鄭猛

反復(fù)斟酌多年之后，煤炭資源稅改革的時(shí)間表終于確定。今年12月1日起，中國(guó)將實(shí)施煤炭資源稅改革，同時(shí)清理相關(guān)收費(fèi)基金。

改革后的最大不同，是煤炭資源稅的征收方式將由目前的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率幅度為2%-10%，具體適用稅率由各省擬定。由于從量計(jì)征稅負(fù)較低，而從價(jià)后稅負(fù)增加較多，因此在增加稅負(fù)的同時(shí)，相關(guān)收費(fèi)項(xiàng)目面臨清理。清費(fèi)能否到位，關(guān)系到煤炭資源稅費(fèi)改革的成敗。

資源稅從價(jià)征收的核心考量是鼓勵(lì)資源合理利用，同時(shí)增加稅收收入。從量征收是應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計(jì)算納稅，每噸資源品價(jià)格一刀切，往往金額較低；從價(jià)征收則按照每噸產(chǎn)品的具體價(jià)格，設(shè)置稅率征收。

有人擔(dān)心，如果稅負(fù)增加而收費(fèi)項(xiàng)目并未顯著減少，本不景氣的煤炭行業(yè)就將遭遇滅頂之災(zāi)。與此同時(shí)，清費(fèi)正稅也是杜絕灰色收入增加政府財(cái)力的舉措，如何在增加財(cái)政收入的同時(shí)不增加企業(yè)過多負(fù)擔(dān)，各地稅率的最終確定也顯得至關(guān)重要。

對(duì)于此一疑問，9月29日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，清費(fèi)立稅后煤炭企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)不能增加，這是此次改革的前提，要明確寫入文件中。

“現(xiàn)在企業(yè)面對(duì)的各項(xiàng)收費(fèi)確實(shí)太多了，有些地方的收費(fèi)項(xiàng)目就像‘梁山好漢一樣，108項(xiàng)都不止，更重要的是，一些地方的收費(fèi)不僅項(xiàng)目多，而且很不規(guī)范，一些企業(yè)通過疏通‘關(guān)系就能少交錢，甚至不交錢，這不僅有尋租的空間，也干擾了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境?！崩羁藦?qiáng)說。

但是，改革的意愿和改革的現(xiàn)實(shí)之間，仍然有很大的張力。此次煤炭資源稅改革的成效如何，猶待在日后落實(shí)的現(xiàn)實(shí)中慢慢觀察。

時(shí)機(jī)已到

推進(jìn)煤炭資源稅改革，清費(fèi)立稅、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，這是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容和既定任務(wù)。

2011年底，修改后的《資源稅暫行條例》公布，并于當(dāng)年11月起實(shí)行。修改后的資源稅暫行條例對(duì)原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并相應(yīng)提高了原油、天然氣的稅負(fù)水平，油氣資源稅按5%的稅率征收。但煤炭資源稅依然從量計(jì)征。

從上世紀(jì)80年代起，中國(guó)開始對(duì)自然資源征收資源稅，征收模式都是從量計(jì)征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計(jì)算納稅。

多年來，資源產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)明顯的單邊向上趨勢(shì)，從量計(jì)價(jià)的方法，很難使資源稅收隨著資源產(chǎn)品價(jià)格和資源企業(yè)收益的增長(zhǎng)而增加。特別是在很多資源產(chǎn)品價(jià)格已較大幅度提升的情況下，資源稅在這類產(chǎn)品價(jià)格中所占比重過低。

2010年以來，新一輪資源稅改革啟動(dòng)。2011年11月，油氣從價(jià)計(jì)征資源稅的改革推廣到全國(guó)。長(zhǎng)期以來，煤炭在中國(guó)一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比例占到70%左右。相對(duì)于油氣資源，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復(fù)雜。因此，煤炭資源稅改革并未隨油氣資源稅改革同時(shí)推出，而是被擱置了下來。

據(jù)了解，2013年中國(guó)煤炭消耗總量為36億噸，占一次能源消耗總量的70%。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究部研究員錢平凡對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，早在2000年左右相關(guān)部門就開始研究煤炭資源稅改革，但由于煤炭一直在漲價(jià)，如實(shí)行從價(jià)計(jì)征很可能加劇煤價(jià)上揚(yáng)，所以一直沒有推行。而目前這個(gè)階段煤炭?jī)r(jià)格走低，煤炭行業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，恰好為改革提供了時(shí)機(jī)。煤炭行業(yè)也需要清理收費(fèi)項(xiàng)目統(tǒng)一納稅，寄希望于通過費(fèi)改稅能走出低谷。

目前，中國(guó)煤炭行業(yè)正處在價(jià)格不振、利潤(rùn)下滑的低谷。據(jù)中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)的數(shù)據(jù)，截至2014年8月底，全社會(huì)煤炭庫存已持續(xù)33個(gè)月在3億噸以上，煤炭?jī)r(jià)格則較2008年7月的歷史高點(diǎn)下降超過35%。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)也顯示，今年前八個(gè)月，規(guī)模以上煤炭開采和洗選業(yè)利潤(rùn)總額同比下降46.1%。煤炭企業(yè)虧損面超過70%，有70%的煤炭企業(yè)減發(fā)工資，30%的煤炭企業(yè)出現(xiàn)欠發(fā)工資現(xiàn)象，20%的煤炭企業(yè)工資下降幅度超過10%。

產(chǎn)煤第一大省山西省的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)標(biāo)明，今年一季度山西煤炭綜合售價(jià)平均每噸為401元，而在2011年則為656元，這也導(dǎo)致煤炭企業(yè)利潤(rùn)嚴(yán)重縮水。

煤炭行業(yè)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，為煤炭資源稅的增稅改革提供了環(huán)境。

清費(fèi)難題

相關(guān)煤炭收費(fèi)項(xiàng)目的清理是關(guān)鍵，也是長(zhǎng)久以來的難題。財(cái)政部副部長(zhǎng)史耀斌在日前召開的煤炭資源稅費(fèi)改革工作會(huì)上表示，清費(fèi)工作是否到位，關(guān)系到煤炭資源稅費(fèi)改革的成敗。

按照規(guī)定，此次改革將清理涉煤收費(fèi)基金，將煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止針對(duì)煤炭征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消山西煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等，取締省以下地方政府違規(guī)設(shè)立的涉煤收費(fèi)基金。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)煤炭經(jīng)濟(jì)研究院2013年3月發(fā)布的一份研究報(bào)告披露，目前全國(guó)涉煤稅費(fèi)合計(jì)不少于109項(xiàng)，其中涉煤稅種21個(gè)，各種收費(fèi)不少于88種。除稅收以外，政府的收費(fèi)占到了煤炭企業(yè)凈利潤(rùn)的43%。中國(guó)煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)的估算也顯示，煤炭企業(yè)各種稅費(fèi)的負(fù)擔(dān)占銷售收入的21.03%，各種行政性收費(fèi)的負(fù)擔(dān)占到14.01%，合計(jì)35.04%。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，煤炭資源開發(fā)是內(nèi)蒙古的支柱產(chǎn)業(yè)之一，2013年的應(yīng)稅原煤產(chǎn)量為10.68億噸。以該自治區(qū)某煤電公司為例，2013年公司外銷煤炭收入10.92億元，負(fù)擔(dān)的資源稅和相關(guān)費(fèi)用總額為1.09億元，總負(fù)擔(dān)率9.98%，其中資源稅0.19億元、負(fù)擔(dān)率1.76%，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)0.11億元、負(fù)擔(dān)率1%，煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金0.48億元、負(fù)擔(dān)率4.39%；地方行業(yè)的煤管費(fèi)等0.31億元、負(fù)擔(dān)率2.83%?？梢钥闯觯髽I(yè)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)大大超過稅收負(fù)擔(dān)。

對(duì)此錢平凡表示，各地對(duì)煤炭資源的收費(fèi)項(xiàng)目不盡相同，其中山西的收費(fèi)最為混亂，情況最為嚴(yán)重，收費(fèi)項(xiàng)目更多。除了中央和省內(nèi)規(guī)定的各種收費(fèi)名目，還在路上到處設(shè)崗，運(yùn)煤車過收費(fèi)站就要留下“買路錢”。一輛車收多少錢，完全由收費(fèi)站的工作人員說了算，據(jù)說“隨便一個(gè)收費(fèi)點(diǎn)的員工都能開上路虎”，亂收費(fèi)問題之嚴(yán)重可見一斑。

“由于涉煤的每個(gè)環(huán)節(jié)都有利益可占，相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員都不愿意失去這種收益?！卞X平凡說。

由國(guó)務(wù)院特批，山西省于2007年設(shè)立煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，主要用于單個(gè)企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的社會(huì)問題。

數(shù)據(jù)顯示，2007年山西省煤炭可持續(xù)發(fā)展基金征收了103億元，2013年達(dá)193億元，2007年至2013年共征收約1136億元。以2013年的193億元計(jì)算，相當(dāng)于當(dāng)年山西省當(dāng)年公共財(cái)政收入的一成多。

在接受記者采訪時(shí)，山西汾渭能源開發(fā)咨詢有限公司董事長(zhǎng)常毅軍表示，煤炭收費(fèi)項(xiàng)目的清理最為困難，沒有強(qiáng)硬的督查根本完不成。

為資源稅改革做準(zhǔn)備，一些產(chǎn)煤省份此前已經(jīng)開始著手清理收費(fèi)項(xiàng)目。今年6月，山西省出臺(tái)的《涉煤收費(fèi)清理規(guī)范工作方案》顯示，該省當(dāng)前涉煤收費(fèi)達(dá)四大類27項(xiàng)，山西省財(cái)政廳初步測(cè)算，通過清理規(guī)范，2014年至少可減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)60.87億元，噸煤減負(fù)6.5元；2015年再取消兩項(xiàng)收費(fèi)后，可至少再減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)74.64億元，噸煤再減負(fù)7.8元。兩步改革全部到位后，噸煤減負(fù)量至少可達(dá)14.3元，每年至少可減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)135.51億元。

除了這些收費(fèi)項(xiàng)目，山西全省拿不上桌面的亂收費(fèi)到底有哪些，規(guī)模有多大，能不能清理到位，依然是問題。

常毅軍說，客觀上說山東和內(nèi)蒙古的煤炭開采條件并不好，煤質(zhì)也不如山西，但它們?yōu)槭裁茨軌蛴?，而山西的煤炭企業(yè)卻步履維艱？主要還是包括亂收費(fèi)在內(nèi)的煤炭管理出了問題。

他表示，一噸煤從坑口出來最終到消費(fèi)者那里，中間需要繳納幾十道甚至上百道費(fèi)用，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的流程。如果中央和省里下決心做這件事，以此減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提升全省的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，就應(yīng)該把所有的運(yùn)煤車輛收費(fèi)站都取消，煤炭生產(chǎn)企業(yè)只要有合法手續(xù)就可以自由生產(chǎn)和銷售?！氨緛硪膊皇请y上天的事情，但這樣一來相關(guān)機(jī)構(gòu)和官僚就會(huì)想，那留下我們還有什么意思？”他感嘆。

史耀斌在前述煤炭資源稅費(fèi)改革工作會(huì)上表示，各地應(yīng)該全面清理涉煤收費(fèi)基金，將煤炭礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)。對(duì)地方政府違規(guī)設(shè)立的其他涉煤收費(fèi)基金，堅(jiān)決取締。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，國(guó)稅總局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，不管哪個(gè)領(lǐng)域的稅制改革，費(fèi)改稅歷來都是有難度的，所以財(cái)政部稅政司還專門設(shè)立收費(fèi)處，加強(qiáng)對(duì)稅改過程中清費(fèi)工作的督查。

該負(fù)責(zé)人說，要進(jìn)行煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征，清費(fèi)是第一位的?！叭绻詈笫召M(fèi)項(xiàng)目沒有清理到位而稅又加了上來，煤炭企業(yè)更加無法脫困，不就麻煩了嗎？國(guó)家的稅怎么立得??？”該負(fù)責(zé)人說。

稅率高低

在稅收制度設(shè)計(jì)中，稅率是最核心的要素。目前資源稅除了焦煤是按照全國(guó)統(tǒng)一的每噸8元從量計(jì)征之外，其他煤炭的稅額標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)省份的不同略有差異，其中山西和內(nèi)蒙古的標(biāo)準(zhǔn)都為每噸3.2元。

按照財(cái)政部和國(guó)稅總局的規(guī)定，改革后煤炭資源稅稅率幅度為2%-10%，具體適用稅率由省級(jí)財(cái)稅部門在上述幅度內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)清理收費(fèi)基金、企業(yè)承受能力、煤炭資源條件等因素提出建議，報(bào)省級(jí)人民政府?dāng)M定。

兩部門強(qiáng)調(diào)，結(jié)合當(dāng)前煤炭行業(yè)實(shí)際情況，現(xiàn)行稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)要適當(dāng)降低負(fù)擔(dān)水平。省級(jí)人民政府需將擬定的適用稅率在公布前報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局審批。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，山西省晉中市財(cái)政局此前曾分別按照從價(jià)計(jì)征2%、3%、4%和5%的稅率，對(duì)該市42座煤礦進(jìn)行了測(cè)算，得出結(jié)論為資源稅稅率每提高1個(gè)百分點(diǎn)的計(jì)征率，稅收貢獻(xiàn)率同步遞增1%，影響利潤(rùn)率下降1%。以資源稅稅率5%為例，稅收貢獻(xiàn)率由從量計(jì)征的17.54%增加到22.51%，利潤(rùn)率由25.16%下降到20.19%，調(diào)整幅度不是太大，且利潤(rùn)水平仍高于其他行業(yè)。

據(jù)此晉中市財(cái)政局認(rèn)為，實(shí)行從價(jià)征收稅率為5%的計(jì)征方式，其增收效果是明顯的，且對(duì)企業(yè)利潤(rùn)影響不大。如此既走出了征收不科學(xué)造成的困境，又提高了環(huán)境補(bǔ)償資金的額度，每噸由29.23元增加到50.88元，改革收效顯著。

而山西省財(cái)政廳去年也進(jìn)行過測(cè)算，在全面取締涉煤收費(fèi)，包括取消煤炭可持續(xù)發(fā)展基金的前提下，要保證地方現(xiàn)有收益，以煤炭平均售價(jià)每噸465元計(jì)算，資源稅稅率可定為7.4%。

增加后的資源稅，將為地方增加財(cái)力。

2013年內(nèi)蒙古煤炭資源稅收入為34.18億元。改革后如按5%的稅率征稅，煤炭資源稅將達(dá)到152.23億元，增收118.05億元，增長(zhǎng)3.5倍，可使當(dāng)年資源稅整體收入由70.64億元增加到188.68億元，占當(dāng)年稅收收入的比重由5.70%上升為15.54%，占當(dāng)年財(cái)政收入的比重由2.66%增加到7.09%。

陜西省也是資源大省，2013年煤炭產(chǎn)量4.93億噸，產(chǎn)銷量居全國(guó)第三位，煤炭資源稅的貢獻(xiàn)在整個(gè)財(cái)政稅收中占比也相當(dāng)大。陜西省2013年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告顯示，資源稅收入23.5億元，據(jù)陜西省地稅局預(yù)測(cè)，煤炭資源稅由從量征收改為從價(jià)征收后，陜西省地稅局每年將增收資源稅70億元。

陜西省內(nèi)有世界七大煤田之首的神府煤田，如果煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征稅率為5%，目前煤炭?jī)r(jià)格每噸210元，按照產(chǎn)量今年資源稅將達(dá)到36.75億元，同比增長(zhǎng)3.28倍。

山東同為煤炭生產(chǎn)和消耗大省，年產(chǎn)銷原煤約1.6億噸。山東省財(cái)政部門有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，山東將本著不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)和保證地方既得利益的原則，合理擬定煤炭資源稅適用稅率。

有煤炭企業(yè)提出，從價(jià)計(jì)征的稅率是否可以采用浮動(dòng)稅率，在煤炭銷售淡季較低，旺季稍高一些。對(duì)此錢平凡認(rèn)為不合適，這很容易形成稅收征管亂局，稅收制度設(shè)計(jì)還是應(yīng)該相對(duì)固定，不宜頻繁改變稅率。

關(guān)于山西省的稅率標(biāo)準(zhǔn)，常毅軍認(rèn)為如果真的能借此把全部亂收費(fèi)取消，稅率哪怕定到最高的10%都沒有關(guān)系，對(duì)煤炭企業(yè)和山西經(jīng)濟(jì)都是有利的，因?yàn)橛纱水a(chǎn)品可以自由流通，山西的煤炭行業(yè)將更具競(jìng)爭(zhēng)力。

前述國(guó)稅總局負(fù)責(zé)人表示，國(guó)務(wù)院提出的煤炭資源稅改革原則是不增加煤炭企業(yè)的整體負(fù)擔(dān)，至于稅率到底定多少，還是要看各地清理收費(fèi)項(xiàng)目的程度，看清費(fèi)之后稅費(fèi)的總體負(fù)擔(dān)。

此前有人擔(dān)心，煤炭資源稅提高后是否會(huì)導(dǎo)致煤炭?jī)r(jià)格上漲，從而影響到相關(guān)下游產(chǎn)品價(jià)格，增加消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。對(duì)此錢平凡認(rèn)為，關(guān)于煤炭漲價(jià)的擔(dān)心沒有必要，除了成本要素，煤炭的價(jià)格主要由市場(chǎng)決定，而當(dāng)前的煤炭市場(chǎng)總體來說供大于求，而且一段時(shí)期以內(nèi)這種局面難以改變，所以資源稅改革不會(huì)對(duì)煤價(jià)造成太大影響。

本刊記者李廷禎對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)