文/李雙金 上海社科院經(jīng)濟研究所副研究員

《預算法》大修：從管理法到控權法

文/李雙金 上海社科院經(jīng)濟研究所副研究員

2014年8月31日，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的《預算法》在歷經(jīng)三屆人大、啟動四次審議后完成首次大修，并將于2015年1月1日起正式實施。此次大修實現(xiàn)了《預算法》立法宗旨的根本轉變，使其從一部政府管理預算的法律變成為用預算控制政府權力的法律。

立法宗旨轉變背后的艱難歷程

立法宗旨反映了一部法律的基本精神和理念。不同于修訂前“健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調(diào)控”的表述，新《預算法》明確其立法宗旨是“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。政府從先前的預算管理者轉變?yōu)楸活A算法規(guī)范的對象，新《預算法》也因此實現(xiàn)了從管理法到控權法的根本轉變。

從預算管理主體到被監(jiān)督對象，政府角色轉變的困難現(xiàn)實地反映在《預算法》修訂的艱難歷程中。1994年我國實行分稅制改革，1995年《預算法》開始實施，1997年全國人大最早提出了修改動議，但是直至2004年修法程序才正式啟動。2006年，全國人大主導起草了第一個草案，由于分歧較大，修法隨之擱置。2009年修法再次啟動，人大和財政部聯(lián)合起草了一個方案。但事實上更多的是財政部在主導修法，寫有“由國務院另行規(guī)定”字樣的“授權立法”條款多達15條，因此被指有明顯的部門立法痕跡，最終未獲認可。

修法主導權的變化折射出《預算法》修訂中人大和財政部之間的分歧和博弈，人大要加強監(jiān)督，財政部要寬松管理。2011年底形成的一審稿草案提交全國人大審議，爭議依然很大。2012年6月二審之后，圍繞《預算法》的修訂，學術界開展了多次討論，并向全國人大遞交了修訂意見，對《預算法》修訂的最終完成發(fā)揮了重要作用。

2014年4月，《預算法》三審啟動。三審啟動的一個重要背景是十八屆三中全會明確了“公開透明預算制度”“全口徑預算”等預算改革方向，同時提出要推進財稅體制改革。在此引領下，三審中人大又重新主導了《預算法》修訂，《預算法》立法宗旨也從根本上發(fā)生了改變。立法宗旨的改變帶來三審稿的若干重大突破：明確“四本預算”體系，確定全口徑預算原則、全面預算公開、強化人大預算審查權等。2014年 8月，備受關注的國庫管理權問題也在四審中塵埃落定。新《預算法》在諸多細節(jié)上的進步和完善，從根本上源于其立法宗旨的轉變。

強化預算硬約束的多項突破

規(guī)范政府行為、限制政府權力首先需要規(guī)范和限制政府的財權，即以法的形式規(guī)范政府的“錢從哪里來，用到哪里去”。

一是確立了全口徑預算原則和基本體系。新《預算法》明確，政府的全部收入和支出都應納入預算，政府支出必須以已批準的預算為依據(jù)，沒有依據(jù)的不得支出，本質(zhì)上確立了政府全口徑預算的基本原則。

除縱向的五級（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）預算外，新《預算法》還從橫向上明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算為公共預算；明確“四本預算”的功能定位、編制原則以及相互關系，確立了全口徑預算的基本體系。

二是預算公開首次入法，并在全過程公開、全面公開和可操作性公開等方面做出規(guī)定，確立了預決算公開的制度框架。

規(guī)范地方政府舉債行為的新思路

新《預算法》首次從法律上賦予地方政府舉債權，同時在舉債主體、用途、規(guī)模、方式和風險等方面做了限制性規(guī)定，嚴格防范和化解債務風險，嘗試建立規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制。

新《預算法》明確，只有省級政府可在國務院批準的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式舉債，其他地方政府及部門不得以任何方式舉債；對地方政府債務實施分類管理和規(guī)?？刂?，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監(jiān)督，同時接受上級行政和上級立法機關的監(jiān)督；明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出”；此外，在償債和風險控制方面，也作出了明確規(guī)定。

從早先的“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的單一性規(guī)定，發(fā)展到一個較為完整的規(guī)范地方政府舉債行為的制度體系，地方債務管理的這種新思路有助于地方政府保持財力的穩(wěn)定性，促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

從促進國家治理現(xiàn)代化的角度看，新《預算法》仍有進一步完善的制度空間。例如，目前多數(shù)國家的預算編制、審查和執(zhí)行功能分屬于不同部門，以起到相互制衡的作用。但是我國的預算編制和執(zhí)行功能屬于同一部門，不符合現(xiàn)代財政的特征，存在較大弊端。未來可考慮設立單獨的預算編制機構，分離預算編制與執(zhí)行功能，進一步加強人大的監(jiān)督審查功能，保證預算的公開和民主。

此外，一些具體細節(jié)的設計還需完善。例如新《預算法》規(guī)定，國務院財政部門應在每年全國人大開會的45日前，將中央預算草案的初步方案提交全國人大財經(jīng)委進行初步審查；省級財政部門在本級人大會議30日前，將草案提交本級人大有關專門委員會初審，但都沒有明確各級人大代表何時能拿到預算草案。目前，各級人大代表在每年人代會報到時才能拿到預算草案，沒有足夠時間研究分析，無法進行實質(zhì)性的審查。未來需進一步明確此時間節(jié)點，確保人大審查監(jiān)督權的有效實施。