高和平

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是人口轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和社會全面進(jìn)步的過程，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題和推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。從世界各國城鎮(zhèn)化發(fā)展的普遍經(jīng)驗(yàn)看，以統(tǒng)籌土地利用活動、協(xié)調(diào)人地關(guān)系為目標(biāo)的土地管理制度，是促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障。

針對城鎮(zhèn)化建設(shè)與優(yōu)質(zhì)耕地分布空間上高度重合的實(shí)際，決定了任何時候都不能放松耕地保護(hù)

糧食安全既包括總量安全，也包括質(zhì)量安全和結(jié)果安全，是城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的前提和保障。耕地是糧食安全的基礎(chǔ)，面對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地?cái)?shù)量減少、質(zhì)量降低、結(jié)構(gòu)和空間分布格局發(fā)生變化等挑戰(zhàn)，必須始終堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，加快推進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化積極穩(wěn)妥推進(jìn)創(chuàng)造更加有利的條件。一是將耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價體系，提高耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任履行情況的評價權(quán)重，強(qiáng)化耕地保護(hù)指標(biāo)優(yōu)先制度。二是統(tǒng)籌安排可用于耕地保護(hù)的新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等，重點(diǎn)推進(jìn)土地整治，集中用于高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)，提升耕地質(zhì)量。三是在全面完成耕地后備資源調(diào)查評價基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮國家及自治區(qū)重大建設(shè)項(xiàng)目的占補(bǔ)平衡，鼓勵有條件的地區(qū)建設(shè)耕地儲備庫，用經(jīng)濟(jì)手段大力推進(jìn)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地制度建設(shè)。四是進(jìn)一步完善新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)分配使用制度，對承擔(dān)跨區(qū)域補(bǔ)充耕地和高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)任務(wù)的地區(qū)給予重點(diǎn)支持，建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵機(jī)制。

針對城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用粗放、承載人口和產(chǎn)業(yè)能力有待進(jìn)一步提高的問題，必須堅(jiān)持節(jié)約集約用地制度，以轉(zhuǎn)變土地利用和管理方式推動城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型

一要做好土地資源承載能力與城鎮(zhèn)化目標(biāo)、模式和空間格局的協(xié)調(diào)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和規(guī)模邊界、禁止建設(shè)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化對城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模、布局和形態(tài)的管控，促進(jìn)城鎮(zhèn)組團(tuán)式發(fā)展，確保建設(shè)用地規(guī)模和布局不突破土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)土地用途管制。二要建立完善規(guī)劃統(tǒng)籌、政府引導(dǎo)、產(chǎn)權(quán)明晰、市場運(yùn)作、利益共享的城鄉(xiāng)土地整治運(yùn)行機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)廢棄居民點(diǎn)與廢棄工礦用地復(fù)墾調(diào)整利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、城鎮(zhèn)存量閑置土地再開發(fā)、舊城區(qū)與城中村改造等，在優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)中釋放發(fā)展空間，在統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地中提升用地效率，促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體發(fā)展。三要加快制定國土規(guī)劃，疊加經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間管制要求，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的土地用途管制“一張圖”，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展的遙感監(jiān)測和監(jiān)督監(jiān)管。四要將現(xiàn)行法律設(shè)定的建設(shè)用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、未利用土地開發(fā)審批等行政許可，整合為土地用途轉(zhuǎn)用許可，進(jìn)一步完善土地用途轉(zhuǎn)用許可制度。五要改進(jìn)和加強(qiáng)土地利用年度計(jì)劃分類下達(dá)、分別考核的有關(guān)規(guī)定，按照從嚴(yán)控制大城市、適度安排中小城市、支持縣域和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的原則，分解下達(dá)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地計(jì)劃，并建立計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行考核、預(yù)警機(jī)制。六要適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，加快制定土地利用總體規(guī)劃調(diào)整或修改辦法，抓好規(guī)劃中期評估和實(shí)施評估，建立健全土地規(guī)劃定期評估和適時調(diào)整制度。

針對攤大餅式發(fā)展和高資源投入等現(xiàn)行城鎮(zhèn)化模式、格局與資源環(huán)境承載不匹配，生態(tài)環(huán)境壓力持續(xù)加大的現(xiàn)狀，必須細(xì)化城鎮(zhèn)化土地利用評價與資源承載研究，審慎決策建設(shè)用地配置問題

首先，必須深入研究城市群發(fā)展的資源環(huán)境承載潛力，如水資源保障性約束、耕地紅線保護(hù)性約束、區(qū)域地理環(huán)境適宜性約束、區(qū)域生態(tài)承載性約束、環(huán)境排放性約束等，因地制宜推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。其次，研究新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略和模式，安排盡量與現(xiàn)有空間格局導(dǎo)向一致，特別鑒于我國較為明顯的“行政配置資源”特點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略和模式導(dǎo)向必須慎重，尤其要防止地方對城鎮(zhèn)化的片面理解，造成城鎮(zhèn)化“大躍進(jìn)”的調(diào)控機(jī)制。再次，研究開發(fā)密度，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，充分考慮資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌優(yōu)化開發(fā)，構(gòu)建和諧的人地關(guān)系，形成科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化建設(shè)格局和生態(tài)安全格局。

針對地方政府過多依賴土地出讓收益和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和社會風(fēng)險并存的現(xiàn)實(shí)，在完善國有建設(shè)用地有償使用制度、加強(qiáng)城鎮(zhèn)存量土地收益征收管理、優(yōu)化土地收益支出結(jié)構(gòu)、健全和完善土地稅制、嚴(yán)格規(guī)范土地使用權(quán)抵押融資等方面，進(jìn)一步深化土地管理制度改革，謀劃可持續(xù)的制度供給，打破城鎮(zhèn)化發(fā)展對“土地財(cái)政”的過度依賴，建立城鎮(zhèn)建設(shè)資金穩(wěn)定籌措的新途徑。

責(zé)任編輯：楊再梅