李 玉

(南京大學(xué) 中華民國史研究中心，江蘇 南京 210093)

(一)

馬克思指出:“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不像在古代那樣，是城市鄉(xiāng)村化?！闭f明，城市化是人類社會(huì)近代化的重要屬性，而城市化也是人類社會(huì)近代化的重要推力?！班l(xiāng)村城市化”與“城市鄉(xiāng)村化”正是傳統(tǒng)與現(xiàn)代兩類社會(huì)的不同趨向。人類社會(huì)在很長時(shí)間，城市與鄉(xiāng)村是對立的，代表了兩種不同的文明形態(tài)。在今天看來，城市與農(nóng)村孰優(yōu)孰劣，難以遽下定論。但就人類社會(huì)創(chuàng)新與發(fā)展的力度與速度而言，城市無疑遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越農(nóng)村。這是因?yàn)槌鞘锌梢杂行Ъ懈鞣N資源要素，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會(huì)，激發(fā)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)，從而提高生產(chǎn)與經(jīng)營效用，改進(jìn)民眾生活質(zhì)量，加快社會(huì)發(fā)展速度。正因?yàn)槌鞘械膭?chuàng)新驅(qū)動(dòng)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎農(nóng)村，所以城市化在一定程度上也就成了某一國家和區(qū)域發(fā)展與發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志之一。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫指出:“城市化的水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平高度相關(guān)”，“當(dāng)前發(fā)達(dá)國家、高收入國家城市化的比重在80%以上?！敝袊某鞘谢室灿?978年的 17.92%上升到 2009年的46.6%。雖然關(guān)于中國城市化的實(shí)際水平還有不同的說法，但毫無疑問，中國城市化自近代以來一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢。改革開放以來，尤其進(jìn)入新世紀(jì)之后，中國城市化取得前所未有的發(fā)展，這也和中國國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平是相適應(yīng)的。

中國城市化不斷加快的進(jìn)程，一方面反映了城鄉(xiāng)關(guān)系的變化，另一方面也反映著城市自身的發(fā)展，亦即城市近代化的問題。中國的城市近代化與國家近代化基本保持同步態(tài)勢。雖然明清蘇、杭等埠已經(jīng)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)摹敖浴痹?，但?yán)格意義上的城市近代化始于鴉片戰(zhàn)爭之后的上海、福州、廈門、寧波與廣州五口通商。

開埠通商既是清代閉關(guān)政策的終結(jié)，也標(biāo)志著中國城市對外開放的開始。從最初的五口到后繼的天津、營口、鎮(zhèn)江、漢口、九江、沙市、煙臺、宜昌、蕪湖、溫州、重慶、蘇州、杭州、沙市、長沙等口岸城市，“有一點(diǎn)都是相同的，那就是對外開放……都可以看作是這些城市近代化的起始點(diǎn)”。19世紀(jì)末期清政府自開的各埠，如岳州、濟(jì)南、南寧、昆明、秦皇島等，亦均有此意。

無論是被動(dòng)開放，還是被動(dòng)中的主動(dòng)開放，都對中國城市產(chǎn)生了深刻的影響，這些開放城市以對外貿(mào)易為中介，并通過西人強(qiáng)行建立的租界或通商場的“窗口”作用，將西方的生產(chǎn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)文化、價(jià)值觀念等嫁接到中國城市之中，“從而使這些城市走出鄉(xiāng)村社會(huì)及文化的包圍而開始了艱難的近代之旅”。

對于中國近代城市而言，開放是被動(dòng)的，發(fā)展是艱難的。從晚清、北洋和國民政府時(shí)期，雖然政權(quán)性質(zhì)不同，中國的國際處境有異，但對中國城市而言，均受制于半殖民地的時(shí)代條件，始終處于被動(dòng)發(fā)展的態(tài)勢。1949年新中國成立，中國城市真正實(shí)現(xiàn)了獨(dú)立自主式發(fā)展。尤其是改革開放之后，特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，各類中心城市在中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮的“發(fā)動(dòng)機(jī)”與“領(lǐng)頭羊”作用愈來愈重要，成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“增長極”、中國各項(xiàng)改革的“主陣地”。

以往關(guān)于中國城市史的研究，早已碩果累累。從早期的重慶、上海、天津、武漢，到繼起的北京、天津、昆明、蘇州、無錫、成都、南京、濟(jì)南、石家莊、長沙、廣州、深圳、廈門、沈陽、聊城、寶雞、安慶、自貢、南通、香港等，中國重要區(qū)域中心城市的通史著作或?qū)Ｕ摮晒缫褑柺?，關(guān)于中等中心城市歷史的研究也已次第展開。不僅如此，學(xué)術(shù)界還開展了區(qū)域城市體系與中國近代城市類型的研究，以及城市專題史研究?？梢哉f，以往的相關(guān)研究，既關(guān)注了城市建設(shè)的硬件，也包括城市發(fā)展的軟件，內(nèi)容已相當(dāng)廣泛，討論也頗為深入。

(二)

進(jìn)入新的歷史時(shí)期，城市史研究如何進(jìn)一步拓展，成為一個(gè)重要的學(xué)術(shù)議題。我們以為，史學(xué)的創(chuàng)新，一方面在于學(xué)術(shù)路徑的變革，另一方面在于研究內(nèi)容的開掘。本著這一想法，我們在長期關(guān)注和認(rèn)真思考中國城市史研究走向之后，認(rèn)為城市政府史當(dāng)不失為一個(gè)新的視域。

城市政府是現(xiàn)代政府的組成部分，而政府是“國家的權(quán)威性表現(xiàn)形式”，是社會(huì)“秩序化”治理的一種條件。正如英國著名政治學(xué)家洛克所言:“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn);在這方面，自然狀態(tài)有著許多缺陷。”政府的“正式功能”包括制定法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律?！斑@些功能在廣義上相當(dāng)于立法、行政和司法功能。這些功能同特定機(jī)構(gòu)的權(quán)限的吻合程度，在某種程度上取決于社會(huì)統(tǒng)治的組織方式?！贝送?，在現(xiàn)代政府中，“還出現(xiàn)了廣泛咨詢的程序、政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)的程序，以及方案評估與分析的活動(dòng)。這些活動(dòng)和功能的發(fā)展，大都發(fā)生在政府行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部”。政府機(jī)構(gòu)的“活動(dòng)范圍在過去的一個(gè)世紀(jì)中獲得了最大程度的擴(kuò)展。伴隨著現(xiàn)代政府活動(dòng)范圍的這種擴(kuò)大，從事開發(fā)、福利和調(diào)節(jié)活動(dòng)的新的職能部門發(fā)展了起來”。

政治學(xué)研究者指出:“在最廣泛的形式上，政府構(gòu)成了統(tǒng)治制度。這些制度幫助確定統(tǒng)治者彼此之間以及統(tǒng)治者同政治反對派之間、同政府的最重要的運(yùn)行部門——行政機(jī)構(gòu)中的職業(yè)官員之間相互關(guān)系的方式。它們也幫助確定統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間相互關(guān)系的方式。統(tǒng)治制度對理解這些關(guān)系的構(gòu)成是至關(guān)重要的，但政府及統(tǒng)治的實(shí)際運(yùn)行也受正式制度之外的社會(huì)因素的深刻影響。”可見，政治制度是決定政府制度的關(guān)鍵因素，社會(huì)環(huán)境對政府運(yùn)行有著重要影響。

政府有不同層級，高至代表國家主權(quán)與治權(quán)的中央政府，低至管理社會(huì)的基層政府，而市政府則是現(xiàn)代社會(huì)政府序列中重要的一級。市政府產(chǎn)生于中世紀(jì)的西方，是城市自治的產(chǎn)物。1215年的英國大憲章確立了“王在法下”的原則，開啟了英國民眾爭取自由的道路。市民通過每年向國王或貴族繳付固定的稅收，“以換取自己財(cái)政上的獨(dú)立和自由”，國王不得于固定稅金之外再行橫征暴斂?！斑@種財(cái)政自主，尤其是獨(dú)立征稅權(quán)產(chǎn)生了城市自治政府的胚胎”，“城市擁有自己選擇自己官員的權(quán)力和司法自主權(quán)，并按照他們自己的習(xí)慣決定這一范圍內(nèi)的事務(wù)”;“即使是封建稅收，也是由城市政府來課稅，領(lǐng)主不能直接征收。”在大約同時(shí)期的西班牙，國王為了尋求城市的支持，以對抗貴族，也給許多城市頒發(fā)了建立自治政府的特許狀，“市政獨(dú)立變成一種狂熱”。從某種意義上講，市政府的建立就是西方中世紀(jì)以降政治制度演進(jìn)的產(chǎn)物，這一歷史傳統(tǒng)決定了西方市政府的政治屬性與行政功能。

不過，西方市政府也并非沿著絕對“自治化”的方向發(fā)展，隨著西方近代民主革命之后民族國家的建構(gòu)，市政府的“國家責(zé)任”不斷加大。正如有學(xué)者所論:“近代的市政府……有雙重的職能，在一方面是于一定范圍以內(nèi)處理市行政事務(wù)，為有限制的自治;而在另一方面，又是中央政府的行政機(jī)關(guān)，代表中央政府處理一切和全國有關(guān)的事務(wù)。同時(shí)，為了行政統(tǒng)一以及顧全人民利益之故，中央政府仍舊保有監(jiān)督市政府之權(quán)”。

(三)

中國城市的發(fā)展道路與西方不同，所以市政府產(chǎn)生與發(fā)展的機(jī)緣也有別于西方。在一定意義上，中國傳統(tǒng)社會(huì)并未衍生出以自治為特質(zhì)的城市機(jī)制，也就不存在單一的城市政府。雖然中國傳統(tǒng)城市城廂內(nèi)外建筑景觀、生活狀態(tài)、文化風(fēng)貌、政治機(jī)能不同，但城市治理則被納入國家一體化官僚行政體系。除都城之外，督撫與州縣官員成為各城市實(shí)際的行政主管。各類城市，只是國家封建官僚體系中的一個(gè)節(jié)點(diǎn)。在中國傳統(tǒng)社會(huì)，并未產(chǎn)生純粹的市政府。

如同中國城市近代化一樣，中國近代城市政府的產(chǎn)生也與西方在華勢力的擴(kuò)張不無關(guān)系。五口通商之后，英、美、法、俄、日等國相繼在中國口岸城市設(shè)立租界。外國人從一開始就攫取了租界內(nèi)的工部與巡捕權(quán)。1845年11月29日中英簽訂的《上海租地章程》規(guī)定:“租地租屋洋商應(yīng)會(huì)商修建木石橋梁，保持道路清潔，豎立路燈，設(shè)立滅火機(jī)，植樹護(hù)路，挖溝排水，雇用更夫。領(lǐng)事官經(jīng)各租主請求，召集會(huì)議，公同商議，攤派以上各項(xiàng)所需經(jīng)費(fèi)?！边@就為外人在中國租界建立一個(gè)獨(dú)立于中國主權(quán)之外的行政機(jī)構(gòu)制造了“合法”的依據(jù)，為他們攫取租界的管理權(quán)打開方便之門。1854年7月，上海英、法、美租界合并，三國領(lǐng)事和49個(gè)租地人“投票通過了”《上海英、法、美租界租地章程》，進(jìn)一步規(guī)定:“起造、修整道路、碼頭、溝渠、橋梁，隨時(shí)掃洗凈潔，并點(diǎn)路燈，派設(shè)更夫各費(fèi)，每年初間三國領(lǐng)事官傳集各租主會(huì)商，或按地輸稅，或由碼頭納餉，選派三名或多名經(jīng)收，即用為以上各項(xiàng)支銷?！边@樣，外人便在中國租界之內(nèi)獲得了征稅、設(shè)警、工程建設(shè)與行政管理等項(xiàng)特權(quán)，儼然一個(gè)政府機(jī)構(gòu)。這個(gè)“政府機(jī)構(gòu)”就是后來的工部局。

雖然租界工部局尚不同于近代市政府，但租界問題折射出近代城市管理專屬權(quán)的重要性。飽受租界對于中國主權(quán)與內(nèi)政破壞之苦的清政府官員，對于市政管理權(quán)的研究與保護(hù)也在不斷進(jìn)行。“為了在市政建設(shè)方面追趕租界”，1895年清政府官員在上海成立了南市馬路工程局，成為上海最早的華人市政機(jī)關(guān)。從1898年開始，清政府陸續(xù)設(shè)立自開商埠，“它們的行政管理權(quán)都?xì)w中國掌握，因而都不是由外人管理的國中之國”。不僅如此，清政府還開始了對于約開口岸市政權(quán)的爭奪。例如1902年簽訂的中英商約規(guī)定，在即將開埠之后的長沙等口岸，“凡各國人民在各該通商口岸居住者，須遵守該處工部局及巡捕章程，與居住各該處之華民無異，非得華官允準(zhǔn)，不能在該通商口岸之界內(nèi)自設(shè)工部局及巡捕”。這一條款體現(xiàn)了張之洞等中方談判人員的意志與智慧。張之洞自述，該約款雖然給了英人一個(gè)“通商口岸”(約開口岸)的“名義”，但其核心則是各埠實(shí)由中國“自開”。他認(rèn)為，獲得了自辦工程、巡捕之權(quán)，較之徒言“自開”更為實(shí)際。隨著晚清警察制度的創(chuàng)行，在一些貿(mào)易不發(fā)達(dá)的約開商埠，通商場的管理權(quán)也漸被清政府控制。

城市管理權(quán)的日益重要，為市政府的產(chǎn)生提供了條件，“近代市政府之所以發(fā)達(dá)，是因?yàn)槌鞘械陌l(fā)達(dá)很快，城市的事務(wù)增加很多，于是市的政治組織和他的職務(wù)遂日益擴(kuò)充，市民之所期望于這政治組織的也日大，市民與市政治組織的關(guān)系也日密了”。隨著晚清中國城市化與城市近代化的發(fā)展，城市在中國政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)建設(shè)中的地位越來越重要，城市超越于農(nóng)村的觀念日益普及，漸有人認(rèn)識到，“以東西各國市政之制論之，凡一市之居民有各舉代表人以理市政而保治安之權(quán)利”。

國人“市民”意識的不同程度覺悟，及其與19世紀(jì)末20世紀(jì)初中國政治演進(jìn)互動(dòng)的結(jié)果之一，便是各地開展的城市地方自治運(yùn)動(dòng)。有學(xué)者指出:上海、天津等城市地方自治機(jī)關(guān)“已經(jīng)開始掌握部分從傳統(tǒng)的地方官府中分離出來的專門治理城市的行政權(quán)，雖然它偏重于城市建設(shè)和管理方面，而且權(quán)小不穩(wěn)定，但是它畢竟已經(jīng)突破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)合治的地方體制，適應(yīng)了城市現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢和要求。這些受外來影響程度較深、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、社會(huì)問題較尖銳的大中城市率先出現(xiàn)的城市行政管理權(quán)獨(dú)立化發(fā)展趨勢，勢必要在全國范圍內(nèi)造成地方管理體制的全面變革”。由此不難判定，晚清開展地方自治階段，實(shí)為中國城市管理體制與機(jī)構(gòu)的醞釀時(shí)期。

晚清各類地方自治章程關(guān)于“城”、“鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)”的劃分，既有人口規(guī)模限制，亦含行政地位等級。而晚清城市地方自治的實(shí)質(zhì)則在于“助官治之不足”，統(tǒng)治者特別強(qiáng)調(diào)“無官治則無所謂自治”，“國權(quán)所許，而自治之基乃立”。說明，晚清城市地方自治運(yùn)動(dòng)同憲政運(yùn)動(dòng)一樣，存在統(tǒng)治者“視官權(quán)太重”的特質(zhì)，這一特質(zhì)極大地制約了中國城市管理體制的轉(zhuǎn)型和市政府機(jī)制的產(chǎn)生。

(四)

進(jìn)入民國，中國市制建設(shè)繼續(xù)在探索的道路上前行。武昌起義爆發(fā)未及兩月南京光復(fù)，江蘇省議會(huì)成立初期即討論議決《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》。該制首先厘定“市鄉(xiāng)名義”聲明“市鄉(xiāng)以專辦地方公益事宜為主，按照定章，由地方公選職員辦理，仍受本管民政之監(jiān)督”。同時(shí)，對于“市鄉(xiāng)區(qū)域”進(jìn)行劃分，即“凡縣治城廂地方為市，其余市鎮(zhèn)、村莊、屯集等各地方人口滿五萬以上者為市，不滿五萬者為鄉(xiāng)”。這樣，“市”的概念被納入中國地方行政與治理話語系統(tǒng)，對后世產(chǎn)生重要影響。有的學(xué)者甚至認(rèn)為《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》的頒行，催生了“中國早期市制中的城市政府”。

較早在名稱中綴以“市”的為上海、廣州等。辛亥革命爆發(fā)，上海于1911年11月3日光復(fù)，滬軍都督府成立后，民政總長李平書發(fā)布命令將晚清成立的城自治公所“改定名稱為上海市政廳”，并推舉產(chǎn)生了“市長”、“副市長”。1912年 4 月 16 日《申報(bào)》轉(zhuǎn)錄的上海縣民政長關(guān)于選舉縣議員的選區(qū)劃分與名額分配的公告為:“上海市應(yīng)舉議員七名，閘北市一名，蒲淞市兩名，引翔鄉(xiāng)兩名，法華鄉(xiāng)一名，漕河涇鄉(xiāng)二名……”說明“市”在上海已經(jīng)成為一種行政建制，而且城市管理機(jī)關(guān)也已不同于以往。在此后的《申報(bào)》等傳媒中，“上海市”已成為一個(gè)特指名詞。在廣州，“市”的觀念也在不斷推廣。1912年9月2日廣東省議會(huì)議決修正的《有獎(jiǎng)公債章程》規(guī)定公債的用途之一就是“改良廣州市街市”。1912年9月20日的《申報(bào)》直接以《建筑新廣州市》為標(biāo)題，對此予以報(bào)道。指出依靠此項(xiàng)公債進(jìn)行的開辦電車、改良街巿等事宜，“均于廣州市現(xiàn)象大有變更，粵人亟當(dāng)注意”。在1913至 1916年的《申報(bào)》中關(guān)于“廣州市”的相關(guān)報(bào)道還有很多，“市民”概念在廣州已相當(dāng)普及。1921年2月15日由孫科主稿的《廣州市暫行條例》公布實(shí)施，明確規(guī)定“廣州市為地方行政區(qū)域，直接隸屬省政府，不入縣行政范圍”，市行政范圍包括管理城市財(cái)政、交通、市政、治安、衛(wèi)生、教育、資產(chǎn)、人口等。孫科被委任為廣州市市長，1921年2月17日，孫科率屬員就職，廣州市第一屆政府開始運(yùn)行。自此，中國城市建制進(jìn)入一個(gè)新的階段。1926年，國民革命軍開始北伐后，在沿途克復(fù)的各大城市中，都普遍建立了市政管理機(jī)構(gòu)，大體以廣州市的模式為參照。

其他城市管理機(jī)構(gòu)也在辛亥革命之后開始變化，其標(biāo)志就是各地市政公所的成立。尤其是北京的京都市政公所，在城市建設(shè)與管理方面的作為受到社會(huì)廣泛關(guān)注。1913年內(nèi)務(wù)總長朱啟鈐提請國務(wù)會(huì)議同意設(shè)立京都市政公所，并主持起草了《京都市政條例》。次年6月，該公所成立，主管城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事宜，與負(fù)責(zé)進(jìn)行社會(huì)管控與經(jīng)濟(jì)稽征的京師警察廳一起擔(dān)負(fù)北京市政管理之責(zé)?？梢?，京都市政公所主要擔(dān)負(fù)城市基本建設(shè)職責(zé)，這從該公所1914年發(fā)布的一則白話公告中也可得到顯示。其內(nèi)容如下:

現(xiàn)在京都開辦□[一]處市政公所，大家想都知道了，而所以要開辦市政公所的緣故，恐怕還不能夠人人皆知。這個(gè)緣故，要說明白他，話長得很。過幾天本公所要辦一種白話通告，把這個(gè)緣故用白話或淺顯的文字登出來，按天分送，大家看看以免生疑?，F(xiàn)在就有一件事要給大家剖解剖解：聽說近來有一種謠言，說市政公所要拆珠寶市、肉市一帶房屋，拆去開辦一個(gè)大市場，這話真是離奇極了。本公所現(xiàn)在并沒有計(jì)議此事，實(shí)系謠傳，大家盡管安心營業(yè)，萬不可聽這種無影之談。須知本公所是給大家籌辦公益的，決不能無情無理隨便拆房，所以特發(fā)通告，俾眾周知。大家看過之后，務(wù)必彼此傳說，以免為謠言所誤。等到本公所的白話通告組織出來，大家一看就可以知道辦理市政的益處，就不至再有這等謠言了。特此通知。

隨著近代城市結(jié)構(gòu)的變化與規(guī)模的擴(kuò)展，城建對于城市發(fā)展而言越來越重要，相應(yīng)的權(quán)限與事務(wù)也在不斷擴(kuò)展。1917年6月29日，北洋政府頒布《京都市政公所暫行編制》，同年11月22日，又公布《京都市政公所評議會(huì)暫行章程》，聲明“市政公所有統(tǒng)轄全市、執(zhí)行市政的權(quán)力”，同時(shí)對其職權(quán)范圍、人員任用程序、民意溝通方式等均予規(guī)定。北洋政府設(shè)立京都市政公所，不僅希望借此改進(jìn)北京城市建設(shè)與管理體制，而且“期為各省市制之模范”。繼北京之后，長沙、南通、汕頭、昆明等地也先后成立市政公所或市政廳。

1921年7月3日，北京政府公布了《市自治制》，規(guī)定“市為法人”，分為“特別市”與“普通市”兩種。1922年 7月，北京政府內(nèi)務(wù)部訂定《市自治施行細(xì)則》，共計(jì)18條，對于市自治制施行前后的相關(guān)事宜予以規(guī)定。同年，京都特別市與青島特別市分別成立。也是在同年，上海納捐人會(huì)代表請求“將上海市原有自治權(quán)仍歸諸市公民辦理”，江蘇省政府未置可否。直到1925年初上海特別市籌備才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，上海各公團(tuán)要求市政組織，“仿廣州市政制，市設(shè)市長，不用督辦，市長公選，由當(dāng)?shù)毓澥砍淙?，以符民治制度”?925年5月，北京執(zhí)政府公布《淞滬特別市自治條例》，但淞滬特別市始終未正式成立，因?yàn)楸本┱畽M加干涉，企圖“督辦”，使自治無法實(shí)施。不過，“特別市”的稱呼卻被廣泛使用，建立特別市也成為上海市民追求的目標(biāo)。國民黨北伐軍隊(duì)占領(lǐng)上海之后，上海政治分會(huì)于1927年5月7日頒布了《上海特別市暫行條例》，規(guī)定“本市為淞滬全境特別行政區(qū)域，定名為上海特別市”，“隸屬于中央政府”，“上海特別市與省之地位相等”。5月18日，南京國民政府任命黃郛為上海市市長。而在此前一個(gè)月國民政府在南京成立，南京建市進(jìn)程也在加快進(jìn)行。4月24日，南京市政廳成立，劉紀(jì)文被委任為南京市長，南京自此成為現(xiàn)代的市行政區(qū)。6月6日國民政府頒布《南京特別市暫行條例》，以南京為特別市，直轄于國民政府。

1928年6月29日，國民政府委員會(huì)第75次會(huì)議議決公布《市組織法》和《特別市組織法》。1930年2月，國民政府根據(jù)形勢，對市組織法進(jìn)行重新修訂。立法院院長胡漢民向中央政治會(huì)議提出《市組織法原則草案》12項(xiàng)，由中政會(huì)第214次會(huì)議決議交法律組、政治報(bào)告組審查，將原則草案修正為6項(xiàng);復(fù)經(jīng)中政會(huì)第216次會(huì)議決議，照審查意見修正通過，函送立法院依據(jù)該項(xiàng)原則，起草市組織法。該組織法原則規(guī)定:各市均以所在地地名，稱為某某市，首都及人口在百萬以上之城市，得為行政院轄市;人口在三十萬以上，或所收入營業(yè)稅、牌照費(fèi)、土地稅，每年合計(jì)占該市總收入二分之一者，得為省轄市;同時(shí)具備省轄市的兩項(xiàng)條件，且政治、經(jīng)濟(jì)地位重要的城市也可成為院轄市。市級政府設(shè)立社會(huì)、財(cái)政、工務(wù)、公安、衛(wèi)生、教育等局;院轄市市長簡任，局長簡任或薦任，省轄市市長簡任或薦任，各市得設(shè)參議會(huì)。依據(jù)這一原則制定的《市組織法》進(jìn)一步明確了中國城市政府建制及行政范圍，在城市政府建設(shè)史上具有重要意義。

此后，中國城市建制的規(guī)范性與法制化開始加強(qiáng)，中國城市政府建設(shè)伴隨著中國城市化進(jìn)程的加快而不斷完善。到1936年，南京、上海、天津、北平、青島、漢口和廣州先后被確定為特別市(行政院轄市)，省轄市則主要有蘇州、安慶、開封、鄭州、杭州、寧波、南昌、九江、梧州、汕頭、成都、重慶、濟(jì)南、長沙、昆明、廈門、貴陽、蘭州?？谷諔?zhàn)爭時(shí)期，中國城市建制與格局發(fā)生較大變化。到1947年國民政府直轄市變?yōu)?2個(gè)，省轄市增加為57個(gè)。新中國成立之后，經(jīng)過接管與改造，中國城市建制發(fā)生重大變化，城市政府成為新中國政權(quán)的重要組成部分。

(五)

從辛亥革命后江蘇省議會(huì)議決頒布《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》和民國元年上海市政廳成立算起，迄今已逾百年;從1921年廣州市政府成立算起，也有八十余年，中國市政府建設(shè)伴隨著各個(gè)時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的歷史信息，對此進(jìn)行檢視研討，無疑具有不可低估的學(xué)術(shù)價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

長期以來，歷史學(xué)尤其是中國近現(xiàn)代史研究的主體在于“人民”與“社會(huì)”方面，將“政府”定位成配角或丑角，漠視歷屆政府的結(jié)構(gòu)變遷，也未充分開展關(guān)于施政歷史的細(xì)致研究。

固然，舊中國歷屆政府的政治品質(zhì)有著某種甚至是嚴(yán)重的歷史局限，但其畢竟是中國各個(gè)時(shí)期的重要政治機(jī)構(gòu)，對中國的社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政治發(fā)展有著直接的作用。舊中國政府雖然在施政方面不可避免地存在著一些錯(cuò)誤與缺陷，但其尋求強(qiáng)國的意愿與治理社會(huì)的努力是不可否認(rèn)的，況且舊政府的各項(xiàng)作為也并非一無是處。雖然舊政府應(yīng)對國家和民族的歷史困境負(fù)主要責(zé)任，但并不能將中國的歷史問題全部歸咎于政府。正如西方學(xué)者所言，“政府必須努力在其他范圍內(nèi)履行職能的那個(gè)社會(huì)的特征，顯然會(huì)影響政府各項(xiàng)努力的成敗”。但不可否認(rèn)，就追求社會(huì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)國目標(biāo)而言，舊中國政府的具體作為值得充分研究。當(dāng)然，理性地對待舊中國政府的施政，并不是美化其形象，淡化其政治品質(zhì)，而是就技術(shù)與管理層面，從決策與應(yīng)變的角度，探討舊政府治理國家、管理社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以服務(wù)于當(dāng)代政治與社會(huì)建設(shè)。

新中國成立之后，政府特質(zhì)隨著社會(huì)性質(zhì)的變化已發(fā)生重大改變，政府的執(zhí)政目標(biāo)與戰(zhàn)略選擇已完全超越舊社會(huì)，其執(zhí)政環(huán)境也與前不同。但政府體系的多元性則是相似的。不管是民國時(shí)期，還是新中國時(shí)期，市級政府均是政府體系中的重要節(jié)點(diǎn)，在國家治理與建設(shè)方面的重要性不言而喻，城市政府面對的事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜，城市治理既需要樹立正確的政治導(dǎo)向，也需要不斷完善各類行政技術(shù)手段。從這方面看，舊中國城市政府的政治特質(zhì)雖然不能與新中國相提并論，但其改進(jìn)和完善城市治理的努力趨向、方法與手段及其成敗得失，則具有相當(dāng)?shù)臍v史咨詢價(jià)值與現(xiàn)實(shí)借鑒意義。所以，開展中國近代城市政府史研究，當(dāng)不失為一個(gè)新的學(xué)術(shù)視角。

筆者以為，開展中國近代城市政府史的研究，當(dāng)以歷史的縱向?yàn)檩S，對政府結(jié)構(gòu)與功能的演變進(jìn)行考察，以了解各個(gè)時(shí)期城市政府所處的內(nèi)外環(huán)境及其“作為”與“不作為”的歷史影響，分析城市政府的機(jī)制與組織流變，探究其施政理念、方法與手段，檢討市政府的行政績效及其在城市現(xiàn)代化進(jìn)程和國家建設(shè)方面的作用。

城市政府史的主體是各級市政官員與機(jī)構(gòu)，這在一定程度上是一種“官員史學(xué)”與“官場史學(xué)”。但并不意味著為官員與官場寫頌詞、唱贊歌，而只是一種學(xué)理化檢討的維度。因?yàn)樾姓?duì)伍、行政機(jī)構(gòu)、行政體制與行政地位畢竟是考察一級政府的重要指標(biāo)。政府的主要職能其實(shí)就是行使法定與法外權(quán)力，所以市政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力界限、權(quán)力保障、權(quán)力制約等就成為重點(diǎn)關(guān)注對象。政府的權(quán)力類型不外乎行政管理與監(jiān)察權(quán)、立法與執(zhí)法權(quán)、規(guī)劃決策權(quán)、經(jīng)濟(jì)處分權(quán)、文宣教育權(quán)、涉外事務(wù)權(quán)等，市政府的權(quán)力界限主要涉及與上級政府及下級政府的權(quán)限劃分。權(quán)力保障則包括法制保障、經(jīng)濟(jì)保障與人事保障等。市政府的權(quán)力制約則可分別從內(nèi)外兩個(gè)角度分析，即內(nèi)部的行政監(jiān)察與外部的糾彈、批評。市政府的運(yùn)行機(jī)制可劃分為溝通與整合、決策與執(zhí)行、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新等版塊，其體現(xiàn)在行政過程方面，則不外乎上傳與下達(dá)、引領(lǐng)與管控、除舊與布新等。而市政府履職所運(yùn)用的行政手段則可分別從技術(shù)(諸如交通、通訊、傳媒技術(shù))、文化(諸如通過各種宣傳途徑對民眾進(jìn)行思想型塑)、法制(立法與執(zhí)法)和財(cái)政等方面考察。對于此項(xiàng)研究而言，既要注重政府的一般性與長時(shí)段表現(xiàn)，又要關(guān)注政府在關(guān)鍵時(shí)期的積極或消極作為?？傮w而言，就是分別借助制度研究、過程研究、人物研究、機(jī)構(gòu)研究與事件研究等多種途徑，全面檢討政府施政的義理與學(xué)理。著名歷史學(xué)家張仲禮先生指出:“城市史是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多方面內(nèi)容的綜合性課題，需要多種學(xué)科知識和人才的配合?！弊鳛槌鞘惺返囊粋€(gè)分支，城市政府史同樣如此。多學(xué)科視閾、理論與方法的采用，對于此類研究尤為重要。

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