（中國社會科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系，北京 102488）

從稅收的經(jīng)濟(jì)歸宿看房地產(chǎn)稅改革

于述強(qiáng)

（中國社會科學(xué)院研究生院政府政策與公共管理系，北京 102488）

房地產(chǎn)稅改革是呼聲很高、困難重重、勢在必行的一項(xiàng)重要改革。由于傳統(tǒng)、體制、技術(shù)以及利益的糾結(jié)，該項(xiàng)改革步履維艱。對房地產(chǎn)稅的不斷深入的認(rèn)識和了解肯定會有助于對這項(xiàng)改革的推進(jìn)。本文試圖通過對房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿的分析，從一個視角審視房地產(chǎn)稅在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、資源配置以及收入分配領(lǐng)域的不可替代作用。

房地產(chǎn)稅；經(jīng)濟(jì)歸宿；收入分配

一、房地產(chǎn)稅及相關(guān)改革

房地產(chǎn)稅又稱不動產(chǎn)稅或物業(yè)稅，是財(cái)產(chǎn)稅的一種，主要針對土地、房屋等不動產(chǎn)征稅。主要特征是土地及地上建筑物的使用人或保有人每年按照房地產(chǎn)的評估價值的一定比例繳納稅款。實(shí)際上該稅種是對不動產(chǎn)征收的一種財(cái)產(chǎn)稅性質(zhì)的稅收。

謝伏瞻（2006）認(rèn)為房地產(chǎn)稅包括保有環(huán)節(jié)的征稅和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的征稅。為了簡化，這里的房地產(chǎn)稅特指對房地產(chǎn)持有環(huán)節(jié)征收的一種稅。馬克和（2004）等概括了房地產(chǎn)稅的特點(diǎn)：從性質(zhì)上來看，房地產(chǎn)稅屬于財(cái)產(chǎn)稅的范疇，是一種直接稅，它是對社會存量財(cái)富征稅。從征收對象來看，其對土地以及地上建筑物征稅，不直接參與流轉(zhuǎn)的財(cái)產(chǎn)或資本。對個人來說，不動產(chǎn)是其自身擁有或可支配的資本，從整體上來看，不動產(chǎn)又是社會資本的存量部分，因此可以將不動產(chǎn)視為一種固定資本。以不動產(chǎn)這種固定資本為征稅對象的財(cái)產(chǎn)稅，由于其特有的自然屬性和經(jīng)濟(jì)屬性，決定了其與所得稅和流轉(zhuǎn)稅等稅種有明顯不同的性質(zhì)。從稅源上來看，由于不動產(chǎn)具有明顯的不可移動性和難以藏匿的屬性，決定了房地產(chǎn)稅的稅源的非流動性和可靠性。從稅基上來看，由于房地產(chǎn)具有持久性和剛需性，決定了房地產(chǎn)稅的稅基的可靠性和穩(wěn)定性。從納稅人來看，由于房地產(chǎn)涉及幾乎所有家庭和企業(yè)，因而納稅人具有很大的廣泛性。從計(jì)稅依據(jù)來看，主要依據(jù)法定評估價值進(jìn)行征稅，其價值與現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)度。

房地產(chǎn)稅在世界范圍內(nèi)普遍征收，而且是地方政府的主要收入來源。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的房地產(chǎn)稅占地方政府稅收收入的百分之四十以上。美國2002年房地產(chǎn)稅收入占地方政府稅收收入的72%（北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組，2007）。我國的房地產(chǎn)稅由于其設(shè)計(jì)復(fù)雜、稅費(fèi)混合等特點(diǎn)，難以估計(jì)其實(shí)際比例，據(jù)上海易居發(fā)布的報(bào)告認(rèn)為我國2012年房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入占到地方稅收收入的16.6%。

我國的房地產(chǎn)稅收體系的現(xiàn)狀是稅種多、稅制復(fù)雜、稅費(fèi)不清、稅負(fù)分配不合理。從目前來看，房地產(chǎn)領(lǐng)域涉及的稅種達(dá)到14種，主要涉及土地批租、房地產(chǎn)開發(fā)、流通、保有等多個環(huán)節(jié)。其中開發(fā)、流通環(huán)節(jié)達(dá)到12種，保有環(huán)節(jié)2種。目前存在的主要問題是，大多數(shù)房地產(chǎn)稅的稅種立法層次低，稅種過多，征稅覆蓋面窄，并且減免隨意，籌資功能比較弱（安體富、王海勇，2004）。新一輪的房地產(chǎn)稅改革的基本原則是寬稅基、簡稅制、低稅率、嚴(yán)征管，廣泛的共識是減少現(xiàn)行房地產(chǎn)稅的稅種，統(tǒng)一開征新的房地產(chǎn)稅作為保有環(huán)節(jié)的唯一稅種（謝伏瞻，2005）。本文以統(tǒng)一的房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的以其評估價值作為計(jì)稅依據(jù)的房地產(chǎn)稅為研究對象。

二、房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿

由于納稅人都有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，他們會通過各種社會經(jīng)濟(jì)活動來滿足其獨(dú)立的物質(zhì)利益需要，因此理性的納稅人為了彌補(bǔ)因國家課稅而造成的利益“損失”，在“稅收剛性”的沖擊下，將會產(chǎn)生稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的動機(jī)，通過價格的浮動機(jī)制來實(shí)現(xiàn)稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁。稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁方式分為三種，前轉(zhuǎn)又稱順轉(zhuǎn)，是指賣方納稅人通過提高所出售的產(chǎn)品或服務(wù)的價格，將一部分或全部稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給買方的行為。后轉(zhuǎn)又稱逆轉(zhuǎn)，是指買方通過降低購買價格的方式將稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給賣方的行為。稅收資本化是指在具有長期收益的資產(chǎn)（如土地、房屋）交易中，買主將購入的資產(chǎn)在以后年度所必須支付的稅款按一定的折現(xiàn)率折成現(xiàn)值，在購入資產(chǎn)的價格中預(yù)先一次性扣除，從而降低資產(chǎn)的交易價格。資產(chǎn)交易后，名義上由買主按期納稅，而實(shí)際上稅款已通過稅收資本化由賣主負(fù)擔(dān)了。稅收資本化是一種特殊的后轉(zhuǎn)嫁。房產(chǎn)有自住、出租和自我經(jīng)營以及短期投資等不同用途，在不同的用途中稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁機(jī)制是不同的，其取決于稅基的不同特點(diǎn)和價格變動的機(jī)理。

自住用房的房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿：在局部均衡分析中，自住房屋可以看作供給和需求是同一個人，房屋一旦購買，其供給完全無彈性，因而房產(chǎn)稅負(fù)是無法轉(zhuǎn)嫁，房產(chǎn)所有者承擔(dān)全部稅收，稅收將會使房屋所有者的凈財(cái)富減少。對于自住房中的高檔房產(chǎn)征稅，房地產(chǎn)稅同樣也無法轉(zhuǎn)嫁，可以直接降低所有者的財(cái)富，調(diào)節(jié)高收入人群的收入水平，這是除所得稅以外任何稅收無法比擬的優(yōu)點(diǎn)。但是在一般均衡分析中，由于考慮到了多個市場的互相影響，自住房屋所有者也可能會最終將房地產(chǎn)稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁出去，使得各種生產(chǎn)要素承擔(dān)同樣的稅收負(fù)擔(dān)。因?yàn)閮H對某一特定部門使用的某種要素征稅，可能會影響到所有部門所有要素的收益，同時影響整個市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的價格。經(jīng)營用房的房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿：經(jīng)營用房一般指自有房產(chǎn)用于自身的經(jīng)營目的，其房地產(chǎn)稅負(fù)能否轉(zhuǎn)嫁以及轉(zhuǎn)嫁比例，取決于經(jīng)營用房的供給彈性、時間長短、其產(chǎn)品的供給彈性和市場占有率等。其房產(chǎn)的供給彈性一般取決于是否容易將房產(chǎn)出租于其它人，一般來說認(rèn)為供給彈性較小，因而從這一點(diǎn)看房主傾向于承擔(dān)大部分的稅負(fù)。從其產(chǎn)品市場來看，如果外部市場競爭不太激烈，廠家的產(chǎn)品具有一定的壟斷優(yōu)勢，也即廠家擁有足夠的市場控制權(quán)來定價，也就是其產(chǎn)品供給彈性較大，那么廠家就可以容易地將房產(chǎn)稅負(fù)的一部分或大部分通過產(chǎn)品價格的傳遞機(jī)制轉(zhuǎn)嫁到產(chǎn)品購買者。相反，如果產(chǎn)品面對的是完全競爭的市場，廠家面對的是需求彈性較大的消費(fèi)者，而自身的供給彈性較小，廠家將會承擔(dān)絕大部分稅負(fù)。

出租用房的房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿：出租用房指將房產(chǎn)用于向他人出租收取租金的方式。在出租用房中，承租人大都是收入較為低下的或者暫時沒有能力買房的用戶，他們對出租房的價格反應(yīng)敏感，所以出租房產(chǎn)的需求彈性較大。出租房產(chǎn)在短時期內(nèi)是相對固定的，出租人對租金的反應(yīng)較為一般，供給彈性較小。因此，出租人傾向于承擔(dān)了大部分的稅收負(fù)擔(dān)，承租方只是承擔(dān)了較少的稅負(fù)。當(dāng)然，這是在完全競爭市場的假設(shè)條件下的情況，如果處在嚴(yán)重供不應(yīng)求的非均衡狀態(tài)下，情況就不一樣了，這時承租人彈性很小，將承擔(dān)幾乎全部稅負(fù)。

投資房地產(chǎn)的房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)歸宿：投資性質(zhì)的房地產(chǎn)一般指短期持有用于升值目的的房產(chǎn)。短期購買住房的用戶有兩個特點(diǎn)：一是房子價位高或者地段好，以利于將來升值；二是持有房子時間較短，一般不超過5年。購房者和房地產(chǎn)開發(fā)商的供求彈性主要取決于購房者對房價的預(yù)期以及開發(fā)商的資金實(shí)力等因素，如果購房者預(yù)期房價將大幅度上漲，那么其彈性較小，將可能承擔(dān)大部分房地產(chǎn)稅，如果開發(fā)商資金鏈緊張，那么其彈性較小，其將承擔(dān)大部分稅負(fù)。實(shí)際情況往往在這兩者中的相互作用達(dá)到均衡是將房地產(chǎn)稅在雙方中分配。

三、房地產(chǎn)稅對經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和資源配置的影響

稅收轉(zhuǎn)嫁形成稅負(fù)，使得經(jīng)濟(jì)稅負(fù)人的福利受到影響，在追求自身利益最大化的過程中，承擔(dān)稅負(fù)的人將會由于稅收的影響而改變自己的經(jīng)濟(jì)行為，從而產(chǎn)生綜合的社會經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

房地產(chǎn)稅的價格效應(yīng)：稅負(fù)的經(jīng)濟(jì)歸宿的最終實(shí)現(xiàn)有賴于價格機(jī)制的傳導(dǎo)作用，通過價格的升降對房地產(chǎn)價值或者房產(chǎn)租金產(chǎn)生影響。所以，房地產(chǎn)稅的稅率、稅基、征稅對象和計(jì)稅依據(jù)的變化都會產(chǎn)生價格變遷。從本質(zhì)上看，稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁是通過價格將給定的稅收進(jìn)行再分配的行為，其結(jié)果是稅負(fù)由法定稅負(fù)人轉(zhuǎn)移至經(jīng)濟(jì)稅負(fù)人。房地產(chǎn)稅的收入效應(yīng)和替代效應(yīng)：征收房地產(chǎn)稅后，相當(dāng)于房地產(chǎn)價格上升，因而從房地產(chǎn)作為資本品的角度來看，將會在房地產(chǎn)資本投入和其他資本投入之間產(chǎn)生替代效應(yīng)和收入效應(yīng)。對于普通住房征稅，收入效應(yīng)和替代效應(yīng)與稅率或者稅收反方向變化，都會使得房地產(chǎn)資本的收益率降低，促使房產(chǎn)投資降低；由于高檔房產(chǎn)屬于奢侈品，因而其收入效應(yīng)與替代效應(yīng)相反，當(dāng)對其征稅時，替代效應(yīng)將降低房產(chǎn)的資本投入，而收入效應(yīng)將會增加對房產(chǎn)的資本投入，最終在兩種相反的力量共同作用下導(dǎo)致房產(chǎn)投資發(fā)生的變化往往很小。這和現(xiàn)實(shí)生活相符，高檔豪宅對稅收的反應(yīng)很小。

房地產(chǎn)稅的征管效應(yīng)：稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁只是剛性稅收在不同的名義負(fù)稅人和經(jīng)濟(jì)負(fù)稅人之間的分配過程，但同時由于稅收對于納稅人總是不好的，納稅人就有逃稅的動機(jī)，這就給征管帶來不利，同時降低了納稅人對房產(chǎn)稅的認(rèn)可度。

房地產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)效應(yīng)：征收房地產(chǎn)稅，通過稅收轉(zhuǎn)嫁的機(jī)制，使得稅負(fù)在不同的主體中分配，使得各個主體的福利或者收益水平發(fā)生變化，這些變化會改變資本、勞動等要素在不同的領(lǐng)域中的分配，從而調(diào)節(jié)了社會資源的配置。比如通過征收房地產(chǎn)稅，會增加幾乎所有行業(yè)的成本，能否轉(zhuǎn)嫁出去取決于自身的市場地位，即供需彈性，這一方面促使企業(yè)盡量減少對土地給房屋的使用，從而有利于節(jié)約土地資源，另一方面促使企業(yè)加大創(chuàng)新力度，在市場競爭中加大自身的彈性，從而有利于提高整個社會的福利。

四、房地產(chǎn)稅的收入分配調(diào)節(jié)功能

如何利用稅收杠桿來調(diào)節(jié)過高收入，降低收入差距，是稅收研究的主要立足點(diǎn)之一。累進(jìn)性的所得稅、社會保險(xiǎn)稅、合理的消費(fèi)稅等都是稅收對于收入分配調(diào)節(jié)的有效手段。房地產(chǎn)稅作為一種財(cái)產(chǎn)稅，不僅如此，而且是對納稅人在課征所得稅之后所聚集的財(cái)產(chǎn)征稅，其累進(jìn)的特點(diǎn)同樣可以起到縮小收入差距的作用，是所得稅調(diào)控收入分配的一個重要補(bǔ)充。房地產(chǎn)稅最大的優(yōu)點(diǎn)是稅源穩(wěn)定，一直以來是地方稅收中的籌集收入功能最強(qiáng)的。然而，我們通過上面的分析可以知道，房地產(chǎn)稅收入分配功能既具有財(cái)產(chǎn)稅的一般優(yōu)勢，也同時有著其他稅種不可替代的作用。從自住房看，房地產(chǎn)擁有者繳納的房地產(chǎn)稅與房地產(chǎn)價值相關(guān)，房地產(chǎn)價值越高繳納的稅越多，在我國房地產(chǎn)價值是個人或者家庭財(cái)富的象征，所以對自用房地產(chǎn)征稅就起到了自動降低高收入家庭的財(cái)富的作用，此為房地產(chǎn)稅的第一次收入分配功能。自住房地產(chǎn)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁比較困難，具有較好的累進(jìn)性，對收入分配的調(diào)節(jié)作用突出。施加于普通住宅上的房產(chǎn)稅，實(shí)際上是對居民生活必需品的一種稅收，將會引起全體居民尤其是收入較低家庭的反對，不利于稅收的征管，所以應(yīng)當(dāng)給予這類房產(chǎn)免稅待遇或者較寬的免抵稅額度。對于高檔豪華住宅，可以將其看成是奢侈品，居民在享用高檔房產(chǎn)時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的稅負(fù)，對其應(yīng)當(dāng)課以較高的邊際稅率。自我經(jīng)營用房其房產(chǎn)稅一般都能被不同程度轉(zhuǎn)嫁，但是外部市場競爭的加劇，會使房產(chǎn)擁有者考慮產(chǎn)品市場的稅負(fù)承受能力。一方面會積極提高房產(chǎn)的利用率，另一方面會對經(jīng)營方和買方同時產(chǎn)生財(cái)富削弱作用。出租房產(chǎn)的征稅的稅負(fù)出租人承受較多，而承租人稅負(fù)較輕。但由于承租人大都是中低收入者，經(jīng)濟(jì)稅負(fù)對其影響較大。短期購房者一般是擁有較高財(cái)富聚集度的個人或團(tuán)體，他們掌握了相當(dāng)?shù)呢?cái)富資源，通過低買高賣，比一般居民更容易獲得超額財(cái)富。同時還造成房價虛高，預(yù)期看漲，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)水平受到外在因素的干擾。因而對他們擁有的房產(chǎn)征稅，可以更好運(yùn)用稅收杠桿，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場；還可以增加地方政府的收入，為轄區(qū)居民提供更優(yōu)的公共服務(wù)。但是由于在多數(shù)情況下，其稅負(fù)容易被轉(zhuǎn)嫁，其收入調(diào)節(jié)功能會大打折扣。

五、對我國房地產(chǎn)稅改革的思考

財(cái)產(chǎn)稅是許多國家地方稅體系中的主體稅種，房地產(chǎn)稅更是地方收入的主要來源。由于我國特殊的文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，房產(chǎn)實(shí)際上是財(cái)富的集中體現(xiàn)，征收房地產(chǎn)稅能夠較好地調(diào)節(jié)收入分配。因此，基于收入分配的房地產(chǎn)稅在我國就極具現(xiàn)實(shí)意義，對房地產(chǎn)稅改革中應(yīng)當(dāng)注重以下幾個方面：

1 征稅范圍：房地產(chǎn)稅的收入調(diào)節(jié)功能要求其征稅范圍擴(kuò)大到所有收入差距過大的房產(chǎn)領(lǐng)域。所以房地產(chǎn)稅應(yīng)該做到廣覆蓋。但是由于我國普遍的大多數(shù)群眾的收入水平較低，應(yīng)該設(shè)計(jì)一個基本住房需求基礎(chǔ)的免征額。

2 計(jì)稅依據(jù)：房地產(chǎn)稅中的計(jì)稅依據(jù)必須依照房地產(chǎn)的現(xiàn)行市場價格為基礎(chǔ)。因?yàn)楝F(xiàn)行市場價格是房地產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)價值，包括了因土地的開發(fā)利用等增值因素，又考慮了房屋的實(shí)際損耗，比較合理。首先要建立完善的產(chǎn)權(quán)登記制度，依照登記制度的完善提高對房產(chǎn)估價的準(zhǔn)確性；其次要建立評估制度，使得房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)更符合客觀實(shí)際。這就需要建立房地產(chǎn)評估體系，同時還應(yīng)當(dāng)建立房地產(chǎn)評估的申訴程序。

3 稅率：累進(jìn)的房地產(chǎn)稅能在籌集資金的同時承擔(dān)收入調(diào)節(jié)功能。世界上大多數(shù)國家在對不動產(chǎn)征稅時都設(shè)計(jì)了累進(jìn)稅率，或者是中央政府對地方政府的稅率做了最高限額或固定限額。對我國境內(nèi)的高檔房產(chǎn)課征較高的邊際稅率，一方面可抑制對高檔房產(chǎn)的投機(jī)需求，另一方面可以降低財(cái)富集中程度。對于房地產(chǎn)稅的合理稅率區(qū)間以及累進(jìn)梯度，應(yīng)該在綜合調(diào)研我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和居民生活實(shí)際水平的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)出符合我國房產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢和新稅制改革的整體思路的房地產(chǎn)稅系。

4 對低收入者的額外扶持和幫助：由于房地產(chǎn)稅的征收范圍較為廣泛，尤其是對低收入者征稅時，就會給這些家庭帶來額外負(fù)擔(dān)。因此，公平的稅制應(yīng)該對這些家庭給予保護(hù)和扶持。我國房地產(chǎn)稅的改革，應(yīng)當(dāng)注意到普遍開征房產(chǎn)稅會對一部分低收入家庭帶來影響。因而，一方面要規(guī)范房地產(chǎn)稅收抵免，另一方面要切實(shí)關(guān)注低收入者的福利水平，依靠稅收支出或者政府的轉(zhuǎn)移支付手段來調(diào)節(jié)他們的收入水平。5其他相關(guān)政策的制定：房地產(chǎn)稅的征收不僅關(guān)系到房產(chǎn)價值的評估問題和稅率的高低，而且關(guān)系到其他不動產(chǎn)或者房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中的許多問題。在考慮房地產(chǎn)稅的收入調(diào)節(jié)功能時，也必須承認(rèn)光靠房產(chǎn)稅對收入進(jìn)行的調(diào)節(jié)是有一定的局限，還需要其他稅種如個人所得稅、不動產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓所征收的契稅、土地增值稅、印花稅等的配合。同時，政府要利用轉(zhuǎn)移支付和其他社會保障手段來切實(shí)調(diào)節(jié)收入差距。

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