鄭洵

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)最重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)常常面臨較大的自然風(fēng)險和市場風(fēng)險。為了防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險，世界各國普遍對農(nóng)業(yè)實施了保險制度。我國自2007年實施中央財政農(nóng)業(yè)保險費補貼政策以來，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速。2007年到2012年平均增長速度達(dá)95%。2013年的保費收入達(dá)到306.6億元，比2012年增長27.4%，承保農(nóng)作物面積超過10億畝，約占播種面積的42%。2013年3月起，《農(nóng)業(yè)保險條例》實施，我國農(nóng)業(yè)保險從無到有，規(guī)模從小到大，已經(jīng)初步建成了有中國特色的農(nóng)業(yè)保險體系，但仍很多問題仍需要進(jìn)一步探索和討論。美國農(nóng)業(yè)保險已經(jīng)有近百年的發(fā)展歷史，積累了豐富的經(jīng)驗。本文旨在對美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程進(jìn)行分析探討，以期借鑒其成功經(jīng)驗，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)保險的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

一、美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程

美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展大致經(jīng)歷了萌芽嘗試、探索發(fā)展、逐步完善三個階段。

（一）萌芽嘗試階段

美國是世界上最早嘗試實施農(nóng)業(yè)保險的國家之一。早在19世紀(jì)到20世紀(jì)20年代初期，美國一些商業(yè)保險公司就自發(fā)開始了對農(nóng)業(yè)保險的嘗試，但是由于當(dāng)時農(nóng)業(yè)保險實施范圍有限，當(dāng)受災(zāi)面積較大時，風(fēng)險無法有效分散，而且由于風(fēng)險評估機(jī)制不完善，沒有充分的資料恰當(dāng)?shù)卦u估風(fēng)險和確定保費等原因，均未能實現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）探索發(fā)展階段

1922年，美國國會通過了一項由參議院組織專門委員會調(diào)查農(nóng)業(yè)保險問題的決議，將農(nóng)作物保險作為一項政策工具，以提高農(nóng)業(yè)應(yīng)對災(zāi)害風(fēng)險的能力。此后，美國政府設(shè)立了專門的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險部，對全國農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行管理、評估及理賠等。1929年，西方國家爆發(fā)嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品價格大幅下跌，農(nóng)民收入嚴(yán)重下降。為了穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，美國政府于1933年頒布了著名的《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，授權(quán)聯(lián)邦政府提供財政支持，設(shè)立農(nóng)作物保險項目。1938年，國會通過了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》的第五部分——《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，并于1939年實施。該部法律對農(nóng)作物風(fēng)險進(jìn)行了規(guī)范，對開展農(nóng)業(yè)保險的目的、性質(zhì)、具體辦法、組織機(jī)構(gòu)等都做出了明確的規(guī)定，設(shè)立了隸屬于農(nóng)業(yè)部的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司（Federal Crop Insurance Corporation， FCIC），負(fù)責(zé)農(nóng)作物生產(chǎn)的風(fēng)險控制，抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險。該部法律的頒布實施，標(biāo)志著美國農(nóng)業(yè)保險由早期萌芽進(jìn)入了一個探索發(fā)展的全新階段。

該法案實施之初的承保農(nóng)作物只有小麥一種，以往平均產(chǎn)量的50-70%為保障水平，保險責(zé)任為農(nóng)作物一切險。保費和損失賠付可以用小麥和等值現(xiàn)金支付。由于當(dāng)時只在局部地區(qū)試驗，農(nóng)作物承保面積有限，農(nóng)民參保率低，雖然美國財政在起初的三年內(nèi)支付了2800萬美元的管理費和保費補貼，但是保險公司經(jīng)營業(yè)績?nèi)匀缓懿睢?942年，美國政府嘗試將農(nóng)作物保險品種范圍擴(kuò)大到棉花，也沒有太大效果。1944年美國國會通過了《1938年農(nóng)業(yè)調(diào)整法修正案》，農(nóng)作物保險品種范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到亞麻，1945年進(jìn)一步擴(kuò)大到對15個縣的玉米和12個縣的煙草進(jìn)行保險。1947年，美國聯(lián)邦保險公司保費首次超出了賠付費用。1950年代，美國農(nóng)作物保險基本穩(wěn)定，管理有較大改善。1960年代，美國聯(lián)邦保險公司為進(jìn)一步擴(kuò)大業(yè)務(wù)，調(diào)高了保費額度，降低了費率，農(nóng)民參保率有較大提高。1970年代，美國聯(lián)邦保險公司的主要調(diào)整是提高保費和降低保額。

《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》在實踐中不斷調(diào)整修正，到1980年該法案已經(jīng)推出12個修正案。1980年修正案結(jié)束了美國農(nóng)作物保險長達(dá)42年的在局部區(qū)域、少數(shù)品種上的試驗，正式在全國全面推行農(nóng)作物保險計劃，該法案的頒布是美國農(nóng)業(yè)保險從探索發(fā)展走向穩(wěn)定的一個重要里程碑。它首次對農(nóng)作物保險進(jìn)行約占純保費30%的保費直接補貼，對私人保險公司從事農(nóng)作物保險和再保險進(jìn)行管理費和保費間接補貼。

（三）逐步完善階段

隨著時間的發(fā)展，從1981年到1994年，由于連年農(nóng)作物賠付率過高，克林頓政府進(jìn)一步修訂了該法案，頒布了《農(nóng)作物保險改革法》，對農(nóng)業(yè)保險制度和賠付率進(jìn)行了完善。比如，建立了農(nóng)作物巨災(zāi)保險計劃，提高了農(nóng)業(yè)保險的保費補貼率，擴(kuò)大了農(nóng)作物保險的經(jīng)銷渠道等。特別值得一提的規(guī)定是，如果農(nóng)民不參加聯(lián)邦政府的農(nóng)作物保險計劃，將得不到農(nóng)產(chǎn)品貸款、價格補貼等，還規(guī)定必須先參加巨災(zāi)保險，然后才能購買其他險種，這些規(guī)定實際上是對農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)保險的強(qiáng)制措施。1994年克林頓《農(nóng)作物保險改革法》實施后，農(nóng)業(yè)保險參保率明顯上升。1995年，美國農(nóng)作物保險承保面積達(dá)到2.2億英畝，占當(dāng)年可保面積的82%，是美國歷史上承保比例最高的一年。

自1996年開始，聯(lián)邦政府逐漸退出農(nóng)業(yè)保險公司的運營，只通過政策和轉(zhuǎn)移支付間接參與農(nóng)業(yè)保險。2000年，又頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障法》，規(guī)定5年內(nèi)財政撥款82億美元支持農(nóng)作物保險計劃，其中80%用于保費補貼，提高了對保障保險的保費補貼率，這些措施都極大地增強(qiáng)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，提高其抵御風(fēng)險能力。到2013年末，美國農(nóng)業(yè)參保面積達(dá)到2.73億英畝，約占美國總耕地面積的三分之二。

二、對我國農(nóng)業(yè)保險的啟示

（一）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險立法，形成系統(tǒng)的法律體系

美國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷史說明，通過立法實施農(nóng)業(yè)保險是國家農(nóng)業(yè)宏觀政策的重要組成部分。從1922年開始考慮農(nóng)業(yè)保險到1938年《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》頒布，以及1980年和1994年的2次重大修訂，立法對美國農(nóng)業(yè)保險起到根本性支持作用。我國目前還沒有規(guī)范系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險法規(guī)。具體而言，農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)沒有清晰界定，農(nóng)業(yè)保險的組織體系、覆蓋范圍、經(jīng)費管理、保障水平、費率制定、賠款標(biāo)準(zhǔn)、巨災(zāi)基金、強(qiáng)制投保、再保險等諸多問題缺乏明確的法律規(guī)范。反映在實際工作中，就是農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員行為的盲目和隨意。因此，應(yīng)加快制定一部適合我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際特點的《農(nóng)業(yè)保險法》及其配套的法律規(guī)定，形成系統(tǒng)的法律體系。用法律形式明確規(guī)范政府、保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)在開展農(nóng)業(yè)保險時所應(yīng)發(fā)揮的職能作用，避免政府、經(jīng)營機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)保險中的盲目性和隨意性。將整個農(nóng)業(yè)保險納入法制軌道，使得農(nóng)業(yè)保險有法可依。加強(qiáng)普法教育，提高農(nóng)民的保險意識。堅持在實踐中不斷調(diào)整修正，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的應(yīng)對風(fēng)險能力，為整個經(jīng)濟(jì)社會的運轉(zhuǎn)建立有力的風(fēng)險保障法律基礎(chǔ)。endprint

（二）協(xié)調(diào)使用財政政策和貨幣政策，特別是應(yīng)加大財政補貼

美國農(nóng)業(yè)保險制度主要建立在政府財政補貼基礎(chǔ)上，財政資金的扶持是美國農(nóng)業(yè)保險取得成功的關(guān)鍵因素。目前我們可以借鑒美國農(nóng)業(yè)保險的成功經(jīng)驗，為我國農(nóng)業(yè)保險提供更多的財政補貼，可以采用直接補貼和間接補貼相結(jié)合的方式進(jìn)行。直接補貼就是保費補貼，我國各級政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)仫L(fēng)險狀況和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，從財政資金中劃出一部分用于投保農(nóng)戶的保費補貼，以激發(fā)他們投保積極性。間接補貼可以通過稅收減免、保費打折，甚至經(jīng)營費用補貼。協(xié)調(diào)使用財政政策和貨幣政策，通過專項貸款利率下浮等貨幣政策手段，從各方面支持農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)，以緩解農(nóng)業(yè)保險投保雙方的利益沖突，推動農(nóng)業(yè)保險的順利開展。

（三）規(guī)范農(nóng)業(yè)保險運營，完善農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系

從美國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營現(xiàn)狀來看，無論是立法、組織機(jī)構(gòu)、保險產(chǎn)品的設(shè)計、開發(fā)到銷售、定損、統(tǒng)計、資料收集加工以及保險的宣傳、推廣和教育已形成一整套完備體系。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營狀況不理想的一個重要原因是，農(nóng)業(yè)保險運營不規(guī)范，缺乏一個系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體系。我國農(nóng)業(yè)保險的運營過程主要由保險公司來完成，政府職能主要體現(xiàn)在兩個方面，一是給予參與農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民一定的補貼；二是對保險公司的定損、賠償過程進(jìn)行監(jiān)督管理。未來的改革方向從政府角度看，可以考慮建立類似于美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司的管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立中央省地三級機(jī)構(gòu)組織，通過系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)，規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的運營，提高實施新技術(shù)、方法的效率，加強(qiáng)監(jiān)督考核，開發(fā)適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民需求的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，當(dāng)然這些不僅需要政府的大力支持，還需要教育、人才培養(yǎng)等方面的配合才能完善中國農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營運作體系。

三、結(jié)束語

美國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了近百年的探索、改革和創(chuàng)新，從萌芽時期市場運作，到初期政府經(jīng)營模式，再到目前政府主導(dǎo)、市場化運作的公私結(jié)合模式，已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗，形成了系統(tǒng)規(guī)范的技術(shù)和發(fā)展模式。通過對美國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程回顧分析，以及美國農(nóng)業(yè)保險對我國農(nóng)業(yè)保險的借鑒意義探討，我們相信，經(jīng)過一段時期實事求是的努力和實踐，我國的農(nóng)業(yè)保險一定會不斷發(fā)展壯大，最終真正讓廣大農(nóng)民受益，為解決我國“三農(nóng)”問題，保障國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮根本性作用。

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基金項目：國家自然科學(xué)基金面上項目（71473019），北京農(nóng)學(xué)院三農(nóng)數(shù)據(jù)采集與分析預(yù)警創(chuàng)新團(tuán)隊，北京農(nóng)學(xué)院促進(jìn)人才培養(yǎng)綜合改革專項計劃（BNRC&CC201401）的階段性研究成果。endprint