陳自強(qiáng)

(1.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢 430079;2.貴州民族大學(xué) 管理學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

一、研究思路與資料來源

學(xué)界對基本公共服務(wù)均等化有廣義、中義和狹義三種詮釋?！袄碚摻缙毡檎J(rèn)為，基本公共服務(wù)是指覆蓋全體公民、滿足公民對公共資源最低需求的公共服務(wù)，涉及義務(wù)教育、醫(yī)療、住房、治安、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等方面”［1］。張正巖從五種能力(政策問題認(rèn)定能力、方案規(guī)劃選擇能力、政策執(zhí)行能力、政策評估能力和政策調(diào)整能力)的視角來建構(gòu)起縣級政府公共服務(wù)能力評價(jià)模型［2］。劉寅斌等從四個(gè)維度(社會保障能力、公共環(huán)境能力、科技教育能力和自身行政能力)對31個(gè)省級地方政府公共服務(wù)能力進(jìn)行了比較研究［3］。方茜以系統(tǒng)分析方法ISM為視角，建立了“民族地區(qū)公共服務(wù)能力解釋結(jié)構(gòu)模型”，在投入到產(chǎn)出的動態(tài)過程中，來把握和監(jiān)控民族地區(qū)公共服務(wù)能力的形成和提高，并且從一般能力和特殊能力兩個(gè)視角，其構(gòu)建了一整套的民族地區(qū)公共服務(wù)能力評價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)層次分析法來給予相應(yīng)指標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而比較分析了民族地區(qū)公共服務(wù)能力狀況［4］。張冰則是運(yùn)用Topsis法，并在2006年人均GDP、人均一般預(yù)算收入等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，比較分析了廣西12個(gè)市的公共服務(wù)能力［5］。本文所理解的公共服務(wù)均等化是廣義上的公共服務(wù)均等化。

誠然，供給主體與供給客體雙重視角是一種考察民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化較為合理的分析進(jìn)路，即從公共服務(wù)的受眾角度考察基本公共服務(wù)的實(shí)際效果。因而，關(guān)于貴州民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的度量，側(cè)重于考察公共財(cái)政汲取能力、公共資源配置能力、公共危機(jī)管理能力和公共政策執(zhí)行能力等四個(gè)因素，這些因素將會以民眾對政府行為認(rèn)知的視角來衡量。在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，并結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際，本文選取公共財(cái)政能力(稅收、轉(zhuǎn)移支付)、公共資源配置能力(公平性、效率性和優(yōu)先性)、公共危機(jī)管理能力(信息溝通能力、危機(jī)管理機(jī)制、應(yīng)急處理能力和善后處理能力)、公共政策執(zhí)行能力(執(zhí)行效率、執(zhí)行機(jī)制)作為考察民族地區(qū)政府基本公共服務(wù)能力的指標(biāo)。

本文把上述思路具體化為一系列相關(guān)的調(diào)查指標(biāo)，以配額抽樣和簡單隨機(jī)抽樣相結(jié)合的辦法，以民族地區(qū)居民為調(diào)查對象，這些對象分布于黔東南苗族侗族自治州、黔南布依族苗族自治州、黔西南布依族苗族自治州、遵義市。這項(xiàng)調(diào)查在以上各地配額發(fā)放問卷50份，然后采取簡單隨機(jī)抽樣調(diào)查的辦法選取調(diào)查對象，此次調(diào)查共發(fā)放問卷350份，最后回收有效問卷為350份。所獲數(shù)據(jù)資料，使用社會科學(xué)統(tǒng)計(jì)分析軟件Spss17.0進(jìn)行分析。在研究設(shè)計(jì)上，對這些變量在描述統(tǒng)計(jì)層次上做了頻數(shù)和百分比的單變量分析、雙變量交叉列表分析和非參數(shù)卡方(χ2)檢驗(yàn)。在相關(guān)性分析上，主要使用雙變量相關(guān)分析和多變量分析，檢驗(yàn)變量相關(guān)性時(shí)主要使用了斯皮爾曼相關(guān)系數(shù)和皮爾遜相關(guān)系數(shù)。樣本數(shù)據(jù)經(jīng)單樣本K-S檢驗(yàn)，呈正態(tài)分布。

二、政府公共服務(wù)能力的評估

(一)公共財(cái)政能力的顯性展示

1.政府公共財(cái)政汲取能力

首先，以政府統(tǒng)計(jì)資料客觀數(shù)據(jù)來衡量。據(jù)2012年貴州省統(tǒng)計(jì)資料顯示，民族自治地方的稅收收入為991 273萬元，民族自治州的稅收收入為824 246萬元，民族自治縣的稅收收入為175 251萬元，而同年的一般公共服務(wù)的支出為，民族自治地方1 100 427萬元，民族自治州876 502萬元，民族自治縣242 514萬元，一般公共服務(wù)與稅收收入的比重為110%、106%和138%。與此同時(shí)，民族自治地方的一般預(yù)算收入為1 558 484萬元，民族自治州的一般預(yù)算收入為1 299 924萬元，民族自治縣的一般預(yù)算收入為271 332萬元，一般公共服務(wù)支出與之的比重為 70.60%、67.40%和 89.30%。

在2012年民族自治地方政府的支出結(jié)構(gòu)中，一般公共服務(wù)、國防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)事業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、其他支出的所占比重分別為:16.80%、0.10%、4.50%、20.60%、0.40%、1.10%、9.60%、10.10%、3.10%、3.10%、16.00%、2.00%和 12.60%。

近五年來，貴州民族自治地方在一般公共服務(wù)項(xiàng)目上的支出呈現(xiàn)增長趨勢，且民族自治地方和民族自治州的增長幅度尤為明顯(如圖1所示)，這說明民族自治地方在加強(qiáng)公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)，在財(cái)政上給予了一定的保障。

圖1 民族自治地方一般公共服務(wù)支出

首先，歷年統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007—2011年，一般公共服務(wù)所占民族自治地方財(cái)政一般預(yù)算支出的比重，民族自治地方占比分別為21.40%、18.70%、17.10%、15.10% 和 16.80%，民 族自 治 州 占 比 分 別 為 21.40%、19.20%、17.50%、15.70%和17.70%，民族自治縣占比分別 為 21.20%、17.30%、15.70%、13.10%和14.20%?？梢姡@五年來，一般公共服務(wù)總量上有所增長，但是在一般預(yù)算支出中的比重卻是呈先下降后略微上升的趨勢，整體上是處于下降趨勢。

其次，在問卷中，也通過了“當(dāng)?shù)囟愂照鞴艿昧?，現(xiàn)在的政府不差錢”來詢問民眾對政府財(cái)政汲取能力的感知。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有44人，占比12.60%，選“大部分不符合”的有63人，占比18.00%，選“一半符合”的有110人，占比31.40%，選“大部分符合”的有92人，占比26.30%，選“完全符合”的有41人，占比11.70%。

2.政府公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力

在問卷中，通過“本民族地區(qū)有較好的特殊政策待遇，能獲得較多扶持”題項(xiàng)，測量民眾對政府獲取上級支持或社會支持的財(cái)政能力認(rèn)知，主要考察的是政府獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有30人，占比8.60%，選“大部分不符合”的有86人，占比24.60%，選“一半符合”的有134人，占比38.30%，選“大部分符合”的有77人，占比22.00%，選“完全符合”的有 23人，占比6.60%。

如表1所示，受訪者對政府公共財(cái)政能力打分均值與理想值的中位數(shù)相等，這說明受訪者對政府公共財(cái)政能力給予了中等水平的評價(jià)。

表1 公共財(cái)政能力統(tǒng)計(jì)值

(二)政府公共資源有效配置現(xiàn)狀

1.資源配置的公平性與效率性難題

“本地區(qū)制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃時(shí)，兼顧了“公平和效率”題項(xiàng)，測量民眾對政府制定公共政策時(shí)對社會公平性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率性的認(rèn)知，主要考察的是政府公共資源配置的能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有 36人，占比10.30%，選“大部分不符合”的有102人，占比29.10%，選“一半符合”的有134人，占比38.30%，選“大部分符合”的有59人，占比16.90%，選“完全符合”的有 19人，占比5.40%。這說明，有近四成的受訪者認(rèn)為民族地區(qū)政府制定公共政策時(shí)兼顧了公平與效率，但是也有近三成的人認(rèn)為在公平與效率問題上，政府做得不夠好。

2.資源配置優(yōu)先性的認(rèn)知度

“本地財(cái)政加大了對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務(wù)的投入”題項(xiàng)，測量民眾對政府制定公共政策優(yōu)先安排公共服務(wù)項(xiàng)目的認(rèn)知，也是考察政府公共資源配置的能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有15人，占比4.30%，選“大部分不符合”的有57人，占比16.30%，選“一半符合”的有123人，占比 35.20%，選“大部分符合”的有117人，占比33.50%，選“完全符合”的有37人，占比10.60%?？梢?，有四成多的受訪者給予了正面評價(jià)，有兩成多的受訪者給出了負(fù)面評價(jià)，三成多的人給予中立評價(jià)，因此，較多的受訪者對此問題進(jìn)行了積極評價(jià)，這也符合近年來政府加大對公共服務(wù)項(xiàng)目投入的事實(shí)，說明受訪者的回答是較為客觀的。

如表2所示，受訪者對政府公共資源配置能力的打分均值略高于中位數(shù)，這也說明受訪者對政府公共資源配置能力給予了中間水平的評價(jià)。

表2 公共資源配置能力統(tǒng)計(jì)值

(三)政府公共危機(jī)處理能力

1.危機(jī)管理中的信息溝通能力

“在發(fā)生地震、群體性事件等危機(jī)時(shí)，政府能及時(shí)通報(bào)和反饋有關(guān)信息，穩(wěn)定群眾情緒”題項(xiàng)，測量民眾對政府在危機(jī)管理中信息溝通能力的認(rèn)知，考察的是政府公共危機(jī)管理能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有31人，占比8.90%，選“大部分不符合”的有75人，占比21.50%，選“一半符合”的有102人，占比29.20%，選“大部分符合”的有98人，占比28.10%，選“完全符合”的有 43人，占比12.30%(如圖2所示)?？梢?，有四成多的受訪者給予了正面評價(jià)，有三成多的受訪者給出了負(fù)面評價(jià)，近三成的人給予中立評價(jià)，因此，較多的受訪者對此問題進(jìn)行了積極評價(jià)。

圖2 危機(jī)管理中的信息溝通能力

2.危機(jī)管理中的危機(jī)管理機(jī)制

“本地政府已建立減災(zāi)防災(zāi)機(jī)制，有明確的責(zé)任人”題項(xiàng)，測量民眾對政府在危機(jī)管理中危機(jī)管理機(jī)制的認(rèn)識，考察的也是政府公共危機(jī)管理能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有31人，占比8.90%，選“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，選“一半符合”的有111人，占比31.80%，選“大部分符合”的有87人，占比24.90%，選“完全符合”的有55人，占比15.80%(如圖3所示)。

圖3 危機(jī)管理機(jī)制

3.危機(jī)管理中的應(yīng)急處理能力

“發(fā)生天災(zāi)人禍時(shí)，政府能很快組織人力、物力進(jìn)行救援”題項(xiàng)，測試的是民眾對政府在危機(jī)管理中應(yīng)急處理能力的認(rèn)識，考察的也是政府公共危機(jī)管理能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有24人，占比6.90%，選“大部分不符合”的有78人，占比22.30%，選“一半符合”的有109人，占比31.10%，選“大部分符合”的有94人，占比26.90%，選“完全符合”的有45人，占比12.90%。可見，有四成的受訪者給予積極評價(jià)，而有三成的受訪者給予消極評價(jià)，有三成的人給予中立評價(jià)，正面評價(jià)者要多于消極評價(jià)者。

4.危機(jī)管理中的善后處理能力

“危機(jī)過后，政府能迅速組織災(zāi)后重建工作，恢復(fù)秩序”題項(xiàng)，測試的是民眾對政府在危機(jī)管理中善后處理能力的認(rèn)識，考察的也是政府公共危機(jī)管理能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有20人，占比5.70%，選“大部分不符合”的有65人，占比18.60%，選“一半符合”的有121人，占比34.70%，選“大部分符合”的有93人，占比26.60%，選“完全符合”的有50人，占比14.30%?？梢?，有四成的受訪者給予積極評價(jià)，而有兩成多的受訪者給予消極評價(jià)，有三成多的人給予中立評價(jià)。

表3反映的是民眾對政府公共危機(jī)管理能力的打分情況，受訪者對政府公共危機(jī)管理能力的打分均值略低于中位數(shù)，這也說明受訪者對政府公共危機(jī)管理能力的給予了中間水平的評價(jià)。

表3 公共危機(jī)管理能力統(tǒng)計(jì)值

(四)政府公共政策執(zhí)行能力

1.政策執(zhí)行能力中的執(zhí)行效率

“找政府人員辦事，通常都能得到迅速處理或答復(fù)”題項(xiàng)，測試的是民眾對政府在公共政策執(zhí)行時(shí)執(zhí)行效率問題的認(rèn)識，考察的也是政府公共政策執(zhí)行能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有72人，占比20.60%，選“大部分不符合”的有91人，占比26.10%，選“一半符合”的有106人，占比30.40%，選“大部分符合”的有58人，占比16.60%，選“完全符合”的有22人，占比6.30%(如圖4所示)?？梢?，有兩成多的受訪者給予積極評價(jià)，而有四成六的受訪者給予消極評價(jià)，有三成的人給予中立評價(jià)，這說明政府在公共政策執(zhí)行效率上較多民眾予以了負(fù)面的評價(jià)。

圖4 公共政策執(zhí)行效率

2.政策執(zhí)行能力中的執(zhí)行機(jī)制

“政府人員執(zhí)行政策時(shí)，都能按照規(guī)定的程序來辦事”題項(xiàng)，測試的是民眾對政府在公共政策執(zhí)行中執(zhí)行機(jī)制問題的認(rèn)識，考察的也是政府公共政策執(zhí)行能力。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，選“完全不符合”的有40人，占比11.50%，選“大部分不符合”的有95人，占比27.40%，選“一半符合”的有118人，占比34.00%，選“大部分符合”的有68人，占比19.60%，選“完全符合”的有26人，占比7.50%(如圖5所示)。由此可知，有近三成的受訪者給予積極評價(jià)，而有近四成的受訪者給予消極評價(jià)，有三成多的人給予中立評價(jià)，在此問題上，較多受訪者都給予了負(fù)面的評價(jià)。

圖5 政府公共政策執(zhí)行機(jī)制

表4反映的是民眾對政府公共政策執(zhí)行能力的打分情況，受訪者對政府公共政策執(zhí)行能力的打分均值略低于中位數(shù)，這也說明受訪者對政府公共政策執(zhí)行能力給予了中等偏下的評價(jià)。

表4 公共政策執(zhí)行能力統(tǒng)計(jì)值

通過對公共服務(wù)能力的量表進(jìn)行信度分析，結(jié)果顯示其Cronbach’s Alpha系數(shù)為0.82(一般認(rèn)為，信度系數(shù)為0.90以上表示信度很好，而0.80—0.90之間則表示信度可以接受)，這說明該量表具備較好的內(nèi)在一致性，其信度較好。經(jīng)統(tǒng)計(jì)(見表5所示)，受訪者對民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力的打分均值為30.18，要略微高于中位數(shù)30分，由于數(shù)據(jù)經(jīng)單樣本K-S檢驗(yàn)呈正態(tài)分布，所以均值、中位數(shù)和眾數(shù)均是30分，這說明民眾對量表中較大多數(shù)項(xiàng)目均持比較正面的評價(jià)，結(jié)果表明現(xiàn)實(shí)公共服務(wù)能力處于中等水平。此外，值得注意的是，量表中的每個(gè)題項(xiàng)均有三成左右的被訪者選擇中立評價(jià)，這說明有相當(dāng)一部分的受訪者處于中間狀態(tài)，對政府公共服務(wù)能力建設(shè)是需要注意和爭取的對象。

表5 公共服務(wù)能力統(tǒng)計(jì)值

三、基本結(jié)論

綜合以上分析可見，以貴州為代表的西部多民族地區(qū)政府公共服務(wù)能力處于中等略微偏上的水平，民眾對政府公共服務(wù)能力的量表中的多數(shù)題項(xiàng)，都是持積極評價(jià)。具體而言，政府近年來的一般公共服務(wù)支出呈現(xiàn)上升態(tài)勢，但是其公共服務(wù)的汲取能力卻處于中等水平，受訪者對政府轉(zhuǎn)移支付能力的評價(jià)持消極態(tài)度者居多。受訪者也對政府公共資源配置能力給予了中等偏上程度的評價(jià)，對政府公共資源配置能力上，無論是其公平性與效率性評價(jià)，還是其優(yōu)先性評價(jià)，均是持正面意見者居多。被調(diào)查者對政府公共危機(jī)管理能力的評價(jià)則處于中等偏下的水平，其中，較多的受訪者對危機(jī)管理中的政府信息溝通能力持積極態(tài)度，也有較多的受訪者對危機(jī)管理機(jī)制進(jìn)行了積極評價(jià)，有較多受訪者對政府應(yīng)急處理能力持積極評價(jià)，而對政府危機(jī)管理中善后處理能力同樣也是積極評價(jià)者為主。但是，在政府公共政策執(zhí)行能力中，較多的受訪者對政府執(zhí)行效率持消極態(tài)度，同樣，對政府政策執(zhí)行機(jī)制也是消極評價(jià)者居多。

［1］陳文權(quán)，張欣.十七大以來我國理論界關(guān)于“基本公共服務(wù)均等化”的討論綜述［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(5):41.

［2］張正巖.試論縣級政府公共服務(wù)能力及其評價(jià)［J］.浙江萬里學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，(4):11-14.

［3］劉寅斌，馬貴香，李洪波，田雯.我國31個(gè)省級地方政府公共服務(wù)能力的比較研究［J］.統(tǒng)計(jì)與決策，2010，(20):88-91.

［4］方茜.民族地區(qū)公共服務(wù)能力的比較研究［J］.生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2010，(5):179-182.

［5］張冰.民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)能力均等化評價(jià)［J］.湖北社會科學(xué)，2009，(11):37-39.