河北交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院 潘書策 陶海燕

目前，中國(guó)與渤海環(huán)境保護(hù)有關(guān)的組織除國(guó)家有關(guān)部、委、室外包括：中共中央政治局、國(guó)務(wù)院辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家海洋局以及國(guó)研室等部門，還包括環(huán)渤海地區(qū)的遼寧、河北、天津、山東三省一市以及中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海洋石油總公司等。然而這么多的環(huán)保組織單位，并未有效遏制渤海污染的一步步加重。2001年整個(gè)海域受污染面積為18990 km2，到2011年約為31640 km2，多年來污染海域面積幾乎是直線上升。成事敗事多由人，那么在人為因素上，當(dāng)前的實(shí)際情況究竟如何，存在哪些問題，又當(dāng)怎樣健全渤海污染的防治組織呢？

一、健全聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

上下游之間關(guān)注點(diǎn)不同，聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚不健全。渤海遭受多個(gè)區(qū)域入海河流及排污管道的污染，河流上游也負(fù)有保護(hù)水質(zhì)不受污染的責(zé)任，但由于治理污染需要大量投入，加上河流流經(jīng)多個(gè)省份，導(dǎo)致污染責(zé)任認(rèn)定比較困難，而且位于上游的省市往往在保護(hù)水資源問題上，沒有飽受水污染困擾的下游那么迫切。往往是下游在做環(huán)境保護(hù)防治污染的工作，而上游在做經(jīng)濟(jì)保護(hù)制造污染的事。因此，陸源污染控制難的一個(gè)重要原因，就是流域內(nèi)上下游省市之間污染防治缺乏有效聯(lián)動(dòng)，缺乏統(tǒng)一指揮。

雖然“渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃”已經(jīng)啟動(dòng)，但相應(yīng)的防污體系尚未建立。由于地方保護(hù)主義作祟，海河上游一些地方只重利益，未做必要的投資治理污染，致使污水在地表、地下越流越多，嚴(yán)重污染了渤海。渤海治污如此嚴(yán)重，一方面說明許多部門的利益已經(jīng)超越了國(guó)家的整體利益，另一方面也說明了統(tǒng)管不利。

為了破除水環(huán)境執(zhí)法障礙，有效提高區(qū)域水環(huán)境協(xié)同監(jiān)管能力，應(yīng)將條塊分割狀態(tài)的行政區(qū)劃分水資源管理和保護(hù)，改建為以流域?yàn)閱卧暮ｊ懸惑w化污染防治協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)與執(zhí)法機(jī)制，協(xié)同建立區(qū)域污染減排體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系，使同一流域甚至渤海及其周圍區(qū)域的環(huán)保工作，得到統(tǒng)一指揮。

要使相關(guān)流域內(nèi)上下游省市之間污染防治步調(diào)一致，必須成立渤海環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌部際協(xié)調(diào)機(jī)制，該協(xié)調(diào)機(jī)制可以參考已成立了20多年的環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)，也可以借鑒環(huán)渤海地區(qū)三省一市海事局簽署的渤海海域船舶污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，該機(jī)制建立起了環(huán)渤海各海事局轄區(qū)應(yīng)急的統(tǒng)一指揮、資源共享、信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、快速聯(lián)動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。

海事局之間的協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善。環(huán)渤海地區(qū)的污染遠(yuǎn)非單純的船舶所致，海上作業(yè)平臺(tái)、入海口污水等均是致污源。在沒有船舶引起的污染時(shí)，海事局的應(yīng)急機(jī)制是否不起作用？答案是否定的。非海事局的治污單位之間是否也需要聯(lián)動(dòng)？答案是肯定的。因此，渤海治污是一個(gè)整體行動(dòng)，不能單有一個(gè)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)起來，系統(tǒng)之間需要有更高層次的統(tǒng)一指揮、資源共享、信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、快速聯(lián)動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定 “國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，作為對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作統(tǒng)一監(jiān)督管理的部門，對(duì)全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，并負(fù)責(zé)全國(guó)防治陸源污染物和海岸工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋污染損害的環(huán)境保護(hù)工作”。因此，涉及污染及其防治的不同單位和部門，都要設(shè)有聽從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一管理的機(jī)關(guān)或科室，以便治污行動(dòng)的貫徹執(zhí)行。上述做法有利于研究渤海環(huán)境保護(hù)工作的跨領(lǐng)域問題及其他重大問題，有利于協(xié)調(diào)并督促治污計(jì)劃及相關(guān)專項(xiàng)報(bào)告或規(guī)劃的制訂及實(shí)施，有利于適時(shí)開展污染治理的評(píng)估和改進(jìn)工作，有利于資金的撥付，有利于修建跨省市的聯(lián)合污水處理廠，有利于加強(qiáng)對(duì)入海口已有濕地的保護(hù)，并有針對(duì)性地進(jìn)行濕地生態(tài)工程建設(shè)，增強(qiáng)河口濕地的清污能力。

二、理順組織體系職責(zé)

國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門是環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法主體，需要具備統(tǒng)領(lǐng)的權(quán)力，負(fù)起統(tǒng)領(lǐng)的責(zé)任。其責(zé)權(quán)之一就是要會(huì)同有關(guān)部門健全渤海環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，規(guī)范環(huán)境信息的發(fā)布，并在其他相關(guān)的不同部門里建立聽從指揮的執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。涉海部門或單位應(yīng)弱化與整體利益相沖突的利益，一同進(jìn)行渤海污染治理工作。

發(fā)展改革部門從產(chǎn)業(yè)政策、投資建設(shè)和清潔生產(chǎn)等方面，加強(qiáng)對(duì)治污工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。各產(chǎn)業(yè)園區(qū)要建立相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組及辦公室，統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)本區(qū)內(nèi)企業(yè)污染治理工作。

預(yù)防海洋污染的關(guān)鍵是嚴(yán)格控制污染物的排放。環(huán)保部門要加強(qiáng)對(duì)排污單位的監(jiān)管力度，做好對(duì)渤海環(huán)境保護(hù)工作的實(shí)施指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，要嚴(yán)格執(zhí)行達(dá)標(biāo)排放制度，嚴(yán)格限制排污入?？偭?。加強(qiáng)陸源污染物防治，強(qiáng)化對(duì)海岸工程和直排工業(yè)企業(yè)的監(jiān)管力度。

海洋部門要根據(jù)環(huán)渤海地區(qū)和水域的具體情況，做好海洋環(huán)境的監(jiān)督管理工作，確定渤海能夠接納的污染物限度，控制海洋傾倒廢棄物的危害，組織渤海海洋環(huán)境的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)以及海洋工程監(jiān)管和相關(guān)保護(hù)區(qū)建設(shè)等工作。海事、漁政、交通和海軍要采取嚴(yán)格措施以防止、減輕和控制船舶及港口污染物污染海域環(huán)境。

對(duì)于船員來講，船舶溢油的污染事故中80%是由人為因素造成的。眾多的船舶污染事故表明，船員應(yīng)該加深對(duì)海洋污染的嚴(yán)重性、防治污染緊迫性的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)防污責(zé)任心。由于船員的素質(zhì)良莠不齊，有一部分船員文化水平低，而且沒有進(jìn)行過專業(yè)的職業(yè)技能訓(xùn)練，應(yīng)急和防污的技術(shù)不過關(guān)，因此相關(guān)部門要對(duì)每個(gè)船員進(jìn)行職業(yè)道德教育、法制教育和業(yè)務(wù)訓(xùn)練，對(duì)船員的違法致污情況要加大執(zhí)法力度，必要時(shí)要相應(yīng)地追究其民事或刑事責(zé)任，提高全體船員對(duì)環(huán)境保護(hù)的警惕性、敏感性、自覺性和業(yè)務(wù)水平。

交通運(yùn)輸部門要做好港區(qū)和非軍事、非漁業(yè)船舶污染的監(jiān)督管理以及污染事故的調(diào)查處理。

水利部門要做好水資源調(diào)配、保護(hù)和水土保持工作。

農(nóng)業(yè)部門要指導(dǎo)農(nóng)村對(duì)污染源的控制、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作，應(yīng)努力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)藥、化肥等的使用。要加強(qiáng)漁業(yè)水域生態(tài)保護(hù)，以及漁港和漁業(yè)船舶污染的監(jiān)督管理。

林業(yè)部門要做好濕地保護(hù)與恢復(fù)、防護(hù)林建設(shè)等工作。

科技部門要加強(qiáng)科技研究和推廣。

財(cái)政部門要提出相關(guān)財(cái)政政策、拓寬集資渠道，籌備更多治理資金。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門要做好城鎮(zhèn)污水處理廠和配套管網(wǎng)及垃圾處理場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督和指導(dǎo)工作。

組建或鼓勵(lì)組建一定規(guī)模的環(huán)保團(tuán)體，并予以財(cái)政、法律、技術(shù)等方面支持，提升環(huán)保團(tuán)體的作用，引導(dǎo)其健康發(fā)展，從而為渤海污染防治方面提供更好的服務(wù)。

對(duì)于公民來說，環(huán)境保護(hù)的法律和意識(shí)要從孩子抓起，任何人在發(fā)現(xiàn)海上污染事故或者違反法律規(guī)定的行為時(shí)，均有義務(wù)向就近的監(jiān)管部門報(bào)告。

作為一類工作的統(tǒng)領(lǐng)而言，需要高度重視相關(guān)政府部門之間各自的職能分工與合作，避免在責(zé)任的交叉與重疊部位出現(xiàn)薄弱環(huán)節(jié)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要履行引領(lǐng)職責(zé)，加強(qiáng)指導(dǎo)，加大支持力度，使組織之間密切協(xié)調(diào)與配合。

總之，明確在中央政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織下建立環(huán)渤海各省市協(xié)調(diào)機(jī)制并成立專門的機(jī)構(gòu)，明確其職責(zé)和權(quán)力，通過把渤海綜合治理的權(quán)力和責(zé)任逐級(jí)落實(shí)到環(huán)渤海的地方省市政府，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性和創(chuàng)造性，使各個(gè)相關(guān)主體有機(jī)、密切地結(jié)合起來。

三、防止污染防治工作流于形式

雖然碧海計(jì)劃投入555億元，但成效并不盡如人意，原因是多方面的。如無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，組織渙散、統(tǒng)管不力、協(xié)調(diào)不暢、宣傳遲滯、科技落后、資金匱乏等。所有這些都與人有關(guān)，而人的因素又是首要的，但現(xiàn)實(shí)中缺乏明確的主體來對(duì)此負(fù)責(zé)。

《渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃》又將追加400億元，如果工作不到位，最終還是難以向社會(huì)公眾作出可以接受的交代。比如，在統(tǒng)一指揮下，雖有分工明確的組織系統(tǒng)，但其工作是否一定會(huì)及時(shí)、到位，公民發(fā)現(xiàn)污染是否會(huì)知而不言、言而不盡，污染制造單位是否會(huì)弄虛作假、蒙混過關(guān)，執(zhí)法工作人員是否會(huì)收受賄賂、粗查謊報(bào)，領(lǐng)導(dǎo)者是否會(huì)工作懈怠、組織不利，這些問題都是值得深思和考量的。

可見，“加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)厲問責(zé)”是防止污染防治工作流于形式的關(guān)鍵所在。首先是加強(qiáng)監(jiān)管，即加強(qiáng)對(duì)污染防治行為中人、財(cái)、物、事的監(jiān)管力度。這里的監(jiān)管，一是對(duì)執(zhí)法組織的監(jiān)管，二是執(zhí)法組織對(duì)被執(zhí)法單位的監(jiān)管，防止出現(xiàn)敷衍塞責(zé)的行為。在監(jiān)管中，若發(fā)現(xiàn)工作處理不及時(shí)、不到位的情況，必須嚴(yán)厲問責(zé)，否則不足以引起當(dāng)事人的注意，不足以督促責(zé)任人盡心工作。要想避免污染防治工作流于形式，必須在渤海污染防治方面，至少抓好以下監(jiān)管問責(zé)工作：

1.做好宣傳監(jiān)管問責(zé)工作

有計(jì)劃、有步驟、有監(jiān)督、有記錄、有問責(zé)地做好防治污染的宣傳動(dòng)員工作，提高發(fā)展經(jīng)濟(jì)同保護(hù)環(huán)境要協(xié)調(diào)的全民環(huán)保意識(shí)。

2.督促立法、執(zhí)法的完善工作

因?yàn)榭茖W(xué)、全面、合理的立法，是渤海治污的執(zhí)法條件，所以要有發(fā)現(xiàn)、有查找、有督促、有問責(zé)地完善立法、執(zhí)法工作。要盡快填補(bǔ)相關(guān)法律空白，完善現(xiàn)行法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)法律賦予環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)力，使得各方面責(zé)權(quán)利的分配與制衡做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.督促有關(guān)單位及時(shí)投入人力、物力與財(cái)力

解決渤海污染防治面臨的問題，首先是充分督查地方上有多少需要控制污染的工廠，有多少需要投資的污水處理廠。而后是要盡快核算出這些企業(yè)達(dá)標(biāo)排污、治污需要多少人力、物力與財(cái)力。若投入不足，渤海的防污、治污工作就要落空。要有計(jì)劃、有監(jiān)管、有問責(zé)地落實(shí)“政府引導(dǎo)，地方為主，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”的多元化籌資工作。重點(diǎn)落實(shí)在“誰污染誰治理，誰投資誰獲益”上。要督查相關(guān)部門是否真正調(diào)動(dòng)起全社會(huì)特別是致污企業(yè)、船舶等對(duì)水環(huán)境治理投入的積極性，必須監(jiān)管落實(shí)相應(yīng)的人力、物力與財(cái)力是否得到合理分配和高效使用。

4.加強(qiáng)監(jiān)管問責(zé)，提高水上平臺(tái)和船舶溢油的預(yù)見和預(yù)防能力

隨著中國(guó)水上交通量和水上平臺(tái)的增長(zhǎng)，事故引發(fā)的泄漏和污染已引起全社會(huì)關(guān)注。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來渤海發(fā)生水上平臺(tái)、船舶污染事故數(shù)十起，雖然全國(guó)海事系統(tǒng)在應(yīng)急預(yù)案制定、應(yīng)急能力建設(shè)和整合、事故應(yīng)急處置等方面取得了重大進(jìn)展，多起重大船舶污染事故都得到了及時(shí)、有效處置，但是還有相當(dāng)數(shù)量的污染未得到及時(shí)有效的處理。因此，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管與問責(zé)，進(jìn)行防污預(yù)案的研究，最大限度地防止水上平臺(tái)、船舶溢油造成的污染。

5.督促加快適宜、高效、創(chuàng)新的科研工作

目前防污、治污工作成功的案例已不在少數(shù)，如杭州西湖和日本瀨戶內(nèi)海的防污、治污就很成功，這些地方對(duì)污染治理的方式方法和技術(shù)手段等都值得借鑒。當(dāng)然，渤海不同于其他水域，在治理污染的工作中會(huì)出現(xiàn)新問題，需要新舉措，如科學(xué)規(guī)劃膠萊人工運(yùn)河的治污方案，為了保證人工海河河水的單向流動(dòng)，避免海水污染人工海河，在萊州灣入河口附近設(shè)立大型污水處理廠，并采用插板專利技術(shù)等做好人工海河的防滲透處理，避免擴(kuò)大土地鹽堿化范圍等，這些工作也必須有力度到位的監(jiān)管與問責(zé)。

總之，為了渤海的清潔，為了環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的可持續(xù)發(fā)展，必須在防治渤海污染的組織工作上，做好健全協(xié)調(diào)機(jī)制、理順組織職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)厲問責(zé)的相關(guān)工作。