樊曉燕

摘 要：“三同時(shí)”是指，“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用”?！叭瑫r(shí)”管理制度是中國(guó)的強(qiáng)制性環(huán)境管理制度之一，是加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的重要手段。執(zhí)行“三同時(shí)”制度可以有效防止產(chǎn)生新的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是在現(xiàn)實(shí)生活中 ，“三同時(shí)”制度往往得不到全面有效的貫徹實(shí)施，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”管理中仍存在很多不適應(yīng)的地方和亟待解決的問題，需要不斷與各級(jí)環(huán)境監(jiān)理部門和執(zhí)法部門共同探討解決之路。

關(guān)鍵詞：三同時(shí)；環(huán)境監(jiān)理；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）26-0271-02

一、存在的問題以及原因

1.地方保護(hù)主義作祟

當(dāng)前，中國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，資源環(huán)境約束條件日益趨緊，一些地區(qū)環(huán)評(píng)監(jiān)管不力、監(jiān)管不到位、責(zé)任不明確、把關(guān)不嚴(yán)，使一些不符合國(guó)家環(huán)保規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬，環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)弄虛作假，不當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)開發(fā)活動(dòng)帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，甚至引發(fā)群體性事件。一些地區(qū)環(huán)評(píng)管理中重事前審批、輕事中事后監(jiān)管，一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建、擅自變更、未驗(yàn)先投、久試不驗(yàn)等環(huán)境違法行為突出，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)評(píng)制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和有效性。

2.環(huán)境法律不完善

中國(guó)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行分級(jí)審批、管理制度、國(guó)家、省、市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)的和規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境審批、“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況的現(xiàn)場(chǎng)檢車和環(huán)境設(shè)施的試運(yùn)行、竣工驗(yàn)收工作。對(duì)國(guó)家、省負(fù)責(zé)審批的建設(shè)項(xiàng)目、地方環(huán)保行政部門看得見但管不著，管得著的上級(jí)環(huán)保行政部門卻看不見，使得一些建設(shè)項(xiàng)目沒有落實(shí)環(huán)保“三同時(shí)”制度。

3.隨意性建設(shè)

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí)，“三同時(shí)”落實(shí)不到位，未經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)內(nèi)容擅自發(fā)生重大變動(dòng)等違法違規(guī)現(xiàn)象仍比較突出，這是建設(shè)項(xiàng)目普遍存在的問題，并且都是比較嚴(yán)重的問題。如有些項(xiàng)目的建設(shè)單位對(duì)工程設(shè)計(jì)、施工的內(nèi)容有很大的盲目性和隨意性，想怎么建就怎么建，今天這樣改，明天那樣變，說改就改，說變就變，既沒有法律觀念，更缺乏環(huán)保意識(shí)。

4.法制觀念淡薄

有的建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主不能認(rèn)真落實(shí)環(huán)評(píng)和批復(fù)文件提出的施工期污染防治要求和項(xiàng)目的“三同時(shí)”環(huán)保配套設(shè)施的要求，在工程設(shè)計(jì)上與環(huán)評(píng)及批復(fù)的相符性就存在不少問題，實(shí)際建設(shè)情況肯定就更差；一些業(yè)主“重生產(chǎn)、輕環(huán)?！?，“先生產(chǎn)，后環(huán)?！保捎诓恢匾暵鋵?shí)施工期的環(huán)保措施，對(duì)環(huán)評(píng)要求的“三同時(shí)”環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)往往“短斤少兩”。

5.業(yè)主素質(zhì)較低

有些項(xiàng)目一直到生產(chǎn)線建成快要申請(qǐng)?jiān)嚿a(chǎn)核查了，業(yè)主才去看環(huán)評(píng)文件，結(jié)果發(fā)現(xiàn)沒有按照環(huán)評(píng)的要求完成各項(xiàng)環(huán)保配套設(shè)施。比如，有的沒有建事故池，有的沒有安裝在線檢測(cè)裝置，有的煤礦沒有建設(shè)矸石場(chǎng)，有的沒有建成環(huán)評(píng)要求的棚、庫(kù)，還有衛(wèi)生防護(hù)距離內(nèi)的搬遷等。于是就想辦法趕快“補(bǔ)救”，或者去找某個(gè)環(huán)保工程公司趕快搞一套設(shè)施，不管效率如何先應(yīng)付過關(guān)；或者給環(huán)保管理部門說好話，下保證，承諾盡快完成環(huán)保配套工程。

6.存在僥幸心理

有的項(xiàng)目要進(jìn)行試生產(chǎn)核查時(shí)，明明存在著許多問題，業(yè)主不是積極地去整改，完成“三同時(shí)”配套設(shè)施建設(shè)，而是找種種理由、想各種辦法企圖蒙混過去，正是因?yàn)檫@樣的情況在建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中比較普遍，所以陜西省人大才通過《陜西省實(shí)施<中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法>辦法》要求對(duì)施工周期長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境影響大的水利、交通、電力、化工、礦產(chǎn)資源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境監(jiān)理，需要環(huán)境監(jiān)理在項(xiàng)目建設(shè)過程中能夠發(fā)揮作用。

7.管理制度不健全

由于環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)部管理體制不健全、環(huán)境管理與環(huán)境督查銜接機(jī)制不完善，造成審批、監(jiān)察、驗(yàn)收相脫節(jié)。有的地方建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)環(huán)保審批部門同意建設(shè)后，環(huán)境監(jiān)察部門跟蹤“三同時(shí)”執(zhí)行情況，環(huán)保審批部門負(fù)責(zé)試用和竣工驗(yàn)收；有的地方建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)環(huán)保審批部門同意建設(shè)后，環(huán)境監(jiān)督察部門跟蹤“三同時(shí)”執(zhí)行情況、試運(yùn)行、環(huán)保審批部門負(fù)責(zé)竣工驗(yàn)收；有的地方環(huán)保審批部門只負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，環(huán)境監(jiān)察部門負(fù)責(zé)跟蹤“三同時(shí)”執(zhí)行情況、試運(yùn)行和竣工驗(yàn)收；一干存在移交時(shí)間差和互助溝通不到位等問題，一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保“三同時(shí)”的執(zhí)行，甚至出現(xiàn)環(huán)境監(jiān)督官工作“真空”現(xiàn)象。

8.環(huán)境法制觀念淡薄

建設(shè)單位環(huán)境法制觀念淡薄，主要體現(xiàn)在，一是沒有嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)報(bào)告和環(huán)保部門審批意見落實(shí)環(huán)保投資、能省則省。二是在主題工程的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、采用的設(shè)備和工藝發(fā)生較大變化時(shí)，沒有重新進(jìn)行環(huán)評(píng)。三是在主體工程建設(shè)是雖然同步建設(shè)了部分環(huán)保設(shè)施，但環(huán)保投入和設(shè)施建設(shè)與環(huán)評(píng)和環(huán)評(píng)批復(fù)要求相距甚遠(yuǎn)。四是在污染防治設(shè)施不到位的情況下，擅自投入生產(chǎn)，造成事實(shí)。然后邊生產(chǎn)邊整改，新污染資源成了老資源。五是試生產(chǎn)嚴(yán)重超過期限，仍不主動(dòng)申請(qǐng)驗(yàn)收，造成久拖不驗(yàn)，長(zhǎng)期試生產(chǎn)。

9.監(jiān)察力量薄弱

環(huán)境監(jiān)察工作任務(wù)繁重，環(huán)境監(jiān)察部門的工作除了污染源日常監(jiān)管外，還承擔(dān)著污染減排、建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”管理、環(huán)境信訪、環(huán)境應(yīng)急管理、環(huán)境安全等工作、監(jiān)督隊(duì)伍人員、編制嚴(yán)重不足、環(huán)保隊(duì)伍還是20世紀(jì)90年代的人員編制數(shù)量，卻承擔(dān)著是21世紀(jì)的環(huán)保管理任務(wù)，經(jīng)費(fèi)不足，甚至捉襟見肘，人員不足，終日里疲于應(yīng)付已成常態(tài)。

二、環(huán)境監(jiān)理“三同時(shí)”制度“瓶頸”因素的解決辦法

1.高度重視環(huán)境監(jiān)理“三同時(shí)”制度

我們要高度重視建設(shè)項(xiàng)目的施工期的環(huán)境監(jiān)理，因?yàn)闃I(yè)主（建設(shè)單位）對(duì)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，對(duì)環(huán)評(píng)及批復(fù)的各項(xiàng)環(huán)保措施和“三同時(shí)”配套設(shè)施的要求不清楚、不理解，這樣業(yè)主同樣需要環(huán)境監(jiān)理在施工期進(jìn)行伴隨性的技術(shù)咨詢和技術(shù)服務(wù)。環(huán)境監(jiān)理可以利用自身在環(huán)保設(shè)施、環(huán)保措施及環(huán)境管理等方面的業(yè)務(wù)優(yōu)勢(shì)，通過專業(yè)的環(huán)保技術(shù)咨詢服務(wù)，指導(dǎo)施工單位落實(shí)好施工期各項(xiàng)環(huán)保措施，協(xié)助建設(shè)單位配合好環(huán)保部門的“三同時(shí)”監(jiān)督檢查、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保試生產(chǎn)審查和竣工環(huán)保驗(yàn)收工作。其中包括項(xiàng)目建設(shè)過程對(duì)周圍的環(huán)境和生態(tài)的影響得到有效控制，“三同時(shí)”配套環(huán)保設(shè)施的進(jìn)度得到全面落實(shí)，環(huán)保投資與環(huán)保工程的質(zhì)量得到有效控制，環(huán)境安全得到保障。

2.實(shí)行環(huán)境監(jiān)理“第三方參與”機(jī)制

由于一般的業(yè)主是很難自己去管理建設(shè)工地的環(huán)境質(zhì)量，業(yè)主也不可能對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的所有技術(shù)細(xì)節(jié)都很清楚，因?yàn)樗麄儗?duì)環(huán)保法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)環(huán)保技術(shù)同樣不專業(yè)，所以必須要聘請(qǐng)“第三方參與”，進(jìn)行“內(nèi)行人管理”，環(huán)境監(jiān)理就承擔(dān)起項(xiàng)目環(huán)境管理方面所需要的這個(gè)重要角色。參考工程監(jiān)理的一般作法，環(huán)境監(jiān)理應(yīng)該是立足于為業(yè)主單位服務(wù)的定位，作為“第三方”來實(shí)施環(huán)境監(jiān)理工作，要依據(jù)合同和有關(guān)法律法規(guī)，按照“公正、獨(dú)立、自主”的原則，代表業(yè)主進(jìn)行施工期環(huán)境保護(hù)的管理工作。

3.實(shí)行“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”

環(huán)境監(jiān)理要做到“四控、兩管、一協(xié)調(diào)”，“四控”指的是幫助和引導(dǎo)業(yè)主方面監(jiān)督、控制項(xiàng)目所在地的環(huán)境質(zhì)量不產(chǎn)生較大的影響；監(jiān)督、控制環(huán)保工程的進(jìn)度做到“三同時(shí)”（即監(jiān)督管理項(xiàng)目的環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)，實(shí)現(xiàn)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投運(yùn)的“三同時(shí)”），控制項(xiàng)目的環(huán)保投資；監(jiān)督、控制項(xiàng)目的環(huán)境安全，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，防治和減緩施工造成的的周圍環(huán)境的污染?！皟晒堋奔磳?duì)建設(shè)項(xiàng)目施工期環(huán)保制度和現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境污染控制的環(huán)境管理；即要求項(xiàng)目的施工單位必須落實(shí)各項(xiàng)污染防治措施，要求建設(shè)單位兌現(xiàn)環(huán)評(píng)報(bào)告對(duì)環(huán)保配套設(shè)施建設(shè)的承諾。

4.完善環(huán)保法律法規(guī)加大處罰力度

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》賜予環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)項(xiàng)目停止建設(shè)、期限補(bǔ)辦手續(xù)、罰款等處罰手段，但在實(shí)際執(zhí)行中可操作性不強(qiáng)，尤其是“限期補(bǔ)辦”的存在，無異允許“先上車后買票”、使得環(huán)保部門應(yīng)從法律上被賜予查封違反環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)利。而且要減少自由載量，加大處罰力度，環(huán)境處罰向刑事責(zé)任方向發(fā)展，徹底扭轉(zhuǎn)“違法成木低”的局面。

5.完善管理體制增強(qiáng)環(huán)保部門管理權(quán)限

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目級(jí)別管轄和地域管轄中同級(jí)別、不同地域、不同部門之間的溝通聯(lián)系，做到上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域互動(dòng)。系統(tǒng)內(nèi)各部門要互通信息，實(shí)踐資源共享，確保行政審批、現(xiàn)場(chǎng)督查、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)無縫銜接，互補(bǔ)脫節(jié)。堅(jiān)持屬地管理原則，賜予基層環(huán)保部門查處當(dāng)?shù)胤潜緳C(jī)管轄違紀(jì)建設(shè)項(xiàng)目的權(quán)限。對(duì)違紀(jì)的建設(shè)項(xiàng)目要查明事實(shí)，有管理權(quán)限的及時(shí)處理處置、無管理權(quán)限時(shí)的及時(shí)上報(bào)，或者移交平級(jí)單位處理。

6.構(gòu)建全方位的環(huán)境監(jiān)督檢查體系

實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目全方位環(huán)境督查，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的方針，不僅要關(guān)注工業(yè)項(xiàng)目的環(huán)境污染，還要關(guān)注生態(tài)型項(xiàng)目的環(huán)境污染；不僅要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)行后的環(huán)境污染，還要關(guān)注建設(shè)項(xiàng)目施工期和施工過程中的生態(tài)環(huán)境影響；不僅要關(guān)注重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，也要關(guān)注中小型建設(shè)項(xiàng)目。

7.加強(qiáng)環(huán)境管理隊(duì)伍能力建設(shè)提高專業(yè)水平

管理隊(duì)伍建設(shè)已不能適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境保護(hù)管理發(fā)展的客觀要求。因此，必須堅(jiān)持抓隊(duì)伍強(qiáng)基礎(chǔ)，健全市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)三級(jí)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，增加人手，加強(qiáng)能力建設(shè)，提高人員素質(zhì)和專業(yè)水平，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)察。

8.健全公眾參與機(jī)制構(gòu)建全社會(huì)監(jiān)察體系

積極鼓勵(lì)公眾參與，逐步健全公眾參與機(jī)制。實(shí)行有獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)等措施，增強(qiáng)公眾參與環(huán)境監(jiān)督的動(dòng)力。加大宣傳力度，加強(qiáng)社會(huì)各階層的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)人手，加大重大環(huán)境違法案件的媒體曝光力度，促進(jìn)企業(yè)自覺遵守環(huán)保法律法規(guī)形成全社會(huì)參與與環(huán)境保護(hù)的良好氛圍。

結(jié)束語

當(dāng)前，環(huán)境保護(hù)中還存在各種不盡人意的地方，對(duì)環(huán)境資源的污染和浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生，有的還構(gòu)成重大責(zé)任事故，給黨和國(guó)家的改革開放和社會(huì)主義事業(yè)帶來了負(fù)面影響。因此，各級(jí)環(huán)保部門要切實(shí)加強(qiáng)屬地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”日常監(jiān)督檢查工作，將已驗(yàn)收的項(xiàng)目納入日常監(jiān)管范圍，同時(shí)督促相關(guān)建設(shè)（運(yùn)營(yíng)）單位及時(shí)開展環(huán)境影響后評(píng)價(jià)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。開動(dòng)腦筋想辦法，正確運(yùn)用好手中的權(quán)力，以為人民負(fù)責(zé)，為子孫后代留下碧水藍(lán)天的使命感，大力破解和探索環(huán)境保護(hù)中存在的各種問題，為建設(shè)和諧社會(huì)做出積極的貢獻(xiàn)。

[責(zé)任編輯 仲 琪]