摘 要：我國是世界上受地質(zhì)災害危害最嚴重的國家之一，在與災害的斗爭中形成了政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主的災害管理機制，起到了顯著作用，但這種過于依賴政府的災害管理機制越來越不適應經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的要求。本文在分析現(xiàn)有地質(zhì)災害風險管理機制存在問題的基礎(chǔ)上，分析并借鑒國外發(fā)達國家在災害治理上有效經(jīng)驗，提出在我國推行地質(zhì)災害風險管理社會化的對策建議。（本文原刊于南京師大學報社會科學版2014年8月）

關(guān)鍵詞：地質(zhì)災害風險；社會化管理；借鑒

基金項目：國家科技支撐計劃課題：地震擾動區(qū)重大滑坡泥石流災害防范技術(shù)綜合研究與集成；項目編號：2011BAK12B09

1 引言

近年來，我國受特殊的地質(zhì)地貌、氣候異常、生態(tài)脆弱和人類不合理的活動的影響，地震、滑坡、泥石流等地質(zhì)災害頻發(fā)[1]，影響范圍廣，程度深，損失重，給人民生命財產(chǎn)、國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展帶來嚴重危害，而且受全球氣候變化和地殼運動規(guī)律影響，地質(zhì)災害風險的發(fā)展具有加重趨勢。

在與災害的斗爭中，我國逐步建立了政府統(tǒng)一領(lǐng)導、部門分工負責、災害分級管理、屬地管理為主的減災救災機制，災害管理能力大幅度提高。但地質(zhì)災害風險的管理是一項系統(tǒng)工程，它涉及到政府、市場、社會等諸多方面，我國過分依賴政府的災害風險管理機制和發(fā)達國家相比應急效果十分顯著，但在法律體系建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、市場機制建立、社會參與程度等方面的差距導致災害常態(tài)管理不足，遠遠不能適應經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展的要求，因此學習并借鑒發(fā)達國家災害風險社會化管理的經(jīng)驗，無論對今后救災，還是對社會的不斷進步，都將十分有益。

2 我國地質(zhì)災害風險管理社會化存在的問題

2.1 法制建設(shè)不足

首先是災害對策法律體系不完整。自20世紀80年代以來，我國頒布了30多部防災減災或相關(guān)的法律、法規(guī)，但一直缺少一部防災減災領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，高層立法少，立法層次低，與地質(zhì)災害相關(guān)的法律只有《中華人民共和國防震減災法》由人大頒布，其他都是一些條例、制度或辦法，；其次是災害管理過程環(huán)節(jié)立法缺失，“一事一法”、“條條分割”現(xiàn)象嚴重，單項立法主要集中在防災、抗災環(huán)節(jié)，在救災特別是災后救助和重建等方面缺乏綜合性制度安排，基本處于空白；分散式的災害應對法律體系在應對復雜災害面前依然顯的蒼白無力。第三是法律內(nèi)容籠統(tǒng)， 抽象而破碎，可操作性差。不少條文提目標，喊口號，但具體怎么落實，規(guī)定不清楚，缺乏相應制度安排；第四是有法不依，執(zhí)法不到位。我國災害管理在很大程度上僅僅依靠政府的權(quán)威，依靠行政管理，而不是依靠法律，政治化問題比較嚴重，災害管理中的依法管理意識淡薄。第五是防災減災方面修法步伐滯后，沒有發(fā)揮法律超前預防的作用。

2.2 政府災害管理職能的頂層設(shè)計不足

災害的公共危害性決定了災害管理是國家行政工作的重要部分，政府必然成為風險管理的核心主體，但我國一直缺少一個獨立常設(shè)性的災害管理部門，國家減災委員會不是實體，而僅僅是一個由近30個部委組成的部級協(xié)調(diào)機構(gòu)。就地質(zhì)災害而言，就至少涉及民政部、中國地震局、中國氣象局應急減災與公共服務司等二十幾個部門，各部門自成體系，互不隸屬， 缺乏橫向聯(lián)系；這種條塊分割割裂了災害管理各個環(huán)節(jié)的邏輯聯(lián)系，各部門缺少互通互聯(lián)，資源共享的有效機制，災害突發(fā)時難以快速有效的整合資源，難以實現(xiàn)有效應急聯(lián)動，削弱了應對各類突發(fā)事件的能力；災前防范與災害恢復過程中管理力量分散，難以有效協(xié)調(diào)和指揮，容易造成職能分散、重疊或缺位，導致管理效率低下。其次，政府的災害管理職能存在超前、滯后和不足，“超前”是指政府在災害管理中越位，管的過度、過細，“全能”的政府權(quán)力延伸到社會層面并進行干預， 導致災害管理過度依賴政府，弱化了社會的作用，同時政府陷入災害-政府救助-重建-同樣的災害-政府再救助的惡性循環(huán)，背上了巨大的財政負擔，難以實現(xiàn)把減災作為經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展重要保障的目標?！皽蟆笔侵刚蔽?，表現(xiàn)為防災減災規(guī)劃不足，如我國城鎮(zhèn)建設(shè)中災害設(shè)防只考慮地震和洪水兩個危險性因素，而其它的諸如滑坡、泥石流等地質(zhì)災害都不在考慮范圍之內(nèi)；地方政府功利主義的政績觀導致災害防范投入不夠，機制欠缺，缺少全盤統(tǒng)籌、科學調(diào)度。“不足”是指政府公共服務意識不足，社會管理職能不到位，如救助項目與標準不明確，安全文化意識教育與訓練缺少常態(tài)化，對于災害相關(guān)的專業(yè)機構(gòu)和NGO資源管理協(xié)調(diào)差等。

2.3 缺乏有效發(fā)揮社會功能的災害管理作用機制

首先從法律上對社會單元的權(quán)利和義務缺乏明確的界定，缺乏對災害救助專業(yè)機構(gòu)、NGO、社區(qū)、志愿者的地位、責任和義務的明確規(guī)定，社會組織在防災救災中的功能與作用不受政府重視；其次，缺乏在災害管理中有效地發(fā)揮社會組織作用的機制， 缺少對社會組織資源的有效管理和協(xié)調(diào)，社會組織難以有效地參與一線救災工作，與政府相關(guān)部門分工協(xié)作。第三，社會缺少對災害管理責任分擔的意識，缺少協(xié)調(diào)應對災害的社會文化適應機制[2]，社會公民或者基于災害風險管理知識的匱乏，或者出于心理上的僥幸，或者出于主觀上的責任意識轉(zhuǎn)移，認為這是政府的職責，明顯的表現(xiàn)出災害風險意識、保險意識以及社會互助等意識不足。

2.4 社會化的風險損失承擔機制遠未發(fā)揮出作用

目前我國應對地質(zhì)災害損失實施的是以國家財政救濟為主，地區(qū)對口支援和社會捐助為輔的災害補償機制，這種救災機制幾乎全部依賴各級政府財政[3]，導致通過市場運用保險渠道進行風險分散和補償?shù)男Ч邢?。如?.12”汶川大地震造成的直接經(jīng)濟損失達8451億元人民幣，但保險業(yè)合計支付賠款僅16.6億元，占直接經(jīng)濟損失僅約0.2%；雅安地震共造成生命財產(chǎn)損失422.6億元，而保險能夠覆蓋的僅有1.42億元，約占0.03%；而在發(fā)達國家，這一比例平均為36%。由此可見，在我國地質(zhì)災害損失補償中，保險的作用遠遠沒有得到發(fā)揮，市場調(diào)節(jié)作用缺失，市場機制的活力沒有被激發(fā)出來。其次，保險經(jīng)營的基礎(chǔ)范圍小。目前只有部分壽險和意外險對地震及其衍生的地質(zhì)災害造成的人身傷害可以進行理賠，而在大多數(shù)家庭財產(chǎn)保險中把地震納入免除責任中。究其原因，主要是因為根據(jù)保險原理，當損失是大多數(shù)投保對象同時遭受巨大損失時，這樣的風險是不可保的。在這樣的情況下，如果沒有全民一致的理念，增大保險基礎(chǔ)；沒有政府的擔保，沒有有效的強制制度和法律作保障，是很難把災害管理市場機制的作用發(fā)貨出來。其三，巨災保險機制遲遲不能出臺，保險市場的經(jīng)濟補償效用滯后，導致災害補償資金來源渠道單一、補償程度和補償效率較低；災害損失風險分散手段單一，資本市場的作用遠遠沒有發(fā)揮出來，這不是一個成熟的經(jīng)濟市場的表現(xiàn)。

3 國外災害社會化管理的成功經(jīng)驗分析與借鑒

3.1 美國災害管理的經(jīng)驗[4][5]

（1）在防災減災方面， 美國主要依據(jù)為《斯塔福減災及緊急事件援助法案》[5]，1976年通過《全國緊急狀態(tài)法》對緊急狀態(tài)的過程、期限以及權(quán)力都作了詳細規(guī)定，并以之為基礎(chǔ)制定不同的災難應急法案，如《國家地震災害減輕法》等，根據(jù)法律、規(guī)劃和預案，指導各級政府主管部門和組織依法應對防災減災工作，減災法規(guī)內(nèi)容相對全面，形式多樣。

（2）從國家安全委員會到美國國土安全部聯(lián)邦緊急事務管理局（FEMA）到各級政府都設(shè)有獨立的常設(shè)機構(gòu)，負責防災減災工作的日常管理和綜合協(xié)調(diào)，組織機構(gòu)建制化、運行機制科學化、化救援隊伍專業(yè)化、處置過程程序化。

（3）防災救災社會化。美國的各種社會力量，尤其是NGO高度發(fā)達，是政府、市場之外的第三大社會組織要素，政府機構(gòu)與各類眾多的相關(guān)NGO高度協(xié)調(diào)，共同參與各類災害的應急過程，并實施以社區(qū)為主導的重建計劃[4]。美國社會災害管理參與度很高，社區(qū)救災反應隊、紅十字會、行業(yè)協(xié)會、教會組織、個人志愿者等各種NGO都活躍在救災工作一線，向受災民眾提供各類服務，政府也經(jīng)常和此類組織簽約以提供服務[8 ]。

（4）把市場作為實現(xiàn)減災社會化的主要措施。推行由政府主導的巨災保險計劃，如在加州成立由私營保險公司投資、公共機構(gòu)管理的保險機構(gòu)，推進地震等地質(zhì)災害強制保險，并把是否參加保險作為能否享受任何形式的聯(lián)邦救濟金或貸款的條件。除傳統(tǒng)的保險機制外，限定保險、再保險以及透過資本市場形成的轉(zhuǎn)移手段如巨災債券、巨災選擇權(quán)、巨災交換合約等保險衍生金融產(chǎn)品市場發(fā)達。

3.2 日本

（1）重視災害對策立法，其中僅與地質(zhì)災害有關(guān)的法律就有28部，幾乎隨著每一次重大災害的發(fā)生就制定或修改相應法律，所有災種與災害的各個階段的主要問題有明確的規(guī)定，逐漸形成了由基本法、災害預防和防災規(guī)劃相關(guān)法、災害應急相關(guān)法、災后重建和恢復法以及災害管理組織法等組成的災害管理法律體系[6]，為依法管理良好的防災減災運行機制提供了有效的法律保障和依據(jù)；

（2）強調(diào)災害管理以社區(qū)為本，以自救和政府救助為主、社會救助為輔、政府救助有限責任的救助模式，建立有常規(guī)的社會動員機制，訓練了較為專業(yè)的救援組織和團隊，建立了深入社區(qū)、家庭、個人的社區(qū)防災組織體系，形成全國災害醫(yī)療網(wǎng)絡體系[7]。日本NGO發(fā)達，是第二大的救災力量，各地民眾自發(fā)成立的社區(qū)防災組織普及率高，應急救災的專業(yè)性強，在救援和重建方面發(fā)揮了重要的輔助作用，形成了一個個人、團體、民間組織、政府力量整體聯(lián)動的體系。日本十分重視防災減災教育，重視開展群眾性的增強國民防災救災意識的活動，建立了完善的國民防災教育機制。重視參與國際合作。

（3） 地質(zhì)災害保險起步較早，市場比較成熟。自1966年就建立了地震保險制度，地震保險運行模式獨具特色，利用保險、再保險、社會救助和政府援助，構(gòu)筑了抗災的四道防線。民眾的地震保險意識較高，地震保險平均參保率約達20%。政府、再保險市場、保險公司共同參與地震保險機制的運作。

3.3 澳大利亞

（1）災害救助法律比較完善，協(xié)調(diào)性、配合性較好。既有指導性較強的國家層次的基本法，還有比較具體的州立法，以及各個地方政府和社區(qū)層面的災害應對規(guī)劃，使得整個災害管理法可依[2]。

（2）實行災害分級管理，各級政府都有專門應對災難的機構(gòu)，制定規(guī)劃，明確人員設(shè)置、職能機構(gòu)以及各自的角色和責任。

（3）弱化政府在災害管理中的職能，災害救助由政府向社會和行業(yè)轉(zhuǎn)移，各部門、行業(yè)和階層都要承擔防災減災責任，履行權(quán)利和義務，從而充分調(diào)動個人和社會的積極性，災害發(fā)生時許多組織機構(gòu)和收志愿者參與抗災行動，推動災害管理組織的社會化，形成全社會防災減災局面[]。

（4）政府直接撥款在災害救助中所占比例越來越小，社會投入日漸加大，資金來源主要災害保險資金、政府的救助資金和各類組織發(fā)起的公共救助基金。

3.4 其他國家

（1）德 國、英國、韓國等都制定災害管理基本法及針對不同災害的具體法律，對災害救助、災害恢復及災害對策機構(gòu)運作、災情調(diào)查、災害影響評價、警報的發(fā)布等都做了具體規(guī)定[9]。

（2）英國政府在志愿者組織與管理上值得借鑒，平時建立志愿者組織，由地方政府“突發(fā)事件計劃官”負責掌握當?shù)氐闹驹刚哔Y源[10]，保持與各類志愿者協(xié)會的聯(lián)系，平時進行應急培訓及實戰(zhàn)演練。德國還專門設(shè)立了危機管理培訓學院，加強各災害相關(guān)社會組織以及指揮領(lǐng)導者 、管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和志愿者的能力。

（3）法國的自然災害保險制度獨步全球。首先立法把保險作為自然災害風險管理的理財手段，保證了保險公司在法律上的地位；其次政府的擔保和強制與全民保險的意識相結(jié)合得方式下，使保險的基礎(chǔ)很廣泛，使巨災從不可保之風險變成全民都可受到保障之險，不僅保險額度沒有上限，而且自負額也很低，充分發(fā)揮了保險的作用。法國的這一災害保險模式受到荷蘭、比利時等國家的追捧。

4 對策建議

4.1 完善地質(zhì)災害防災減災法律體系，依法管理，執(zhí)行到位

法律是地質(zhì)災害社會化管理的保障。首先要學習國外先進的防災立法和依法管理經(jīng)驗，加快災害基本法的立法工作，從防災組織、防災計劃、災害預防、災害應急對策、災后恢復與重建、財政金融措施、緊急事態(tài)等方面明確規(guī)定各級政府、企業(yè)、社會組織和公民在災害管理中的責任與義務，其次在此基礎(chǔ)上指導各級政府制定或修訂防災減災規(guī)劃和法規(guī)制度條例，按照防災減災—救災—重建的災害管理程序，完善現(xiàn)有地質(zhì)災害管理法律框架，對諸如政府、軍隊與社會對防災減災的責任、緊急狀態(tài)處置、災害救助、災害補償、災害恢復和重建、災害捐助、災害救助組織管理等制定詳細的可操作性強的法律法規(guī)，做到有法可依，有法能依，依法治災。三是要加快修法步伐，及時針對災害管理中總結(jié)的經(jīng)驗和發(fā)現(xiàn)問題及時修改或制定新的法律。

法律體系的健全有利于將災害的系統(tǒng)風險分散，將防災救災分散到平時常規(guī)的工作中，有利于災害救助及時高效，有利于災后恢復與重建有序進行，因此建立符合我國政治、經(jīng)濟、社會、自然環(huán)境及管理現(xiàn)狀的中央政府與地方政府、專業(yè)組織與民間力量、政府、社會與市場相依托的分工明確、權(quán)責分明、協(xié)調(diào)有序的可持續(xù)發(fā)展的災害防治法律體系，以使我國的災害管理工作走上法治化規(guī)范化軌道，是目前我國防災救災法律體系建設(shè)最重要的任務。

4.2 加強政府的社會治理職能

建議設(shè)立一個獨立的實體型常設(shè)專門機構(gòu)從事災害的綜合管理工作，打破目前分散式的災害管理體制，改變各級政府及職能部門集災害管理決策者、執(zhí)行者和監(jiān)督者三位一體的管理機制，改變政出多門，條塊分割，職能分散、交叉、缺位等問題，構(gòu)建有利于統(tǒng)一指揮與調(diào)度，包含減災、備災、應災、重建與恢復的全過程綜合應急體系[2]。其次，加強政府職能轉(zhuǎn)變，提高政府的公共服務功能，加強政府在災害法規(guī)條例制定、防災減災指導、災害監(jiān)控體系建立、社會資源調(diào)配、市場監(jiān)管、救助資金的投入、災害管理能力培訓與災害意識教育、減災領(lǐng)域的社會學、法學和行政學研究等各方面的組織協(xié)調(diào)職能，改變過去災害管理行政化、過分依賴政府、過分強調(diào)政府責任的局面。同時政府作為災害管理主體，應加強和參與國際合作，贏得國際同情和支援，以便彌補國內(nèi)救災的不足。

4.3 廣泛發(fā)動社會參與

全社會參與是地質(zhì)災害管理社會化的基礎(chǔ)。我國應急動員型模式過于依賴政府在災害發(fā)生后的領(lǐng)導作用，NGO、社區(qū)、民眾個人在災前防災減災常規(guī)性準備和災后救助常態(tài)化管理中的作用體現(xiàn)不足，不利于發(fā)揮社會組織與廣大民眾的力量。一方面，許多企業(yè)、NGO救援能力比較專業(yè)，因此加強對NGO、社區(qū)、民眾的培訓、引導和調(diào)配，建立多元化、多層次、多渠道的社會參與機制，能有效提升防災救災的基層性和專業(yè)性。另一方面，實行社區(qū)為本的災害管理制度，建立社會組織參與災害管理的機制，進一步發(fā)揮群測群防體系的作用，加大地質(zhì)災害防災減災普法力度，加強日常防災救災宣傳教育和演練，提高全社會的防災意識，培養(yǎng)災害預防和救助技能，從整體上提高國民應對突發(fā)災害的能力。

4.4 激發(fā)市場活力

保險是地質(zhì)災害管理社會化的主要措施。政府應盡快完成地質(zhì)災害風險圖繪制及災害地區(qū)的國土規(guī)劃，對與地質(zhì)災害保險項目有關(guān)的金融機構(gòu)和私營保險業(yè)的作用應進行評估，在政府政策、資金的支持下，完善金融市場和相關(guān)的法律法規(guī)，深入研究并進一步嘗試建立巨災強制保險、再保險、巨災債券、巨災期權(quán)等“保險衍生產(chǎn)品”，推動地質(zhì)災害保險市場發(fā)展。其次加強和引導社會的災害風險管理意識，提高主動避險的能力。成熟市場的風險防護屏障依次應該是個人和企業(yè)自身、保險、社會援助和政府救助。有效利用市場機制的優(yōu)勢，在政府的協(xié)調(diào)下調(diào)動社會各方面資源共同應對地質(zhì)災害風險，能夠較大程度的避免地質(zhì)巨災對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的沖擊。

5 結(jié)論

地質(zhì)災害風險的社會化管理是一個包括災前防災、災中救援減損、災后補償重建的綜合性多層次體系，也是一個多行業(yè)參與、多層次聯(lián)動的全社會科學防災減災體系[3]。國內(nèi)外各有所長與不足，通過比較分析和吸收借鑒，有利于發(fā)揮我國優(yōu)勢，完善現(xiàn)有災害管理制度，為我國經(jīng)濟和社會可持續(xù)發(fā)展提供保障。（本文原刊于南京師大學報社會科學版2014年8月）

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作者簡介

富元齋（1971—），男，漢族，山東科技大學財經(jīng)系，副教授，碩士，碩士生導師，主要研究方向：技術(shù)經(jīng)濟與管理。