監(jiān)督評估，GAO也高度關(guān)注整個美軍武器裝備采辦系統(tǒng)的運(yùn)行情況。近年來，GAO把國防部重大武器系統(tǒng)采辦管理作為高風(fēng)險領(lǐng)域并加以重點評估，從2006年至今，GAO應(yīng)《2006財年國防撥款法案》的要求，向美國會提交了一系列評估報告，推動和促進(jìn)了國防部的裝備采辦改革。

例如，GAO深入研究武器裝備項目采辦過程，促成國會通過《武器系統(tǒng)采辦改革法案》。2009年3月，GAO向國會提交了《國防部重大武器裝備項目評估報告》，發(fā)現(xiàn)美軍目前96個重大國防采辦項目的總成本達(dá)到1.6萬億美元，超過最初預(yù)算25%，比最初確定的交付時間平均拖延22個月。該報告是奧巴馬政府上臺以來針對裝備采辦問題發(fā)布的第一份全面評估報告。GAO指出美軍裝備采辦需求牽引不穩(wěn)定，過程管控不到位，項目技術(shù)不成熟,是造成這一現(xiàn)象的根本原因。這份評估報告直接促成了美國《2009年武器系統(tǒng)采辦改革法案》的出臺，對采辦系統(tǒng)實施“強(qiáng)有力改革”，有力地推動了美軍裝備采辦管理體制機(jī)制的優(yōu)化。

此外，GAO還有效推動了信息技術(shù)采辦管理改革。GAO指出美軍在裝備采辦領(lǐng)域的程序復(fù)雜，周期過長。美軍重大武器裝備采辦項目從項目分析階段到系統(tǒng)開發(fā)與演示驗證平均時間為43個月，從演示驗證到具備初始作戰(zhàn)能力則平均需要48個月，而一個有效的信息技術(shù)裝備的采辦周期，不能超過18個月，否則所采辦的裝備通常在技術(shù)上已經(jīng)過時。為響應(yīng)GAO建議，奧巴馬政府從2009年開始，積極探索制定針對獨立或嵌入式信息系統(tǒng)的專用采辦程序，強(qiáng)調(diào)“分批次、盡早地交付能力”，強(qiáng)調(diào)12～18個月為一周期交付一批次裝備能力，盡早開展試驗鑒定，使試驗鑒定與采辦過程有機(jī)結(jié)合起來。這些措施，縮短了信息技術(shù)采辦周期，提高了采辦管理的針對性、有效性和靈活性。

（三）研判新興領(lǐng)域裝備技術(shù)，有效促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展

GAO對新興戰(zhàn)略領(lǐng)域的發(fā)展和探索也進(jìn)行了大量的評估和研究工作。從美國面臨的戰(zhàn)略和安全形勢、美軍面臨的戰(zhàn)略任務(wù)、美國現(xiàn)有的技術(shù)能力、探索新興戰(zhàn)略裝備和技術(shù)的可行性等多個方面進(jìn)行了研究，提出了諸多可行的措施建議，為美國防部探索新興戰(zhàn)略領(lǐng)域、繼續(xù)保持全面的軍事優(yōu)勢發(fā)揮了重要的推動作用。

GAO促進(jìn)美軍加強(qiáng)空間系統(tǒng)的研發(fā)部署, 指出GPS系統(tǒng)面臨諸多挑戰(zhàn)，包括俄羅斯“格羅納斯”、歐洲“伽利略”和中國的“北斗”系統(tǒng)將對GPS系統(tǒng)構(gòu)成競爭威脅，GPS后續(xù)發(fā)展項目拖延，地面設(shè)備與空間衛(wèi)星發(fā)展不同步等等，并建議國防部繼續(xù)加強(qiáng)研究和開發(fā)力度,指定對空間、地面和用戶設(shè)備在內(nèi)的整個GPS系統(tǒng)的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)等。

GAO針對網(wǎng)絡(luò)電磁空間能力需求、技術(shù)水平、組織體制等方面進(jìn)行研究，先后發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)電磁安全：提高研發(fā)能力面臨的主要挑戰(zhàn)》等多份評估報告，向國防部提出多項建議：制定網(wǎng)絡(luò)電磁空間發(fā)展國家研發(fā)計劃，確定近期、中期、遠(yuǎn)期網(wǎng)絡(luò)電磁研發(fā)領(lǐng)域的優(yōu)先發(fā)展重點，制定詳細(xì)的指南確保各軍種發(fā)展適當(dāng)?shù)木W(wǎng)絡(luò)電磁空間能力，對國防部專業(yè)網(wǎng)絡(luò)電磁能力不足進(jìn)行更加全面的評估等等。

GAO根據(jù)眾議院武裝力量委員會要求發(fā)布報告，對國防部正在探索的“全球快速打擊”計劃進(jìn)行評估，對“獵鷹”計劃、“戰(zhàn)略轟炸機(jī)”計劃、X-37B軌道試驗飛行器計劃等多個項目實施了全面評估，建議國防部應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部溝通與交流以強(qiáng)化全球快速打擊計劃的實施，確定全球快速打擊所需能力并制定可承受且持續(xù)的優(yōu)先發(fā)展投資戰(zhàn)略。

（四）審議裝備采辦隊伍建設(shè)，全面提升采辦管理水平

從2008年至今，GAO不斷提升對采辦隊伍發(fā)展的重視程度，發(fā)布了數(shù)十份關(guān)于裝備采辦問題的報告，其中大多數(shù)報告都涉及裝備采辦隊伍建設(shè)問題，如2010年5月發(fā)布的《武器項目執(zhí)行情況及采辦改革調(diào)查報告》等。GAO指出，美國防部通過多年的摸索實踐，建立了一支規(guī)模龐大、專業(yè)齊全和素質(zhì)較高的國防采辦隊伍，但由于近年來裝備采辦任務(wù)劇增，采辦隊伍卻出現(xiàn)人員數(shù)量不足、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、關(guān)鍵崗位人員緊缺、人員能力經(jīng)驗匱乏等問題，嚴(yán)重影響了裝備采辦的管理效能。

針對這些問題，GAO提出了措施建議：一是有針對性地制定擴(kuò)充計劃，擴(kuò)充國防采辦隊伍規(guī)模；二是重點補(bǔ)充急需專業(yè)領(lǐng)域和關(guān)鍵采辦領(lǐng)域的人員；三是加大對各類人員培訓(xùn)力度，促進(jìn)年輕人提高能力與經(jīng)驗，盡快適應(yīng)工作需要；四是健全采辦隊伍激勵機(jī)制，防止高層采辦人員流失。

針對GAO提出的問題，2010年4月，國防部發(fā)布《國防采辦隊伍改進(jìn)戰(zhàn)略》，提出了一系列加強(qiáng)國防采辦隊伍建設(shè)的改革措施，例如，制定大幅增加采辦人員數(shù)量的計劃，2015年前將新增約2萬人，陸軍采辦隊伍擴(kuò)充14%，海軍擴(kuò)充12%，空軍擴(kuò)充26%，采辦隊伍總量達(dá)到15萬人；計劃從2011年10月開始的5年內(nèi)，針對國防采辦項目中的關(guān)鍵采辦管理位置，重點培養(yǎng)一批具備相應(yīng)資質(zhì)的高層管理專家；改進(jìn)資質(zhì)認(rèn)證和能力培訓(xùn)，實施基于經(jīng)驗的采辦人員資格認(rèn)證制度，加強(qiáng)對初級采辦人員的培訓(xùn)力度，同時增加對采辦領(lǐng)導(dǎo)者的培訓(xùn)等等。

（五）關(guān)注武器裝備規(guī)劃計劃，科學(xué)謀劃裝備長遠(yuǎn)發(fā)展

關(guān)注各軍兵種武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃計劃制定也是GAO的重點工作之一，GAO對軍兵種武器裝備發(fā)展?fàn)顩r、經(jīng)驗教訓(xùn)開展了大量的研究和評估工作，并根據(jù)實際情況為研究對象提出建議。

2009年，美國陸軍“未來作戰(zhàn)系統(tǒng)”項目被終止后，國防部、國會都在積極研究和調(diào)整未來陸軍部隊與裝備的發(fā)展戰(zhàn)略。GAO積極參與到陸軍武器裝備發(fā)展的研究當(dāng)中，先后發(fā)布了大量報告，如《“未來作戰(zhàn)系統(tǒng)”研發(fā)過程的經(jīng)驗和教訓(xùn)》、《美國陸軍地面部隊現(xiàn)代化的機(jī)遇和挑戰(zhàn)》以及包含陸軍內(nèi)容的《國防部部分武器裝備項目評估》等。經(jīng)過系統(tǒng)研究，GAO提出以下一些觀點：一是“未來作戰(zhàn)系統(tǒng)”項目的所有平臺項目雖然取消，但項目的許多核心技術(shù)仍然可以繼續(xù)應(yīng)用于其他現(xiàn)役裝備；二是陸軍未來主戰(zhàn)裝備應(yīng)采用通用平臺，實現(xiàn)陸軍機(jī)動平臺高度通用化；三是陸軍武器裝備發(fā)展應(yīng)更多考慮當(dāng)前的作戰(zhàn)需求，改變過去一味追求“超前”和“跨越”的發(fā)展思路；四是裝備發(fā)展模式應(yīng)從“高技術(shù)風(fēng)險、高投入”轉(zhuǎn)向“低技術(shù)風(fēng)險、高經(jīng)濟(jì)可承受性”。

三、幾點認(rèn)識

從GAO對裝備建設(shè)進(jìn)行評估監(jiān)督所產(chǎn)生的作用效果及其自身的運(yùn)行機(jī)制來看，我們可以得出以下幾點認(rèn)識：

（一）強(qiáng)有力的外部監(jiān)督評估是促進(jìn)武器裝備又好又快發(fā)展的重要制度保證

只有通過對裝備研發(fā)與采辦管理部門強(qiáng)有力的評估監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，才能提高武器裝備發(fā)展的效率和水平。GAO通過深入的調(diào)查研究，及時發(fā)現(xiàn)重大武器系統(tǒng)采辦項目的項目進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)管理甚至包括技術(shù)層面中存在的問題及根源，并提出改進(jìn)措施，不僅提高了武器裝備建設(shè)水平，也促進(jìn)了國防部對武器裝備發(fā)展的管理水平，提高了國防經(jīng)費(fèi)的使用效率，創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，有效提高了裝備建設(shè)的質(zhì)量與效益。

（二）圍繞重大裝備項目開展監(jiān)督評估是重要切入點和主要抓手

重大裝備項目關(guān)乎軍隊建設(shè)全局，采辦成本高昂，抓住重大項目能夠有效切中肯綮，并有效推動裝備建設(shè)體制機(jī)制的持續(xù)優(yōu)化與改進(jìn)。重大武器裝備項目往往持續(xù)較長的時間，GAO從項目的預(yù)研、立項論證、設(shè)計、樣機(jī)研制、試驗鑒定到裝備部隊等不同階段和環(huán)節(jié)開展持續(xù)評估監(jiān)督，并確定不同的審查目標(biāo)，進(jìn)行有針對性的審查監(jiān)督活動，確保審查的全面性，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

（三）裝備建設(shè)的監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)應(yīng)具備權(quán)威性和獨立性

只有保持權(quán)威性和獨立性才能確保評估結(jié)果的科學(xué)、深入和全面。GAO對美國國防部武器裝備發(fā)展項目的審查和監(jiān)督之所以成果豐碩，主要還是得益于美國審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨立性。GAO直接向國會負(fù)責(zé)，政府對其沒有控制權(quán)，GAO可以對政府各行政部門和裝備項目執(zhí)行審查，可隨時從國防部調(diào)取所需信息，如發(fā)現(xiàn)問題，有權(quán)向國會報告或要求國防部更正。此外，總統(tǒng)對總審計長沒有罷免權(quán)，國會參眾兩院通過聯(lián)合決議才能中途將其罷免。這從根本上保證了GAO的獨立性，使得總審計長能夠帶領(lǐng)其團(tuán)隊以更加持續(xù)和長遠(yuǎn)的眼光，指出裝備建設(shè)中存在的一系列復(fù)雜問題。

作為美國國會與民眾的“看門人”，GAO在裝備建設(shè)發(fā)展的監(jiān)督評估方面發(fā)揮了重大作用，其長期深入的評估監(jiān)督，有效促進(jìn)了美軍裝備建設(shè)的順利進(jìn)行。另外，美國國會指出，向GAO投資1美元，可換來80美元以上的回報。GAO的審查建議被采納，不僅推動了裝備建設(shè)的健康發(fā)展，提高了裝備經(jīng)費(fèi)的使用效率，也間接為社會創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)效益。