德賽

所謂行政壟斷，是指行政主體運(yùn)用其行政權(quán)力，排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。從這個(gè)定義中可以判斷出行政壟斷的構(gòu)成要件：行政壟斷的主體要件是行政主體，行政主體包括地方政府，中央政府的經(jīng)濟(jì)行政主管部門，以及被法律授予特殊行政權(quán)力的企業(yè) ；其主觀要件是行政權(quán)力的運(yùn)用；其客觀要件是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)性限制。這三個(gè)要件是判斷行政壟斷的根本標(biāo)準(zhǔn)，缺一不可。

一、行政壟斷的主要表現(xiàn)形式

對(duì)行政壟斷行為的表現(xiàn)進(jìn)行研究有著非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)?，行政壟斷行為總是通過一定的具體形式表現(xiàn)出來的，亦是通過一定的具體形式危害社會(huì)的，只有對(duì)行政壟斷行為的表現(xiàn)有了明確的認(rèn)識(shí)，才能為行政壟斷設(shè)定法律責(zé)任提供基礎(chǔ)。行政壟斷行為在我國的表現(xiàn)各種各樣。我國《反壟斷法》明確了行政壟斷的六種表現(xiàn)形式，具體如下：

一是強(qiáng)制買賣。強(qiáng)制買賣是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，限定或者變相限定單位或者個(gè)人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)菪中者提供的商品。二是地區(qū)壁壘。地區(qū)壁壘又稱地方保護(hù)主義、地方封鎖，是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通。三是排斥或者限制招投標(biāo)。該行為是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，以設(shè)定歧視性資質(zhì)要求、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)或者不依法發(fā)布信息等方式排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。四是限制市場(chǎng)準(zhǔn)入。該行為是指行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。五是行政強(qiáng)迫壟斷。即行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織濫用行政權(quán)力，強(qiáng)制經(jīng)營者從事法律規(guī)定的壟斷行為。六是抽象行政行為壟斷。即指行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定。

二、行政壟斷的法律責(zé)任

行政壟斷法律責(zé)任是因行政主體運(yùn)用其行政權(quán)力，排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，由有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定并歸結(jié)于有責(zé)主體的強(qiáng)制性義務(wù)。行政壟斷行為需要承擔(dān)法律責(zé)任的根本原因是其破壞了自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，損害了國家的整體經(jīng)濟(jì)利益。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，某些主體為了謀求在壟斷的基礎(chǔ)上源源不斷地攫取壟斷利潤，或者為了獲得政績(jī)或地方利益、個(gè)人利益往往會(huì)憑借一切條件來取得或者保持壟斷地位，為了攫取更多的壟斷利潤，某些主體甚至?xí)褂酶鞣N權(quán)力和手段將這種壟斷優(yōu)勢(shì)不斷擴(kuò)大直至完全壟斷市場(chǎng)，然而在取得、保持和擴(kuò)大壟斷地位的過程中，這些主體憑借的條件和使用的手段并不完全符合自由競(jìng)爭(zhēng)的精神，有些行為以其它經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益甚至國家整體經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)，嚴(yán)重破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。如果放任這些行為不加治理，必然會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，損害國家的整體利益，因此有必要通過法律手段對(duì)這些行為進(jìn)行懲罰，追究其相應(yīng)的法律責(zé)任，從而達(dá)到遏制行政壟斷產(chǎn)生和發(fā)展的效果。目前我國大多數(shù)學(xué)者比較贊同的行政壟斷行為法律責(zé)任模式是以行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任為主要責(zé)任方式的責(zé)任模式。

三、行政壟斷法律責(zé)任追究的現(xiàn)狀與反思

1.行政壟斷法律責(zé)任追究的現(xiàn)狀

自1993 年的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》實(shí)施以來，全國工商行政管理機(jī)關(guān)立案查處了大量的行政壟斷案件。但是，其中大部分案件是通過工商行政管理機(jī)關(guān)與政府部門協(xié)商進(jìn)行解決的，在這期間依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》追究行政壟斷主體法律責(zé)任的情況所占比例非常小。實(shí)踐中，工商行政管理部門在查處行政壟斷案件過程中屢屢受到各級(jí)政府的各種牽制，使得反行政壟斷的查處工作困難重重，追究行政壟斷的法律責(zé)任非常困難?！斗磯艛喾ā烦雠_(tái)以后確立了國務(wù)院反壟斷委員會(huì)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為我國反壟斷法行政執(zhí)法的雙層管理機(jī)構(gòu)，其中國家工商總局設(shè)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局，負(fù)責(zé)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、濫用行政權(quán)力排除限制競(jìng)爭(zhēng)的反壟斷執(zhí)法（價(jià)格壟斷協(xié)議除外）；國家發(fā)改委設(shè)價(jià)格監(jiān)督檢查司，負(fù)責(zé)依法查處價(jià)格壟斷協(xié)議行為和行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力亂定物價(jià)的行為；商務(wù)部設(shè)反壟斷局，負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中行為的反壟斷審查工作，其中包括行政機(jī)關(guān)的“拉郎配”行為即行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的強(qiáng)制經(jīng)營者集中行為。實(shí)踐中，我國工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷行為的查處依然是以向?qū)嵤┬姓艛嘈袨檎叩纳霞?jí)機(jī)關(guān)提出建議，我國國家發(fā)改委立案調(diào)查的價(jià)格行政壟斷案件非常少，商務(wù)部反壟斷局處理政府的“拉郎配”案件即行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力強(qiáng)制經(jīng)營者集中鮮有耳聞。反壟斷行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般擔(dān)心得罪人或阻力太大對(duì)行政壟斷現(xiàn)象選擇性失明。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在與各級(jí)政府的關(guān)系中并不具有獨(dú)立地位，執(zhí)法實(shí)踐中往往受到政府的多方面約束，現(xiàn)實(shí)生活中反行政壟斷執(zhí)法難以收到理想效果。當(dāng)前一些政府官員被收買賄賂對(duì)行政壟斷行為的查處進(jìn)行不作為，這些情況都阻礙著行政壟斷法律責(zé)任的追究工作，各種各樣的阻力層出不窮。行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間不相互配合、不統(tǒng)一協(xié)作使我國行政壟斷法律責(zé)任的追究工作一直徘徊不前，沒有大的進(jìn)展，行政壟斷法律責(zé)任執(zhí)法遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。實(shí)踐中行政壟斷執(zhí)法部門一般是以消極、被動(dòng)的姿態(tài)來處理行政壟斷案件，消極回避自己的法律職責(zé)。反行政壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)易于被行政權(quán)力所約束，反行政壟斷執(zhí)法工作容易受到大企業(yè)和行政組織的各種阻撓，這些機(jī)構(gòu)的執(zhí)法實(shí)效受到了大眾的普遍置疑。實(shí)踐中，司法途徑不暢通，也阻礙著行政壟斷法律責(zé)任的追究工作。

2.行政壟斷法律責(zé)任追究的困境思考

通常來說，追究行政壟斷法律責(zé)任主要有兩條途徑，一種是通過行政機(jī)關(guān)進(jìn)行追究，另一種則是通過司法機(jī)關(guān)進(jìn)行追究。從我國目前的現(xiàn)實(shí)情況看，無論是行政機(jī)關(guān)還是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷法律責(zé)任的追究都是非常消極的，其中的原因有法律方面的，也有非法律方面的。最后的結(jié)果是使追究行政壟斷法律責(zé)任陷入了十分困難的境地，影響了行政壟斷的規(guī)制效果。一是“不作為”的上級(jí)行政機(jī)關(guān)和“權(quán)力有限”的反行政壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)。二是“袖手旁觀”的司法機(jī)關(guān)。從理論上說，司法機(jī)關(guān)理應(yīng)承擔(dān)起追究行政壟斷法律責(zé)任的重任，應(yīng)是對(duì)行政壟斷最有效的一種救濟(jì)途徑。但事實(shí)上并非如此，緣于行政壟斷主要憑借的是抽象行政壟斷行為，也就是說主要是通過政府和政府部門發(fā)布的具有普遍適用效力的規(guī)章來分割市場(chǎng)，而在我國的行政救濟(jì)法中，抽象行政行為恰恰又不屬于行政訴訟的受案范圍，行政相對(duì)人只有在受到某一具體行政行為的侵害時(shí)方能提起行政訴訟。這樣，行政壟斷的抽象性和行政訴訟受案范圍的局限性就決定了司法機(jī)關(guān)在追究行政壟斷法律責(zé)任時(shí)必定是束手無策、碌碌無為的。行政壟斷的另一表現(xiàn)形式是具體行政行為，按照行政訴訟法的規(guī)定，司法機(jī)關(guān)對(duì)于因?qū)嵤┚唧w行政行為而產(chǎn)生的行政壟斷理應(yīng)予以受理并追究其相應(yīng)的責(zé)任。但從實(shí)踐來看，通過訴訟途徑，追究行政壟斷法律責(zé)任的效果均不理想。我國法院很少受理具體行政壟斷行為，一般采取旁觀的態(tài)度。