王子黎

摘 要：我國(guó)海域面積廣闊，海洋及漁業(yè)資源豐富，對(duì)于海洋權(quán)益的維護(hù)問(wèn)題一直十分重要。海洋的管理水平對(duì)于國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有決定性作用。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)海警部隊(duì)現(xiàn)行的海上執(zhí)法體制進(jìn)行了分析研究，找出其弊端與不足，并與國(guó)外海上執(zhí)法方式相對(duì)比，借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)提高我國(guó)海警部隊(duì)的執(zhí)法能力，建設(shè)一支現(xiàn)代化的海上執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)海上綜合執(zhí)法的改革創(chuàng)新具有至關(guān)重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：海上執(zhí)法體制 執(zhí)法主體 挑戰(zhàn) 弊端 改進(jìn)建議

中圖分類號(hào)：U692 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2014）05（a）-0215-02

海洋問(wèn)題一直是世界各國(guó)都高度重視的問(wèn)題，我國(guó)也不例外。尤其是近年來(lái)，日本以及南海周邊國(guó)家對(duì)我國(guó)海域有所覬覦，不斷挑起爭(zhēng)端侵犯我國(guó)海洋權(quán)益，加之我國(guó)目前海警執(zhí)法問(wèn)題層出不窮、執(zhí)法裝備的配備相對(duì)落后、以及各部門之間的溝通不協(xié)調(diào)等問(wèn)題的存在，我國(guó)海警部隊(duì)海上執(zhí)法前景不容樂(lè)觀。面對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，大膽改革創(chuàng)新，提高執(zhí)法力度，建設(shè)一支高質(zhì)量高水平并且符合我國(guó)國(guó)情發(fā)展的海上執(zhí)法隊(duì)伍勢(shì)在必行。

1 我國(guó)海警海上執(zhí)法現(xiàn)狀

我國(guó)的海上執(zhí)法力量與周邊國(guó)家相比還是處于劣勢(shì)地位。海上執(zhí)法的維權(quán)力量除了海軍外，還有海警、海事、海救、漁監(jiān)、漁政、海監(jiān)、海關(guān)緝私、邊防派出所以及搜救中心這九股力量的存在。由此可見(jiàn)，我國(guó)海上執(zhí)法相對(duì)分散，執(zhí)法體制主要表現(xiàn)為：海上行政執(zhí)法權(quán)分屬海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、邊防、海警等5支執(zhí)法隊(duì)伍，這些不同的部門互不隸屬，各自為戰(zhàn)，缺乏有效的交流溝通，這給不同部門之間的協(xié)同執(zhí)法帶來(lái)了巨大困難，在很大程度上會(huì)影響執(zhí)法的效果[1]。拿我國(guó)海警來(lái)說(shuō)，他們隸屬公安部邊防管理局，是由公安部領(lǐng)導(dǎo)管理的現(xiàn)役部隊(duì)，其職能主要是負(fù)責(zé)維護(hù)近海海上治安，是維護(hù)海上治安的公安執(zhí)法力量。公安邊防海警部隊(duì)在中國(guó)海上執(zhí)法體系中占有重要的地位。我國(guó)海上執(zhí)法主體并沒(méi)有形成一個(gè)統(tǒng)一的主體，目前采用的方法主要是：由公安邊防部隊(duì)負(fù)責(zé)海上治安執(zhí)法，其他涉海部門則采用是專設(shè)海上執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，相對(duì)分離。我國(guó)的這種海洋管理體制是一種比較分散的管理體制，在新形勢(shì)下已經(jīng)相對(duì)落后，已經(jīng)不能滿足維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益與維護(hù)國(guó)家海上安全的要求，長(zhǎng)期發(fā)展下去對(duì)我國(guó)的海上綜合執(zhí)法具有不利的影響。針對(duì)這種情況，國(guó)務(wù)院于2013年重新組建國(guó)家海洋局，將國(guó)家海洋局及其中國(guó)海監(jiān)、公安部邊防海警、海關(guān)總署海上緝私警察及農(nóng)業(yè)部中國(guó)漁政進(jìn)行整合，在公安部的指導(dǎo)下開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法活動(dòng)。

2 國(guó)內(nèi)外海岸警衛(wèi)力量對(duì)比

與美日等國(guó)家相比較，我國(guó)目前海上執(zhí)法部隊(duì)的武器裝備在以下幾個(gè)方面存在不足。

（1）大型巡邏艦艇裝備數(shù)量少。我國(guó)大陸海岸線長(zhǎng)1.8萬(wàn)千米，管轄的海域面積約為300萬(wàn)平方千米，但我國(guó)海上執(zhí)法大型巡邏艦艇（3500 t以上）僅有2艘，數(shù)量上僅為美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)以及日本海上保安廳的30%，數(shù)量明顯不足，難以滿足海上執(zhí)法對(duì)巡邏艦艇的需要。

（2）裝備性能差。我國(guó)現(xiàn)有海上執(zhí)法巡邏艦艇裝備的性能只在臨海和毗連區(qū)附近執(zhí)勤，不能擔(dān)負(fù)起專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的各類巡邏任務(wù)。相比較而言，美國(guó)計(jì)劃建造的大型海事安全艦，除了配備艦載直升機(jī)外，還配備2艘高性能的巡邏小艇，自持力達(dá)60天，可以在任何海區(qū)、任何海況下全天候執(zhí)法巡邏。另一方面，缺乏先進(jìn)的指揮通信網(wǎng)絡(luò)支持。我國(guó)海上巡邏艦艇通信距離有限，同時(shí)甚高頻通話易被他人截獲監(jiān)聽(tīng)，不利于巡邏艦艇行動(dòng)的隱蔽性。國(guó)外海岸警衛(wèi)隊(duì)例如美國(guó)則建立起了數(shù)字化通信網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)對(duì)衛(wèi)星進(jìn)行實(shí)時(shí)圖像傳輸和通信指揮，有效保障了其工作的隱私性[2]。

3 對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)海域面積廣大，海洋面積大約占陸地面積的1/3，海洋安全的維護(hù)十分重要。我國(guó)海洋安全主要有三個(gè)方面：國(guó)防安全、環(huán)境安全、交通安全。分別對(duì)應(yīng)維護(hù)國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)、防止海洋污染及監(jiān)督和保障船舶交通。而我國(guó)的海上執(zhí)法體制高度分散，建立一個(gè)統(tǒng)一的綜合海上執(zhí)法隊(duì)伍至關(guān)重要。近年來(lái)隨著大國(guó)之間國(guó)際關(guān)系的日益微妙，在處理國(guó)家海上民事或是軍事糾紛時(shí)，海岸警衛(wèi)隊(duì)發(fā)揮的作用日益重要。尤其突出的例子當(dāng)屬近幾年中日釣魚(yú)島糾紛問(wèn)題。在這種大的國(guó)際背景之下，我國(guó)的海警力量薄弱，海岸警衛(wèi)隊(duì)建設(shè)還存在諸多問(wèn)題，仍未組建一個(gè)統(tǒng)一的、能與他國(guó)力量相抗衡的海岸警衛(wèi)隊(duì)伍，通過(guò)借鑒美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的運(yùn)行模式，改善我國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法體制中的不足，對(duì)建立一個(gè)高效的執(zhí)法隊(duì)伍意義重大。如美國(guó)在“911”事件后，將其海上執(zhí)法隊(duì)伍“海岸警衛(wèi)隊(duì)”劃歸新成立的國(guó)土安全部，并賦予其海上反恐的職能，使其使命擴(kuò)展為海上安全、海事安全、自然資源保護(hù)、海上交通和國(guó)防事務(wù)，成為多任務(wù)的海上武裝執(zhí)法力量。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2000年初通過(guò)了“海巡五法”，將原來(lái)的海岸巡防司令部、水上警察局、關(guān)稅總局緝私部門等重新整合，成立了“海岸巡防署”，成為東亞地區(qū)繼日本、韓國(guó)之后第三支相對(duì)統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍。

總體來(lái)講，在相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、執(zhí)法人員綜合素質(zhì)的提高以及武器裝備的配備等方面對(duì)我國(guó)都有極大的啟示作用。就以美國(guó)海上執(zhí)法的技術(shù)裝備為例，美國(guó)每千平方公里海域執(zhí)法船艇配備3.48艘，飛機(jī)0.43架，而我國(guó)的海上執(zhí)法船艇總量和美國(guó)差距較大，并且由各個(gè)涉海部門分別管理，難以發(fā)揮合力效應(yīng)，執(zhí)法飛機(jī)數(shù)量屈指可數(shù)，所以在這一方面我國(guó)還存在很大不足。

4 我國(guó)海警海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)海事分析家曾說(shuō)過(guò)，中國(guó)海事執(zhí)法及管理能力面臨的挑戰(zhàn)顯而易見(jiàn)。中國(guó)在該領(lǐng)域的能力與海事發(fā)展規(guī)模不成比例。有關(guān)文章曾指出，我國(guó)目前海事執(zhí)行力量與我國(guó)的大國(guó)身份及形象不相符。我國(guó)目前的海事執(zhí)法船主要由500 t以下的小型巡邏艇構(gòu)成，艦載直升機(jī)的數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法完全滿足海事執(zhí)法的需求。而其他太平洋國(guó)家，尤其以美日為代表，都擁有強(qiáng)大而有效的海岸警衛(wèi)力量。中國(guó)與其他主要亞太國(guó)家海岸警衛(wèi)力量存在很大差距。盡管中國(guó)的海上力量在過(guò)去的十幾年間有大幅度提升，但是與亞太地區(qū)其他大國(guó)相比總體能力就相對(duì)較弱。究其原因，主要是中國(guó)缺乏一個(gè)強(qiáng)有力可以總攬所有海上執(zhí)法和管理功能的海上警衛(wèi)部隊(duì)[3]。endprint

當(dāng)今國(guó)際上，海岸警衛(wèi)力量建設(shè)最為完善的當(dāng)屬美國(guó)。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是世界各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的鼻祖，是美國(guó)海上唯一的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，也是當(dāng)今世界最強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍之一。美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)五大武裝力量之一，也是當(dāng)今美國(guó)聯(lián)邦政府最大的部——國(guó)土安全部中的部門之一。作為世界各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的鼻祖，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是許多國(guó)家海上執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的典范。實(shí)行綜合的海洋管理模式，在國(guó)家層面成立海洋綜合協(xié)調(diào)委員會(huì)由各行業(yè)主管部門組成，其職能涵蓋了相當(dāng)于我國(guó)海洋、海監(jiān)、海事、漁政、海關(guān)、公安邊防等海上管理部門的所有業(yè)務(wù)。戰(zhàn)時(shí)歸海軍或海上自衛(wèi)隊(duì)統(tǒng)一指揮，擔(dān)負(fù)海上作戰(zhàn)任務(wù)，具有高度的統(tǒng)一性。既維護(hù)了國(guó)家主權(quán)，又為國(guó)家海上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。這些方面對(duì)我國(guó)的海岸警衛(wèi)部隊(duì)的建設(shè)具有借鑒意義。

我國(guó)海警海上執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)主要?dú)w納為以下幾個(gè)方面。

（1）海上刑事執(zhí)法難度大，難以實(shí)現(xiàn)綜合協(xié)調(diào)執(zhí)法。由于海上案件受外界環(huán)境條件的影響較大，且多數(shù)情況下都是事后調(diào)查，現(xiàn)場(chǎng)保護(hù)比較困難，因此，工作難度加大。同時(shí)由于海洋管理各部門之間各自為政，溝通不能做到及時(shí)快速，難以形成一個(gè)整體，海洋執(zhí)法體制總體看來(lái)是一種松散型的海岸帶管理模式，進(jìn)一步加大了管理難度，降低了工作效率。

（2）海上恐怖主義頻發(fā)，犯罪形式日益嚴(yán)峻。近年來(lái)我國(guó)國(guó)內(nèi)外海上恐怖犯罪活動(dòng)頻發(fā)。如海上走私、偷渡等活動(dòng)屢禁不止，越界捕撈現(xiàn)象依然存在，同時(shí)隨著各國(guó)反恐工作力度的加大，由于海上防衛(wèi)難度大，恐怖分子的犯罪活動(dòng)逐漸由陸地轉(zhuǎn)移到海上。我國(guó)由于東南沿海港口城市眾多，海上恐怖襲擊的威脅性進(jìn)一步加大。由于我國(guó)海警缺乏反恐實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，各地部隊(duì)的作戰(zhàn)能力參差不齊，對(duì)于海上執(zhí)法工作難度加大。

5 我國(guó)海上執(zhí)法體制存在的弊端。

劉燕飛在《我國(guó)海洋行政執(zhí)法體質(zhì)的弊端及構(gòu)想》一文中指出了我國(guó)現(xiàn)行的海洋執(zhí)法體制的弊端，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（1）執(zhí)法權(quán)限混亂。我國(guó)現(xiàn)行海洋執(zhí)法體制的職能安排、執(zhí)法行為、執(zhí)法隊(duì)伍配置、經(jīng)費(fèi)安排以及法律安排缺乏科學(xué)性。各部門各自為政，相互掣肘，既政出多門，又管理疏漏，執(zhí)法效率低下。各海上執(zhí)法部門各不隸屬，各執(zhí)其法，體制封閉，信息溝通差，協(xié)同執(zhí)法難度大。

（2）政企不分。海洋開(kāi)發(fā)與海洋監(jiān)督不分，海上執(zhí)法隊(duì)伍缺乏相對(duì)的獨(dú)立性，執(zhí)法隊(duì)伍角色錯(cuò)位。有關(guān)法律法規(guī)交叉、打架，既事權(quán)分割，又職能重疊。

（3）海洋執(zhí)法成本高昂。各個(gè)海事執(zhí)法隊(duì)伍重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資，既造成人力、財(cái)力、物力的浪費(fèi)，又難以捏成拳頭形成執(zhí)法權(quán)威。

6 對(duì)策研究

針對(duì)以上存在的諸多問(wèn)題，在新時(shí)期新的形勢(shì)下，國(guó)家重新組建了國(guó)家海洋局，對(duì)于海洋事務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和綜合協(xié)調(diào)能力進(jìn)一步加強(qiáng)，職責(zé)范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大，主要包括擬定海洋發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施海上維權(quán)執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用以及海洋環(huán)境保護(hù)等。在不斷地實(shí)踐過(guò)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)以下幾點(diǎn)的工作。

（1）加強(qiáng)立法，建立和健全海洋法律體系，制定一套海上綜合執(zhí)法體制改革方案。海上執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，加強(qiáng)海洋行政執(zhí)法能力。

（2）進(jìn)一步完善海洋行政執(zhí)法程序，海上執(zhí)法隊(duì)伍要保障其警察權(quán)。當(dāng)前我國(guó)海上執(zhí)法部門除了公安邊防以及海關(guān)緝私警察外，其余執(zhí)法力量均無(wú)警察權(quán)，這使得其執(zhí)法過(guò)程中阻力加大，對(duì)工作人員的人身安全也造成了一定的威脅。

（3）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)嚴(yán)格執(zhí)法力度。當(dāng)前體制下，各執(zhí)法隊(duì)伍體制各異，執(zhí)法人員素質(zhì)良莠不齊，對(duì)于海上執(zhí)法質(zhì)量造成嚴(yán)重的影響。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，培養(yǎng)出具有專業(yè)知識(shí)技能的高素質(zhì)人員。同時(shí)應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)人員，將 節(jié)約下來(lái)的資金用于技術(shù)設(shè)備。

7 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)一直十分注重海洋事務(wù)的發(fā)展，海警部隊(duì)的海上執(zhí)法機(jī)制也一直處在不斷地探索和發(fā)展的過(guò)程中，在新時(shí)期新形勢(shì)下，挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存。

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