趙淑娟

摘 要：當今社會，隨著行政管理的需要，日益增多的抽象行政行為，伴隨著大量有待解決的問題。由于立法排除了對抽象行政行為的訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又跟不上，在很大程度上不利于對抽象行政行為的監(jiān)督審查。本文將以抽象行政行為中的規(guī)章為視角，從規(guī)章可訴性的必要性和可行性入手，探尋規(guī)章可訴性的依據(jù)，將其納入行政訴訟受案范圍，接受司法監(jiān)督，使其具有可訴性，以便更好的保護公民的合法權(quán)益，促進社會主義法制建設。

關(guān)鍵詞：規(guī)章；司法監(jiān)督；可訴性

行政行為是指“行政主體在特定程序中做出的、能夠產(chǎn)生法律效力并影響到特定或不特定私方當事人利益觀念的表示行為”。1學術(shù)上以行政相對人是否特定為標準而將行政行為分為抽象行政行為（相對人不特定）和具體行政行為（相對人特定）。抽象行政行為，是指國家行政機關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章和具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為。2其對象具有不特定性，面對日益復雜的形式，各國政府在進行行政管理時，逐漸將抽象行政行為提到了一定的高度。我國立法上長期以來的行政訴訟的受案范圍一直不包括抽象行政行為，排除了司法對抽象行政行為的監(jiān)督，因此我國目前對抽象行政行為的監(jiān)督機制并不完善。行政機關(guān)行使具體行政行為時，主要是依據(jù)法律以及抽象行政行為，將其作為行為的依據(jù)和指導，一旦行政機關(guān)依據(jù)的抽象行政行為違法或者具有不合理性，對行政相對人造成的損害后果要比具體行政行為本身違法造成的后果更嚴重，影響面更廣更深，而僅針對該具體行政行為進行的監(jiān)督和處罰無異于治標不治本，不能起到根本的監(jiān)督管理作用。因此我們有必要對抽象行政行為的司法監(jiān)督進行深入探討。

本文將從抽象行政行為中存在數(shù)量多，影響面積廣，適用頻率較高的規(guī)章入手，對規(guī)章的可訴性進行深入分析闡述，并嘗試概括將其納入行政訴訟受案范圍，進行司法監(jiān)督的一般原理。

1 規(guī)章及其監(jiān)督現(xiàn)狀

1.1 規(guī)章的內(nèi)涵

規(guī)章，是指有權(quán)地方人民政府或國務院有關(guān)部門依法根據(jù)規(guī)章制定程序制定發(fā)布的行政規(guī)則的總稱，3是當代中國一種數(shù)量較大的行政法淵源，包括地方規(guī)章和部門規(guī)章兩大類，二者在效力上的平級的?，F(xiàn)行有效的規(guī)章在總體數(shù)量和實際功能上，都在中國特色社會主義法律體系中具有獨特地位。由此可見，規(guī)章有如下特點：

1.制定主體有限性，客體普遍性，以及內(nèi)容針對性。根據(jù)《立法法》第七十一條和第七十三條規(guī)定，規(guī)章制定主體是特定的國務院各部、委、行、署以及具有行政管理職能的直屬機構(gòu)（部門規(guī)章）和省、自治區(qū)、直轄市人民政府、較大市（省會城市、經(jīng)濟特區(qū)所在市、國務院批準的較大的市）的人民政府（地方規(guī)章）。在實踐中，規(guī)章的數(shù)量遠多于法律和行政法規(guī)以及地方性法規(guī)。這種先行立法的行為為國家立法的完善積累了經(jīng)驗，維護社會主義法制統(tǒng)一。在客體上，規(guī)章和其他抽象行政行為一樣，具有普遍性，以普遍的、不特定的人或事為行政對象，即它針對的對象是某一類社會關(guān)系，而非特定的人或事。在內(nèi)容上，規(guī)章以本部門實際情況或本行政區(qū)域的具體情況和實際需要為依據(jù)。地方行政機關(guān)可以為解決本地區(qū)事務，在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)允許的范圍內(nèi)制定地方規(guī)章，進行執(zhí)行性立法或開展補充性立法和自主性立法。一些尚不具備條件制定全國性法律的領域，也可以先通過制定規(guī)章來開展探索、積累經(jīng)驗，但不能與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸。規(guī)章在一定程度上維護了法制的統(tǒng)一，是最貼近生產(chǎn)和生活，貼近行政相對人的法律淵源。只有規(guī)章具備了必要的質(zhì)量和數(shù)量，并且維護了法制的統(tǒng)一，才有可能真正形成門類齊全、內(nèi)部和諧的法律體系。

2.是行政法的淵源。抽象行政行為在性質(zhì)上屬于行政行為，具有強制性、效力優(yōu)先性、單方意志性，而且制定主體享有一定的裁量空間。根據(jù)《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國務院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決?！边@使得規(guī)章成為行政法的淵源之一，在地方行政機關(guān)行使行政職權(quán)時，根據(jù)依法行政原則的規(guī)定，規(guī)章可以為地方行政機關(guān)一次適用，而在行政訴訟案件中，在其他上位法無相關(guān)規(guī)定的前提下，規(guī)章為法院二次適用。規(guī)章在我國存在數(shù)量之多，影響面積之廣，與行政相對人關(guān)系之密，在行政訴訟中地位之重，都使得對規(guī)章的監(jiān)督成為行政法上的一個重要問題。

3.不可訴性?！缎姓V訟法》第十二條以及《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第六條相關(guān)規(guī)定，將行政機關(guān)制定發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章或者具有普遍約束力的決定、命令排除在行政訴訟的受案范圍之外。同時《行政復議法》第七條規(guī)定地方規(guī)章不在行政復議范圍之內(nèi)。由于我國當前立法未將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，因此規(guī)章不具有可訴性，人民法院不予受理行政相對人以某抽象行政行為為對象提起的訴訟，同時也無權(quán)裁判規(guī)章的合法性或合理性。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，規(guī)章是我國行政法的淵源，也可以成為行政機關(guān)執(zhí)行具體行政行為的依據(jù)。行政機關(guān)依據(jù)抽象行政行為做出相應的具體行政行為，然而具體行政行為具有可訴性但根源的抽象行政行為卻不具有可訴性，這在很大程度上不利于對抽象行政行為的司法監(jiān)督，對侵犯相對人權(quán)利的行政行為無異于治標不治本。行政訴訟的受案范圍越小，司法監(jiān)督的空白就越大，致使抽象行政行為突破了司法監(jiān)督這道最后的防線，抽象行政行為違法以及侵犯公民權(quán)利的問題難以得到有效遏制。立法者的初衷在于實施部門立法或地方立法有助于國家立法的原則、精神得到有效貫徹，從立法過度到執(zhí)法，然而將規(guī)章排除在行政訴訟受案范圍之外，使得這一初衷難以實現(xiàn)。

對同一事項的規(guī)定，下位法不得違反上位法。但在2012年4月，最高人民法院發(fā)布的指導性案例魯濰（福建）鹽業(yè)進出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務管理局鹽業(yè)行政處罰案中，，《江蘇鹽業(yè)實施辦法》屬于地方規(guī)章，其相關(guān)規(guī)定雖在《行政許可法》和《行政處罰法》出臺之前實施，但該辦法屬于下位法，下位法違反了上位法而對行政相對人作出處罰決定，而行政相對人只能就具體行政行為起訴卻不能起訴該地方規(guī)章，正是因為規(guī)章的不可訴性，將地方規(guī)章的合憲性和合法性至于無法徹底實現(xiàn)的尷尬境地。

由此可見，規(guī)章在我國法律體系中處于一個極其重要的地位，因此對規(guī)章的監(jiān)督也顯得尤為重要。

1.2 我國對規(guī)章的監(jiān)督體制設計

我國當前對規(guī)章的監(jiān)督有一下幾種：

1.權(quán)力機關(guān)監(jiān)督。從憲法、組織法的規(guī)定來看，“縣以上地方各級人大常委會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當決定、命令、指示和規(guī)章。”人民代表大會是我國的權(quán)力機關(guān)，其對規(guī)章進行監(jiān)督是必要的。

2.行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第十七條的相關(guān)規(guī)定，規(guī)章起草單位應當將規(guī)章送審稿及其說明、對規(guī)章送審稿主要問題的不同意見和其他有關(guān)材料按規(guī)定報送審查。規(guī)章送審稿由法制機構(gòu)統(tǒng)一審查，但該法制機構(gòu)是行政機關(guān)內(nèi)設機構(gòu)，這樣的事前監(jiān)督是否公平公正則不得而知，這就使規(guī)章從制定開始就存在行政侵權(quán)的隱患。

根據(jù)《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條以及《立法法》第八十九條相關(guān)規(guī)定，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。接受備案機關(guān)通過備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當或違法問題，“縣以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級地方政府不適當?shù)拿睢⒅甘尽?，對?guī)章的合理性進行審查監(jiān)督，從而加以糾正。但作為領導的上級行政機關(guān)對被領導的下級行政機關(guān)的抽象行政行為的監(jiān)督，在公平公正的要求下則顯得有名無實，難免出現(xiàn)包庇或監(jiān)督不力、放任規(guī)章的不合理或不合法現(xiàn)象，難以取信于民。

同時，行政機關(guān)還通過“法規(guī)清理”對規(guī)章進行監(jiān)督。著名立法學專家周旺生認為，“法的清理指有權(quán)的國家機關(guān)，在其職責范圍內(nèi)，以一定的方式，對一國一定范圍所存在的規(guī)范性法文件進行審查，確定它們是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動（修改、補充或廢止）的專門活動?！眹鴦赵涸诮M織清理規(guī)范性文件過程中可以發(fā)現(xiàn)部分規(guī)章存在的問題并予以解決。4通過特定的工作方式和程序來完成法規(guī)清理，或集中清理，或?qū)ｍ椙謇?，將清理的標準、清理的程序、清理結(jié)果等基本問題公布，接受行政相對人的監(jiān)督。但法規(guī)清理的過程沒有行政相對人的參與，是上級對下級的強制性審查，相對人只是看到了法規(guī)清理后公諸于眾的結(jié)果，仍然不能實現(xiàn)對相對人合法權(quán)益的有效保護。

3.司法監(jiān)督。我國現(xiàn)行有效的《行政訴訟法》未將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，抽象行政行為不具有可訴性，司法在對抽象行政行為的監(jiān)督方面顯得心有余而力不足。在2013年12月31日，《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征集意見。草案中提及，增加兩條，作為《行政訴訟法》第十四條、第六十六條：“第十四條：公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。第六十六條：“人民法院在審理行政案件中，發(fā)現(xiàn)本法第十四條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據(jù)，并應當轉(zhuǎn)送有權(quán)機關(guān)依法處理”。立法機關(guān)對行政訴訟中的“立案難”的問題已經(jīng)有所重視，不少委員、代表建議應當擴大行政訴訟的受案范圍，司法對規(guī)章等抽象行政行為的監(jiān)督已提上議程。

1.3 我國對規(guī)章的監(jiān)督體制存在的問題

上述我國現(xiàn)存對規(guī)章的監(jiān)督機制仍存在很多不足，監(jiān)督機制并不完備且收效甚微。

1.現(xiàn)行監(jiān)督機制難以對規(guī)章進行全面審查。由于規(guī)章數(shù)量大，涉及領域廣泛，而各級行政機關(guān)力量有限，很難對其進行全面審查并發(fā)現(xiàn)問題予以解決。雖然在國務院工作部門及各級行政機關(guān)立法過程中，常常采用聽證的方式征求社會不同群體對行政立法的意見，使行政立法程序更加民主化和公開化，使行政立法的內(nèi)容也更趨于公正合理，但也未能彌補現(xiàn)存制度的不足?！皩嵺`中的聽證制度往往流于形式，沒有達到理論上的價值作用，沒有實現(xiàn)對國務院部門以及地方行政機關(guān)立法行為的有效監(jiān)督制約作用。因此，對抽象行政行為的事后監(jiān)督會在一定程度上彌補聽證制度事前監(jiān)督的不足，也就是將抽象行政行為作為侵權(quán)行政行為的一個種類，納入行政訴訟法調(diào)整范圍”，5學者王世濤如是說。

2.現(xiàn)存監(jiān)督機制缺少有效的程序規(guī)則。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)章均是在請示并獲得上級行政機關(guān)的同意后予以發(fā)布，缺少程序的發(fā)動者和有效的程序規(guī)則，無法從指定開始順利對其進行監(jiān)督。同時，在上述的監(jiān)督形式中，沒有行政相對人的參與，缺少程序的發(fā)動者，法律程序過于簡單，操作性很差，無法溝通以行政機關(guān)為主體和行政相對人之間的關(guān)系，使得監(jiān)督有名無實。

3.司法在對規(guī)章的監(jiān)督方面顯得疲乏無力。根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，將規(guī)章排除在了行政訴訟的收案范圍之外，因此國家權(quán)力機關(guān)以及上級行政機關(guān)有權(quán)對抽象行政行為進行強制性的審查監(jiān)督，而人民法院的司法監(jiān)督卻鞭長莫及，這與我國民主法治建設進程、公民的民主法治意識不斷提高的趨勢是不相適應的。這樣的監(jiān)督致使對處于弱勢地位的行政相對人的保護微乎其微，甚至無法真正達到法律至上和執(zhí)法為民的法治要求。由于規(guī)章不具有可訴性，使得在行政訴訟中存在的“立案難”問題難以得到有效解決，司法監(jiān)督在行政訴訟上仍然有所保留從而導致如此司法對規(guī)章監(jiān)督的無力以及“信訪不信法”的頻繁發(fā)生。本次對行訴訟法修改中的重要內(nèi)容之一就是擴大受案范圍。筆者建議，將抽象行政行為納入司法監(jiān)督的范圍，使其具有可訴性，將起訴的權(quán)力賦予有直接利害關(guān)系的公民，對抽象行政行為進行更加行之有效的監(jiān)督。

2 規(guī)章的可訴性依據(jù)

由于立法排除了對規(guī)章的復議和訴訟監(jiān)督，其他監(jiān)督機制又顯疲軟，不利于對規(guī)章實行全面監(jiān)督。行政訴訟受案范圍越小，司法監(jiān)督的空白就越大，致使抽象行政行為違法以及侵犯相對人權(quán)利的問題突破了司法監(jiān)督這道最后的防線而難以得到有效遏制。面對當下規(guī)章侵犯相對人合法權(quán)益以及對其監(jiān)督不到位的問題，只有將規(guī)章列入行政受案范圍，讓司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)，才能保證地方行政機關(guān)合理合法的行使行政職權(quán)。

筆者認為將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍，應從規(guī)章可訴性的理論依據(jù)以及法律依據(jù)幾個方面對規(guī)章的可訴性進行進一步的探討。

2.1 理論依據(jù)

1.規(guī)章制定主體有限性、內(nèi)容針對性以及客體普遍性等性質(zhì)決定了其應當具有可訴性。規(guī)章是行政權(quán)行使的結(jié)果，這種公權(quán)力本身是一種憑借物質(zhì)力量附加在有序結(jié)構(gòu)中運行的人與人之間精神上的強制力，對社會生活具有較強的滲透性和擴張性，這就決定了如果不給這種權(quán)力在法律上設定邊際，將很容易被無法控制的濫用。我們在對待公權(quán)力和其控制之下的行為時，我們必須站在一個全面的、糾錯的角度，才能客觀公正的發(fā)現(xiàn)并糾正規(guī)章本身存在的錯誤，從而使其更加符合公民權(quán)利保護的要求。

2.規(guī)章構(gòu)成行政侵權(quán)時，應當成立行政侵權(quán)責任。學者王世濤認為，“規(guī)范性文件一旦頒布，客觀上就具有轉(zhuǎn)化為具體行政行為的可能，其轉(zhuǎn)化后就和具體行政行為一樣對行政相對人的權(quán)利產(chǎn)生影響，產(chǎn)生與具體行政行為相同的損害后果。雖并非所有影響公民權(quán)益的抽象行政行為必然通過具體行政行為實施，如果不允許相對方對抽象行政行為有訴諸法律的侵權(quán)救濟，必然放縱行政機關(guān)這方面的違法行為”。6根據(jù)憲法規(guī)定的政府責任原則，行政主體應履行行政法義務并且因違法承擔法律責任。通過司法監(jiān)督，實現(xiàn)相關(guān)機關(guān)的法律責任，“進行功利補救和道義譴責，以彌補社會損害，有效的分配社會資源，實現(xiàn)立法目的，體現(xiàn)法律權(quán)威，進行社會控制，保持社會平衡，恢復社會秩序，回復社會常態(tài)，維護社會公正?！?

2.2 法律依據(jù)

《憲法》是我國的根本大法，任何國家機關(guān)、公民都應當一律遵守。根據(jù)《憲法》第五條和第四十一條相關(guān)規(guī)定中提及的“國家機關(guān)”顯然包括國務院各部門以及地方人民政府，而期中的“行為”也應當包括制定規(guī)章的行為，即公民有就侵犯其合法權(quán)益的規(guī)章向有關(guān)機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，且該權(quán)利是憲法賦予的。同時，《憲法》第一百二十六條規(guī)定，人民法院獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?；诖?，目前我國大多數(shù)學者都認為，規(guī)章的可訴性應當是被憲法賦予的，當規(guī)章出現(xiàn)侵犯公民權(quán)利或者不利于社會正常秩序時，直接利害關(guān)系人就有權(quán)利向人民法院就該規(guī)章違法而提起訴訟，同時人民法院也有權(quán)受理并予以裁決?！缎姓V訟法》等相關(guān)下位法卻將規(guī)章等抽象行政行為排除在行政受案范圍之外，顯然違背了憲法相關(guān)規(guī)定，擴大了政府行政立法權(quán)而相應的縮小了司法機關(guān)對規(guī)章的監(jiān)督權(quán)，使得行政機關(guān)的一部分權(quán)力凌駕于憲法和法律之上，這是不合理的，也是不符合憲法規(guī)定的。因此，規(guī)章應當具有可訴性。

3 規(guī)章可訴性的必要性和可行性

我國現(xiàn)行對規(guī)章的監(jiān)督制度要適應改革開放、民主與法治建設以及反腐敗和依法保障公民合法權(quán)益的需要，則必須改進具體的監(jiān)督制度，將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍，讓司法監(jiān)督規(guī)章，強化司法監(jiān)督的權(quán)威，使司法權(quán)更加有效的監(jiān)督行政權(quán)。接下來筆者將從規(guī)章可訴性的必要性和可行性兩個方面進一步論述。

3.1 必要性

1.限制地方保護主義以及部門利益保護主義?！读⒎ǚā返谄呤粭l和第七十三條規(guī)定，部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項，同時，行政機關(guān)可以根據(jù)本地區(qū)或本部門特殊情況或狀態(tài)制定規(guī)章，這就賦予了制定主體很大的裁量空間，當這個裁量權(quán)得不到有效限制甚至被濫用時，會使規(guī)章具有濃重的地方保護主義色彩、部門利益保護色彩抑或侵犯公民權(quán)利。若各種利益保護嚴重泛濫并且得不到有效控制，則會危及國家統(tǒng)一。只有使行政機關(guān)的這種行政立法權(quán)受到相應的監(jiān)督限制，壓縮其在行政立法上的裁量空間，才能使行政立法權(quán)在有效范圍內(nèi)合理合法的運作并達到預期效果，為國家立法的完善積累經(jīng)驗，為維護社會主義法制統(tǒng)一作出貢獻，否則將會導致行政權(quán)力的濫用，破壞法制，甚至影響國家統(tǒng)一。因此，應當通過司法途徑來制約國務院部門以及地方政府的行政權(quán)，限制地方保護主義。

2.保障具體行政行為合理合法的運行。規(guī)章不會直接侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，而是通過具體行政行為作用于行政相對人。具體行政行為的行使程序相對簡單，而規(guī)章的制定程序更為嚴格，更能體現(xiàn)國家和地方的方針政策，同時規(guī)章的制定程序相對復雜，具有規(guī)范性，針對的對象具有普遍性，效力上具有反復適用性，影響范圍更加廣泛，因而產(chǎn)生的影響和破壞力無論是在廣度還是在深度上都較具體行政行為嚴重得多，如果規(guī)章違法，給社會造成的影響是具體行政行為不能比擬的。單憑行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督難以發(fā)揮作用，這就需要有司法監(jiān)督的介入。所以，司法監(jiān)督不應該將對規(guī)章排除在外，規(guī)章自身的性質(zhì)就決定了其可訴的必要性。

3.有必要用法律來裁決規(guī)章的合法性。因為對抽象行政行為的監(jiān)督存在尚顯疲軟，其任然存在諸多問題且危害甚重，因而需要通過加強司法監(jiān)督予以監(jiān)督控制。根據(jù)《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，規(guī)章合法性的標準是看其是否符合憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，即規(guī)章合法與否，是看其與上位法有無沖突。則當規(guī)章的規(guī)定違背上位法時，公民有權(quán)就其違法向人民法院提起行政訴訟，且人民法院有權(quán)根據(jù)上位法對規(guī)章作出相應裁判。否則，依上文所述，單憑現(xiàn)存的不完備的監(jiān)督機制對規(guī)章進行監(jiān)督制約，會使規(guī)章難以達到預想良好效果，甚至不利于社會秩序。

4.應當用司法監(jiān)督的方式來明確中央和地方、國家主權(quán)與地方自治權(quán)的界限，解決中央與地方存在的矛盾。地方政府以及國務院部門通過行使一系列抽象行政行為和具體行政行為，來實現(xiàn)由中央授予的自治權(quán)。中央的行政行為相對于地方而言，更具有原則性和全局性，部門和地方抽象行政行為則更為細化。若任何國家機關(guān)的抽象行政行為均不具有可訴性，對中央行政權(quán)力的監(jiān)督與對地方政府行政權(quán)力的監(jiān)督是一樣的，則用何者來明確區(qū)分中央與地方的權(quán)力界限？更進一步說，國家主權(quán)與地方自治權(quán)的界限將被模糊，制定規(guī)章的隨意性以及越權(quán)情況將難以得到有效遏制。而對于人民法院而言，有權(quán)獨立行使審判權(quán)，可以監(jiān)督政府行政權(quán)的行使。因此，國務院部門及地方政府的抽象行政行為，主要是規(guī)章應當具有可訴性，接受司法的監(jiān)督，由人民法院站在中立的位置通過其他上位法來裁判其合法性以及合理性，才能更好的區(qū)分中央與地方、國家主權(quán)與地方自治權(quán)之間的權(quán)力界限，使得中央與地方之間的權(quán)力劃分更加的明確。

3.2 可行性

當今中國，依法治國的呼聲日益高漲，建立完善的法律體制已成為我國人民的共識。在立法時，將規(guī)章納入司法監(jiān)督的范圍使其具有可訴性，是必要的，也是可行的。

1.從機構(gòu)設置看，將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍具有可行性。根據(jù)《憲法》第一百二十七條和第一百二十八條相關(guān)規(guī)定，我國人民法院之間是垂直管轄的關(guān)系，下級人民法院接受上級人民法院的指導，同時對同級人民代表大會負責。各級法院與同級人民政府之間沒有領導管轄關(guān)系，而各級人民法院有權(quán)監(jiān)督人民政府的行政行為，且作為一個中立的國家機關(guān)，人民法院對政府的監(jiān)督會比各級行政機關(guān)之間相互監(jiān)督要更加公平公正。法院是專門負責應用法律的機關(guān)，這使得其對處于不同位階或領域的法律、法規(guī)、規(guī)章之間是否存在矛盾、存在何種矛盾有極強的敏感性。裁判是一般司法活動最主要的功能，行政權(quán)力是一種經(jīng)?；蛑苯訉ζ胀ü竦臋?quán)益產(chǎn)生威脅的國家權(quán)力，人民法院作為 “權(quán)力的監(jiān)測器”，沒有理由對其有所保留或殘缺。將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍，將起訴的權(quán)利賦予與該抽象行政行為有直接利害關(guān)系的公民，將判定某規(guī)章是否合法交由嫻熟諳知法律的法院負責，不僅避免了行政機關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督，彌補了對規(guī)章的監(jiān)督在程序上的不足，增強了操作性，同時直接利害關(guān)系人的參與使得對規(guī)章的司法監(jiān)督有了程序的發(fā)動者，溝通了行政相對人和行政機關(guān)之間的關(guān)系，推進了民主法治建設進程，增強了對處于弱勢地位的行政相對人的保護，能夠最大限度的實現(xiàn)對規(guī)章合法性的公平公正的裁決。

2.從行政管理角度看，將規(guī)章納入行政訴訟受案范圍有利于行政管理目標的實現(xiàn)。行政管理目標的實現(xiàn)與規(guī)章接受人民法院的司法監(jiān)督并不矛盾，行政訴訟不僅僅是監(jiān)督行政行為，對合法的行政行為審判機關(guān)將會運用司法權(quán)力予以維護，而對非法的行政行為，審判機關(guān)予以相應的制裁。因此，對規(guī)章的司法監(jiān)督不但不會造成行政機關(guān)的行政管理和行政執(zhí)法活動效率的下降，還會通過對規(guī)章的司法監(jiān)督，在更大范圍內(nèi)保護相對人合法權(quán)益，督促行政機關(guān)依法行政，更加有利于良好社會秩序的構(gòu)建以及法制的建設。

3.比較法角度認為，將規(guī)章等抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍是世界性的發(fā)展趨勢，有可以借鑒的經(jīng)驗。目前，世界上多數(shù)國家都將抽象行政行為納入了行政受案范圍。在美國，立法、司法、行政三權(quán)分立的基礎上，行政機關(guān)的一切行為都受到來自審判機關(guān)的監(jiān)督。在法國，法律賦予了公民對抽象行政行為提起訴訟的權(quán)利并且有相應的救濟方式，以保護公民合法權(quán)利，并對行政機關(guān)的行政行為進行更好的監(jiān)督管理。英國等“西方發(fā)達國家，在分權(quán)制約、法治國家的理論和原則下，建立健全了司法審查制度，對其本國的民主、法制、保障人權(quán)、防止權(quán)力濫用等都發(fā)揮了重要作用”。8面對我國目前在抽象行政行為監(jiān)督方面存在的不足，應當根據(jù)我國國情，將國外司法監(jiān)督的具體理論和制度、技術(shù)和操作等有益經(jīng)驗進行內(nèi)化創(chuàng)新，以符合我國目前法制建設進程，完善行政訴訟受案范圍，將規(guī)章等抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，接受司法的有力監(jiān)督。

4 結(jié) 論

綜上所述，作為典型抽象行政行為的規(guī)章，具有制定主體有限性，客體廣泛性，內(nèi)容特定性，不可訴性，以及其本身可以作為行政法的淵源等抽象行政行為的共同特點。行政機關(guān)在行使抽象行政行為時享有的裁量空間較大而當前對抽象行政行為的監(jiān)督體制不完善且顯疲軟，由于抽象行政行為具有不可訴性，對公民造成的潛在危害以及通過具體行政行為對相對人造成的損害就難以得到有效遏制，司法監(jiān)督的鞭長莫及不利于我國法治發(fā)展。這就要求立法者將抽象行政行為納入司法監(jiān)督的范疇，使其具有可訴性，用司法這道最后的防線監(jiān)督行政權(quán)力的行使，更好的保護公民權(quán)利，維護社會和諧穩(wěn)定

總之，將規(guī)章等抽象行政行為納入司法監(jiān)督勢在必行。

注釋

[1]《論行政合法性》毛瑋 法律出版社 2009年10月 第一版 第179頁

[2]《行政法學》 馬懷德 中國政法大學出版社 2013年版 553頁

[3]《行政法學》馬懷德 中國政法大學出版社 2013年版 559頁

[4]《立法學》，周旺生，法律出版社，2009年8月第二版，第507頁

[5]《行政侵權(quán)研究》【博士文叢】王世濤 中國人民公安大學出版社，2005年5月第一版第171頁

[6]《行政侵權(quán)研究》【博士文叢】王世濤 中國人民公安大學出版社，2005年5月第一版第169-172頁

[7]《法理學》張文顯 高教出版社2007年2月第三版 第175頁

[8]《抽象行政行為司法審查之實然狀況與應然構(gòu)造》郭百順 期刊《行政法學研究》國家教育部主管，中國政法大學主辦2012年第三期 第61頁

參考文獻

[1]郭百順.《抽象行政行為司法審查之實然狀況與應然構(gòu)造》[J].《行政法學研究》.2012年，第三期 .國家教育部主管，中國政法大學主辦

[2]馬懷德《行政法學》[M] 中國政法大學出版社 2013年版

[3]《國家司法考試輔導用書》[M].第二卷. 法律出版社， 2013年版[書籍]

[4]毛瑋. 《論行政合法性》. [M].出版地：北京：法律出版社，2009年第一版

[5]周旺盛.《立法學》[M].第二版.出版地：北京.法律出版社，2009年8月

[6]王世濤.《行政侵權(quán)研究》[M].[博士文叢]第一版.出版地：北京.中國人民公安大學出版社，2005年5月

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[12]周繼業(yè).王明新.《司法的責任與擔當》[M].第二輯.出版地：北京.法律出版社，2011年1月

[13]《行政訴訟法修正案初審：委員建議擴大受案范圍》馬暉21世紀網(wǎng)《21世紀經(jīng)濟報道》http：//epaper.21cbh.com/html/2013-12/26/content_87273.htm？div=-1