張文芳

[摘 要]地方政府立法是地方政府行使行政權(quán)力的一種重要方式，加強對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，是推進依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。本文通過對現(xiàn)有地方政府立法權(quán)監(jiān)督方式的分析，探討提出完善監(jiān)督地方政府立法權(quán)的建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府立法權(quán)；監(jiān)督；完善；建議

地方政府立法權(quán)是具有立法權(quán)的地方各級國家行政機關(guān)行使立法的權(quán)力，包括有權(quán)的政府制定政府規(guī)章和縣級以上地方人民政府及其部門制定規(guī)范性文件的權(quán)力。孟德斯鳩告誡人們：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了，因為人民將要害怕這個國王或議會制定暴虐的執(zhí)行這些法律”[1]。為防止地方政府立法權(quán)力被濫用，確保地方政府依法合理地行使立法權(quán)力，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供良法，建立健全監(jiān)督和制約地方政府立法權(quán)的機制十分必要。

一、地方政府立法權(quán)的來源及表現(xiàn)形式

1.組織法上的依據(jù)?！兜胤礁骷壢嗣裾泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》第59條中規(guī)定，縣級以上的地方各級人民政府規(guī)定行政措施，發(fā)布決定和命令。第60條中規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。

2.實體法上的授權(quán)。《立法法》第73條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，對為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項、屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項制定規(guī)章。

3.程序法上的具體規(guī)定?！兑?guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》通過專門法的形式，對地方政府行使立法權(quán)的具體程序作出了明確規(guī)定。

從上述法律、行政法規(guī)的規(guī)定看，狹義上的地方政府立法權(quán)是指地方政府制定政府規(guī)章的權(quán)力，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府、省會城市人民政府、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府和作為經(jīng)濟特區(qū)的市人民政府制定政府規(guī)章的權(quán)力。但實踐中，“據(jù)統(tǒng)計，行政管理中對社會發(fā)生效力的文件，85%是各級政府的規(guī)范性文件，國家的管理、政府的運作、百姓的生活都離不開這些‘紅頭文件”[2]?？梢姡凹t頭”文件一旦出現(xiàn)不適當(dāng)甚至違法，會嚴重損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，加強對地方政府制定規(guī)范性文件的權(quán)力監(jiān)督是必不可少的。筆者認為，廣義上的地方政府立法權(quán)，除了制定政府規(guī)章的權(quán)力外，還應(yīng)當(dāng)包括在法定權(quán)限內(nèi)制定具體規(guī)范行政事務(wù)，對公民、法人或其他組織的權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響，公開發(fā)布并反復(fù)適用，具有普遍約束力的“紅頭”規(guī)范性文件的權(quán)力。為全面監(jiān)督制約地方政府行使抽象行政行為的權(quán)力，加強對公民法、法人和其他組織合法權(quán)益的保障，本文所說的地方政府立法權(quán)是廣義上的地方政府立法權(quán)。

二、地方政府立法權(quán)監(jiān)督的含義及必要性

地方政府立法監(jiān)督是指一切具有監(jiān)督權(quán)的主體對地方政府的立法活動進行的監(jiān)察和督促[3]。它既是對政府立法權(quán)限范圍、立法程序是否合法的監(jiān)督，更是對地方政府行使立法權(quán)的結(jié)果即所制定的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件是否合法、適當(dāng)進行的監(jiān)督。

有權(quán)力就應(yīng)有監(jiān)督。加強對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督是維護法制統(tǒng)一、政令暢通的需要。首先，對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，首要任務(wù)是使地方政府立法在形式上達到內(nèi)在協(xié)調(diào)統(tǒng)一。按照《立法法》等規(guī)定，地方政府立法主要分為兩部分，一部分為貫徹執(zhí)行上位法而開展的執(zhí)行性立法，一部分為管理本行政區(qū)域具體行政事項而開展的創(chuàng)制性立法。執(zhí)行性立法只有與上位法立法原則和精神相一致，不與上位法法律規(guī)范相沖突，才能確保上位法在本行政區(qū)域得以順利貫徹實施。另外，由于地方政府立法主體多元，既有省、市、縣三級政府，又包括三級政府的組成部門，規(guī)范的主要內(nèi)容為本行政區(qū)域行政管理事項，立法往往出于本政府或本部門行政管理需要，多從維護本地或本部門利益的角度出發(fā)，將地方保護主義或者部門利益法定化，有時甚至出現(xiàn)是各自為戰(zhàn)的“諸侯割據(jù)”局面，導(dǎo)致同一位階的規(guī)范性文件之間不一致甚至沖突，無所適從。再者，加強對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督也是提高立法質(zhì)量，推進法治政府建設(shè)的必然要求。古人云：“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治。”[4]由此可見，提高立法質(zhì)量對于建設(shè)法治政府的重要性。地方政府制定的規(guī)范性文件是各級政府行使權(quán)力，作出具體行政行為的重要依據(jù)，如果立法先天不足，存在質(zhì)量問題，執(zhí)法、守法就不可避免地會出現(xiàn)這樣那樣的問題，甚至引起不良后果。加強對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，可以預(yù)防不合法、不合理的地方政府立法結(jié)果的產(chǎn)生，促使地方政府為開展行政事務(wù)管理提供良法，進而推進法治政府建設(shè)。

三、現(xiàn)行地方政府立法權(quán)監(jiān)督的形式及存在的問題

目前，根據(jù)國家及各省市的有關(guān)規(guī)定，對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督主要包括前置審查監(jiān)督、備案監(jiān)督、清理監(jiān)督、行政復(fù)議中的監(jiān)督和立法后評估監(jiān)督等五種形式。

1.前置審查監(jiān)督。前置審查監(jiān)督，是指政府法制機構(gòu)或者部門的法制機構(gòu)，對本級政府或本部門制發(fā)的規(guī)范性文件事先進行合法性和合理性審查的一種監(jiān)督方式?！兑?guī)章制定程序條例》規(guī)定，制定政府規(guī)章，起草部門應(yīng)當(dāng)將送審稿及其他材料徑送政府機構(gòu)法制機構(gòu)審查。對于其他規(guī)范性文件的前置審查監(jiān)督，各省市規(guī)定略有不同，但一般都規(guī)定印發(fā)之前應(yīng)當(dāng)經(jīng)起草部門的法制機構(gòu)審核把關(guān)，對重要的規(guī)范性文件如以省政府或省政府辦公廳名義印發(fā)的規(guī)范性文件，在印發(fā)之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)法制部門進行合法性審查。

2.備案監(jiān)督。備案監(jiān)督是指上級機關(guān)依法對已經(jīng)公布的政府規(guī)章、規(guī)范性文件或同級法制部門對已經(jīng)公布的規(guī)范性文件，通過備案登記、審查，依法提出處理意見的一種監(jiān)督方式?！读⒎ǚā?、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》以及各省市關(guān)于規(guī)范性文件備案的規(guī)定，對規(guī)范性文件的備案作出了具體規(guī)定。

3.清理監(jiān)督。清理監(jiān)督是指有關(guān)行政機關(guān)依照一定的程序，對現(xiàn)行的政府規(guī)章、規(guī)范性文件是否與上位法一致、是否適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、是否明顯過時等進行審查，進而提出修改、廢止意見的一種監(jiān)督方式。目前，規(guī)范性文件的清理主要有專項清理、集中清理和全面清理三種形式。

4.行政復(fù)議中的監(jiān)督。根據(jù)《行政復(fù)議法》規(guī)定，行政復(fù)議中的監(jiān)督是指行政復(fù)議機關(guān)根據(jù)行政復(fù)議申請人的申請或在審理行政復(fù)議案件時主動對被復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)進行審查的一種監(jiān)督方式?！缎姓?fù)議法》第7條、第27條對公民、法人或其他組織可以在申請行政復(fù)議案件時提出審查規(guī)范性文件申請的范圍，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件時審查規(guī)范性文件的范圍及程序作出了明確規(guī)定。

5.立法后評估監(jiān)督。立法后評估監(jiān)督是指規(guī)范性文件施行后一段時間，制發(fā)機關(guān)或?qū)嵤C關(guān)根據(jù)其制定目的，依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對規(guī)范性文件的質(zhì)量、實施的社會和經(jīng)濟效果、存在的問題及其影響因素等進行跟蹤調(diào)查和分析評價，提出修改、廢止及完善規(guī)范性文件建議的一種監(jiān)督方式。雖然，2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》首次明確要求規(guī)章、規(guī)范性文件施行后，制定機關(guān)、實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對其實施情況進行評估，但未對評估的具體程序作出明確規(guī)定。

上述五類地方政府立法權(quán)監(jiān)督的方式，不同監(jiān)督主體從事前和事后進行多層面、多角度的監(jiān)督，形成了縱橫交錯、全方面的地方政府立法權(quán)監(jiān)督體系，對于預(yù)防地方政府濫用立法權(quán)，保障地方政府依法有效行使立法權(quán)，維護法制統(tǒng)一和行政相對人合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。但從監(jiān)督實踐看，上述地方政府立法權(quán)監(jiān)督方式存在著一定的局限性或者未能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，如前置審查監(jiān)督對規(guī)范性文件的合理性、可行性監(jiān)督不夠到位，備案監(jiān)督對公民審查申請?zhí)幚聿粔蚣皶r，清理監(jiān)督相對滯后、尚未形成常態(tài)化，行政復(fù)議中的間接監(jiān)督主要局限于對被申請行政復(fù)議的具體行政行為的依據(jù)進行審查監(jiān)督，立法后評估監(jiān)督開展的不夠全面，對修改完善規(guī)范性文件起不到應(yīng)有的推動作用等等。

四、完善地方政府立法權(quán)監(jiān)督幾點建議

1.加強前置審查。立法的質(zhì)量直接關(guān)系法治的質(zhì)量。將監(jiān)督地方政府立法權(quán)的重心前移，是確保地方政府制定優(yōu)質(zhì)規(guī)范性文件的重要措施。強化地方政府立法權(quán)前置審查，一要嚴格執(zhí)行有件必審。地方政府立法起草部門，應(yīng)當(dāng)嚴格按照《規(guī)章制定程序條例》及各地關(guān)于規(guī)范性文件制定備案方面的規(guī)定，將擬制定的政府規(guī)章等規(guī)范性文件草案及有關(guān)情況說明報法制部門或者部門的法制機構(gòu)進行審查，切實做到有件必審。二要拓寬審查內(nèi)容。前置審查的目的在于防范違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件出臺，政府的法制部門和部門的法制機構(gòu)審查的重點放在規(guī)范性文件的合法性和合理性上。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的快速發(fā)展、改革的不斷深入以及人民群眾法律意識的不斷增強，社會對地方政府立法的要求不僅是有沒有的問題，而是好不好、管不管用的問題。因此，前置審查還應(yīng)著重對地方政府立法的必要性、可執(zhí)行性、可操作性以及能否解決實際問題進行全面審查，切實提高規(guī)范性文件的質(zhì)量，為行政管理提供優(yōu)質(zhì)依據(jù)。三要豐富審查方式。政府的法制部門和部門的法制機構(gòu)，由于受不從事相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域工作等因素的影響，僅通過書面審查，難以提出針對性較強的審查意見。因此，為提高審查質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)在堅持書面審查的基礎(chǔ)上，積極探索豐富審查方式。如對涉及公民、法人或其他組織切身利益的主要問題，審查機構(gòu)要深入實際開展調(diào)研，為提出的審查意見提供依據(jù)；涉及重大制度建設(shè)問題的，審查機構(gòu)要通過召開座談會、聽證會征求意見，將群眾意見匯聚到審查意見中；針對專業(yè)性較強的規(guī)范性文件，可以通過召開專家論證會、咨詢會等方式聽取意見，以提出更為專業(yè)的審查意見。

2.強化備案監(jiān)督。地方政府行使抽象行政行為的權(quán)力，規(guī)范的是廣泛的和普遍的問題，會對“一條線”或者“一大片”的公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生影響。因此，在規(guī)范性文件出臺后進行備案審查十分必要。強化備案監(jiān)督，一要實行規(guī)范性文件目錄管理制度。雖然國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》規(guī)定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)“有件必備”，但實踐中由于部門不夠重視等種種原因，“有件不備”的現(xiàn)象時而發(fā)生。為切實做到“有件必備”，參考借鑒行政審批項目實行目錄管理的經(jīng)驗，建立規(guī)范性文件實行目錄管理制度，由有權(quán)部門統(tǒng)一公布并適時更新規(guī)范性文件目錄，對未納入目錄的，不得作為行政執(zhí)法的依據(jù)。這樣既可以避免“有件不備”，又可以方便一線行政執(zhí)法人員和行政相對人了解掌握行政執(zhí)法依據(jù)的規(guī)范性文件是否現(xiàn)行有效。二要建立完善公民異議審查制度。目前，多數(shù)省市實行規(guī)范性文件主動備案審查與因公民申請異議審查的被動審查相結(jié)合的制度。隨著群眾法律意識的不斷增強，公民、法人或其他組織對規(guī)范性文件的合法性提出異議，要求法定備案審查機關(guān)對此作出處理決定的現(xiàn)象越來越普遍，通過立法等形式對公民、法人和其他組織可以申請異議審查的范圍，法定備案機關(guān)受理、審查和答復(fù)的程序，法定備案機關(guān)答復(fù)結(jié)果的應(yīng)用等作出詳細規(guī)定也需提上日程。

3.完善清理制度。對規(guī)范性文件進行清理是一種重要的法律監(jiān)督形式，是維護法制統(tǒng)一的客觀要求和重要措施。完善清理制度，一要將專項清理常態(tài)化。自2002年以來，各省市均開展了諸如因加入世貿(mào)組織、頒布施行行政許可法、行政強制法、取消、下放和調(diào)整行政審批項目而啟動的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件的專項清理工作。但這些專項清理僅局限于國家提出明確清理要求的事項，各地被動地開展專項清理。為更好地維護法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)根據(jù)上位法制定情況和上級黨委政府重大決策部署調(diào)整情況，及時、主動地開展地方政府立法的專項清理，對與上位法不一致、不符合上級黨委政府政策、不利于甚至阻礙改革發(fā)展的規(guī)范性文件及時予以修改或者廢止，以確保使上位法及上級黨委政府重大決策部署得以順利貫徹實施。二要建立健全定期清理制度。實踐中，規(guī)范性文件制發(fā)機關(guān)制定出臺新的規(guī)范性文件較為積極，對于修改、廢止舊的規(guī)范性文件則不夠重視，而專項清理、集中清理開展的次數(shù)較少，難以及時全面地對現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件進行清理，致使明顯過時、與上位法不一致等情況的規(guī)范性文件未能及時修改或廢止。為彌補專項清理、集中清理制定的不足，完善清理對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)建立健全定期清理制度，讓制發(fā)部門定期主動地開展清理工作。鑒于政府規(guī)章制發(fā)機關(guān)層級較高，立法程序較為嚴格，本身具有一定的前瞻性，可以實行五年一清理的制度，并根據(jù)清理結(jié)果及時修改或廢止政府規(guī)章。而其他規(guī)范性文件多數(shù)是對短時期內(nèi)的行政管理事項作出規(guī)定，可以在將規(guī)范性文件實行有效期制度法定化的基礎(chǔ)上，建立每兩年或三年一清理的制度，并根據(jù)清理結(jié)果，及時向社會公布有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，未列入繼續(xù)有效目錄的，不得作為行政管理的依據(jù)。

4.賦予行政復(fù)議機關(guān)全面審查的權(quán)力。從《行政復(fù)議法》第7條、第27條的規(guī)定看，現(xiàn)行行政復(fù)議機關(guān)對規(guī)范性文件審查的范圍僅限于被申請行政復(fù)議的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。行政復(fù)議機關(guān)的監(jiān)督權(quán)僅是一種有限監(jiān)督，且是一種附帶監(jiān)督，存在著較大的局限性。為更好地發(fā)揮復(fù)議審查對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督作用，應(yīng)當(dāng)賦予行政復(fù)議機關(guān)在審理行政復(fù)議案件時，對涉及的規(guī)范性文件，只要認為其存在合法性問題或相關(guān)規(guī)范性文件針對同一事項的規(guī)定不一致而無從適用時，不受行政復(fù)議申請人申請審查的限制，也不受是否為行政復(fù)議具體行政行為依據(jù)的限制，均可以按照職權(quán)主動進行審查處理或者向有權(quán)機關(guān)申請審查處理，以有利于行政復(fù)議機關(guān)行使對包括地方政府立法權(quán)在內(nèi)的行政權(quán)的全面監(jiān)督。

5.科學(xué)開展立法后評估。立法來源于實踐，又需回到實踐，接受實踐檢驗。科學(xué)開展立法后“后頭看”，對地方政府立法效果開展評估，是有效監(jiān)督地方政府立法權(quán)的一種必要手段。為使立法后評估真正起到全面監(jiān)督地方政府立法權(quán)的作用，一要科學(xué)界定評估的范圍。由于每年制定的政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件較多，集中力量對所有的規(guī)范性文件開展立法后評估是不切實際的。因此，科學(xué)、合理地確定評估的范圍尤為重要，應(yīng)當(dāng)將那些社會關(guān)注高、關(guān)乎改革發(fā)展穩(wěn)定大局、與人民群眾切身利益緊密相關(guān)的規(guī)范性文件納入評估范圍。二要科學(xué)界定評估時間點。規(guī)范性文件尤其是政府規(guī)章在制定過程中已經(jīng)深入調(diào)研、廣泛征求意見、充分論證修改，基本上能夠反映當(dāng)時經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，很少在一出臺就會出現(xiàn)不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要的情況。因此，過早開展評估，規(guī)范性文件施行過程存在的問題尚未暴露充分，開展評估的意義不大；但過晚開展評估，又不能有效發(fā)揮評估對地方政府立法權(quán)的監(jiān)督作用。筆者認為，將開展立法后評估的時間點界定在規(guī)范性文件施行兩年后較為合理，此時相關(guān)問題已暴露的較為充分，及時根據(jù)評估結(jié)果進行修改完善規(guī)范性文件，可以有效避免違法或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件對經(jīng)濟社會發(fā)展造成過大不良影響。三要科學(xué)界定評估的內(nèi)容?？茖W(xué)界定評估的內(nèi)容，才能對修改完善規(guī)范性文件提出有價值的意見和建議。為此，評估應(yīng)當(dāng)重點圍繞以下方面開展評估：規(guī)范性文件實施的基本情況，具體包括行政執(zhí)法情況，規(guī)范性文件施行以來所取得的社會和經(jīng)濟效益；主要制度是否符合當(dāng)下經(jīng)濟社會發(fā)展需要，具體措施是否具有可執(zhí)行性和可操作性；是否存在立法盲點；立法技術(shù)方面如概念界定是否明確、條文設(shè)置是否存在邏輯問題、文字表述是否存在歧義等。四要科學(xué)設(shè)定評估的方式。科學(xué)的評估方式是評估質(zhì)量的重要保障。為保證評估的有效性和客觀性，既要采取聽取實施機關(guān)匯報，了解規(guī)范性文件的社會效益和經(jīng)濟效益，實施中存在的主要問題、亟待解決的重點、難點問題，也要通過座談等形式聽取基層政府及一線執(zhí)法人員對規(guī)范性文件針對性、可執(zhí)行性的意見和建議，通過走訪等方式了解行政相對人對規(guī)范性文件可操作性的意見和建議，更要注重通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等新聞媒體搜集社會公眾平時對規(guī)范性文件意見和建議的反饋。此外，對于規(guī)范性文件實施過程中遇到的專業(yè)性問題，還要專門邀請專家進行探討、分析，等等?？傊挥胁扇】茖W(xué)的評估方式、方法，才能使評估真正成為監(jiān)督地方政府立法權(quán)，檢驗立法質(zhì)量和效益，為修改完善規(guī)范性文件提供科學(xué)決策依據(jù)的一種重要手段。

參考文獻：

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