朱登付

摘 要：近年來(lái)，中央財(cái)政將水利作為公共財(cái)政投入的重點(diǎn)領(lǐng)域，加大了投入力度，水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的水利工程建設(shè)項(xiàng)目得以開(kāi)工建設(shè)。如何在這種形勢(shì)下把水利建設(shè)投資管好用好，確保工程安全和資金安全，是擺著我們面前十分重要的任務(wù)和義不容辭的責(zé)任。加強(qiáng)基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，尤其顯得更為重要。

關(guān)鍵詞：水利基建；財(cái)務(wù)管理；措施

2008年，面對(duì)地震災(zāi)害和國(guó)際金融危機(jī)造成的特殊困難和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，推出了總額達(dá)4萬(wàn)億的投資計(jì)劃，其中水利投入也大幅增加。2011年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺(tái)和中央水利工作會(huì)議召開(kāi)后，中央財(cái)政將水利作為公共財(cái)政投入的優(yōu)先保障領(lǐng)域和重點(diǎn)支持對(duì)象，水利事業(yè)發(fā)展進(jìn)入了快車(chē)道，數(shù)以萬(wàn)計(jì)的水利工程建設(shè)項(xiàng)目得以開(kāi)工建設(shè)。因此，加強(qiáng)水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理，把水利建設(shè)投入資金管好用好，確保資金安全，尤其顯得更為重要。

一、財(cái)務(wù)管理在水利基本建設(shè)項(xiàng)目投資管理中的作用

2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確了一系列支持水利的重大政策舉措，中央各有關(guān)部門(mén)以及金融機(jī)構(gòu)將水利作為優(yōu)先保障領(lǐng)域和重點(diǎn)支持對(duì)象，從財(cái)政、金融、稅收、土地、價(jià)格等方面加大支持力度，水利投資大幅度增加。同時(shí)，自2003年以來(lái)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)等國(guó)家財(cái)政體制改革不斷深入，部門(mén)預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政資金的支付和管理、政府采購(gòu)管理、預(yù)算項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、實(shí)施、驗(yàn)收和績(jī)效考評(píng)等諸多環(huán)節(jié)的管理方式和管理規(guī)則發(fā)生較大變化，因此加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理既是新時(shí)期水利改革發(fā)展的重要保障，也是適應(yīng)國(guó)家財(cái)政體制改革的必然要求，更是發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在基本建設(shè)項(xiàng)目管理中的監(jiān)督作用，為科學(xué)決策提供財(cái)務(wù)技術(shù)支撐。

二、目前水利基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

（一）管理制度滯后，不適應(yīng)項(xiàng)目管理的需要。

從宏觀方面看，由于行政事業(yè)單位分類(lèi)改革以及近年來(lái)財(cái)政體制改革影響，財(cái)政部2012年先后修訂了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》。原有的《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，為了與上述新事業(yè)單位規(guī)定有效對(duì)接，2013年4月財(cái)政部制定了《基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則》（征求意見(jiàn)稿）。

從微觀方面看，有些財(cái)務(wù)制度明顯落后于基本建設(shè)發(fā)展的要求，部分單位沒(méi)有一套結(jié)合本單位管理實(shí)際的基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理制度規(guī)定，未能對(duì)基本建設(shè)資金的價(jià)款結(jié)算管理、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、資產(chǎn)交付使用、政府采購(gòu)管理、竣工決算編報(bào)及審批等出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。

（二）項(xiàng)目資金管理不到位，會(huì)計(jì)核算體系不健全。

部分單位不重視建設(shè)項(xiàng)目資金管理，未能做到專(zhuān)賬核算、專(zhuān)款專(zhuān)用，甚至改變項(xiàng)目資金使用用途。部分建設(shè)項(xiàng)目配套資金不落實(shí)，資金到位率低。有的單位存在著任意擴(kuò)大投資規(guī)模、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、更改既定設(shè)計(jì)的情況，人為地出現(xiàn)大量計(jì)劃外工程項(xiàng)目，致使投資規(guī)模超計(jì)劃，預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。工程價(jià)款結(jié)算不合規(guī)，隨意預(yù)付工程款，預(yù)留質(zhì)量保證金隨意性很大。

會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，有的單位未按規(guī)定建立基本建設(shè)賬簿，將基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)與行政事業(yè)經(jīng)費(fèi)放在一起核算，或者將基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)記成是“流水賬”，只是在行政事業(yè)單位賬簿中統(tǒng)一核算，尤其是委托縣財(cái)政核算中心統(tǒng)一核算而建設(shè)單位未按規(guī)定建立輔助賬，很難分清項(xiàng)目的資金來(lái)源狀況，更談不上項(xiàng)目的成本核算和管理，或者是會(huì)計(jì)核算只基于表面數(shù)據(jù)的審查。

（三）未編制竣工財(cái)務(wù)決算，竣工驗(yàn)收不及時(shí)。

建設(shè)項(xiàng)目竣工后，建設(shè)單位不重視竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作，項(xiàng)目已經(jīng)完成幾年，仍不編制竣工財(cái)務(wù)決算。不編制竣工財(cái)務(wù)決算主要是地方配套資金沒(méi)有全部到位、部分尾工沒(méi)有實(shí)施、工程價(jià)款不結(jié)算、預(yù)備費(fèi)動(dòng)用和設(shè)計(jì)變更不報(bào)批、結(jié)余資金想用就用等原因。因竣工財(cái)務(wù)決算未按規(guī)定編制，導(dǎo)致無(wú)法辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)，資產(chǎn)不移交，更嚴(yán)重的是結(jié)余資金不處理，建設(shè)單位在項(xiàng)目實(shí)際完成之后仍然將發(fā)生的費(fèi)用在基建項(xiàng)目中列支，虛列了該項(xiàng)目的基本建設(shè)支出，也影響了基本建設(shè)資金投資效益。

（四）財(cái)務(wù)職能有限，監(jiān)督管理工作難以到位。

部分基本建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)所能發(fā)揮的作用僅僅是核算功能，財(cái)務(wù)的監(jiān)督和控制功能僅局限于常規(guī)性審核，至于項(xiàng)目前期階段、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程，財(cái)務(wù)人員均不能有效參與，缺乏事前、事中、事后相結(jié)合的財(cái)務(wù)監(jiān)督。一是建設(shè)項(xiàng)目前期工作一般由計(jì)劃部門(mén)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)研究部門(mén)進(jìn)行實(shí)施，財(cái)務(wù)人員很少參與，發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督職能作用更無(wú)從談起。二是項(xiàng)目實(shí)施階段財(cái)務(wù)人員很少參與合同的審簽和招標(biāo)文件的制定和審查過(guò)程，項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)更少參與。三是財(cái)務(wù)部門(mén)未能深入項(xiàng)目實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)，根據(jù)工程結(jié)算數(shù)據(jù)和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)審查合同執(zhí)行與實(shí)際發(fā)生是否相符，只是停留在數(shù)據(jù)表面上的審查。

三、加強(qiáng)基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的措施

（一）完善制度，健全基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。

制度建設(shè)是強(qiáng)化基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理的重要基礎(chǔ)和手段。建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》及有關(guān)規(guī)定，建立適合本單位崗位分工與授權(quán)審批、項(xiàng)目立項(xiàng)決策控制、概預(yù)算控控制、資金資產(chǎn)管理、工程價(jià)款結(jié)算等方面以及包括從項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收到績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的資金運(yùn)行全過(guò)程的財(cái)務(wù)管理制度。建設(shè)單位應(yīng)同時(shí)要結(jié)合《水利行業(yè)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)》和內(nèi)部財(cái)務(wù)管理工作流程，深入排查本單位資金資產(chǎn)管理存在的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)要提出、細(xì)化并落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控措施，明確風(fēng)險(xiǎn)防控的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，進(jìn)一步完善相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，健全基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理機(jī)制。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，完善會(huì)計(jì)核算體系。

嚴(yán)格項(xiàng)目銀行賬戶(hù)管理，做到專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、專(zhuān)款專(zhuān)用，從賬戶(hù)源頭上避免存在擠占、截留、挪用建設(shè)資金等不規(guī)范問(wèn)題；強(qiáng)化項(xiàng)目資金結(jié)算管理，認(rèn)真審核工程價(jià)款結(jié)算的手續(xù)和程序，嚴(yán)格按照合同規(guī)定的條款、價(jià)款進(jìn)行結(jié)算。工程質(zhì)量保證金應(yīng)在工程價(jià)款結(jié)算時(shí)按照合同約定的比例計(jì)提，在質(zhì)量保證期滿(mǎn)后，由建設(shè)單位根據(jù)施工單位出具的合格證明并經(jīng)有關(guān)部門(mén)認(rèn)可后按照合同規(guī)定條款支付。endprint

合理設(shè)置會(huì)計(jì)核算科目，按照財(cái)政部《國(guó)有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》及其補(bǔ)充規(guī)定準(zhǔn)確設(shè)置會(huì)計(jì)一級(jí)核算科目，根據(jù)項(xiàng)目的具體建設(shè)內(nèi)容、初步設(shè)計(jì)批復(fù)和工程招投標(biāo)文件，相應(yīng)增設(shè)相應(yīng)二級(jí)、三級(jí)甚至更多的科目級(jí)次，一是能夠準(zhǔn)確、全面地反映項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際成本支出，二是便于與概算進(jìn)行對(duì)比分析和有利于項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，為合理控制概算執(zhí)行提供數(shù)據(jù)分析和依據(jù)。

（三）加強(qiáng)竣工財(cái)務(wù)決算管理，及時(shí)辦理驗(yàn)收。

建立竣工財(cái)務(wù)決算工作機(jī)制和考核機(jī)制。在竣工決算編制前，要建立領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、財(cái)務(wù)牽頭、相關(guān)部門(mén)參與的組織機(jī)制，制定竣工財(cái)務(wù)決算編制工作方案。大中型建設(shè)項(xiàng)目竣工后3個(gè)月內(nèi)、小型項(xiàng)目竣工后1個(gè)月內(nèi)完成竣工財(cái)務(wù)決算的編制工作。編制的竣工決算應(yīng)實(shí)行“財(cái)務(wù)審查”、“決算審計(jì)”和“審核審批”三審制度。待竣工決算審批后，根據(jù)審批意見(jiàn)及時(shí)調(diào)整有關(guān)賬務(wù)，辦理資產(chǎn)移交手續(xù)，進(jìn)行資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記。對(duì)于已具備竣工驗(yàn)收條件的項(xiàng)目，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不編制竣工財(cái)務(wù)決算或不辦理竣工驗(yàn)收手續(xù)的，視同項(xiàng)目已正式投產(chǎn)，其費(fèi)用不得從該基建項(xiàng)目投資中支付。同時(shí)，將竣工財(cái)務(wù)決算列入單位年度考核指標(biāo)體系中予以考核，把竣工財(cái)務(wù)決算作為項(xiàng)目整體績(jī)效來(lái)評(píng)估，進(jìn)一步規(guī)范竣工財(cái)務(wù)決算管理。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督職能，實(shí)施基建項(xiàng)目全程管理。

充分發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)等多方面的監(jiān)督管理作用。將財(cái)務(wù)監(jiān)督方式從“糾錯(cuò)”型向著“預(yù)防”型轉(zhuǎn)變，財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容從“事中和事后監(jiān)督”向著“基本建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行的全過(guò)程監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金合規(guī)、安全和效益多重目標(biāo)。一是強(qiáng)化事前參與，財(cái)務(wù)部門(mén)要積極參與項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計(jì)、項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃等立項(xiàng)源頭管理，從源頭上防范資金資產(chǎn)管理存在的風(fēng)險(xiǎn)；二是嚴(yán)格監(jiān)控項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)政府采購(gòu)管理和國(guó)庫(kù)集中支付管理，嚴(yán)格執(zhí)行合同合同條款，資金支付要審查工程進(jìn)度，結(jié)合配套資金落實(shí)，確保資金使用效益。委托社會(huì)評(píng)審中介機(jī)構(gòu)審查工程造價(jià)和結(jié)算，作為辦理工程撥付和結(jié)算依據(jù)；三是要開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效管理，嚴(yán)把跟蹤問(wèn)效關(guān)。項(xiàng)目立項(xiàng)階段要準(zhǔn)確設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，制定合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)評(píng)價(jià)方法，對(duì)項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)；四是要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，做好竣工決算清理工作。充分利用政府投資項(xiàng)目審計(jì)中心及社會(huì)評(píng)審中介機(jī)構(gòu)的作用，以建設(shè)項(xiàng)目為核心，圍繞建設(shè)項(xiàng)目將審計(jì)和竣工決算管理貫穿于建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程。在竣工財(cái)務(wù)決算前認(rèn)真做好項(xiàng)目檔案資料整理、財(cái)務(wù)處理、債權(quán)債務(wù)和資產(chǎn)的清理等清理工作。endprint