王永輝

2014年7月30日，備受關(guān)注的國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》正式公布。宣告自19 58年以來(lái)，在中國(guó)實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺(tái)。這意味著，今后中國(guó)不再有農(nóng)民和市民的區(qū)別。

“農(nóng)業(yè)戶”退出歷史舞臺(tái)

來(lái)自農(nóng)村的趙珍進(jìn)城打工已有10年了，之前她常常被人稱作“農(nóng)民工”，然而今年7月30號(hào)之后，她與城里人在身份上不再有區(qū)別，她的農(nóng)業(yè)戶口將被取消，今后將與城里人統(tǒng)一登記為“居民戶口”。

“讓‘農(nóng)民工成為歷史！”這是以中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林為代表的專家學(xué)者一直以來(lái)的呼吁。在他看來(lái)，“農(nóng)民工”這一稱呼在略帶歧視的背后，更重要是與“市民”身份的差距。改革開放以來(lái)，有2.6億農(nóng)民離開農(nóng)村到城市里工作，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立下汗馬功勞。但他們卻因?yàn)闆](méi)有城市戶口而被醫(yī)療、子女教育、居住等諸多問(wèn)題困擾，始終無(wú)法真正融入城市生活。

7月30日公布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，讓農(nóng)民在身份上與城里人真正地實(shí)現(xiàn)了平等。

“這次戶籍制度改革決心之大、力度之強(qiáng)、涉及面之廣、措施之實(shí)是前所未有的?！惫膊扛辈块L(zhǎng)黃明在7月30日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上表示，《意見(jiàn)》是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件，這標(biāo)志著這一重大改革開始進(jìn)入全面實(shí)施階段。

中國(guó)之前實(shí)行的戶籍制度的最大弊病在于城鄉(xiāng)戶籍背后的巨大福利差距。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，之前由于戶籍制度差異，有60多種城鄉(xiāng)之間不平等福利，而此次戶籍制度改革的核心就是逐漸消除這一差距，使得人人享有統(tǒng)一的“國(guó)民待遇”。不再以“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)之后，一系列與戶籍相關(guān)的制度都將成為歷史。

如何逐漸剝離與戶籍相掛鉤的諸多社會(huì)福利，將是改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)所在?！兑庖?jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了闡釋：進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。

這意味著，曾經(jīng)的“農(nóng)民工”趙珍，將可以在未來(lái)獲得和城里人一樣的社會(huì)福利和公共服務(wù)，她和城里人一樣，都是“居民”。

平衡區(qū)域差異

取消農(nóng)業(yè)戶口后，農(nóng)民與城里人一樣變成居民，實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換只是第一步，改革的最終目的還是要讓新增的城市居民獲得均等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。中國(guó)不同城市之間，尤其是規(guī)模、級(jí)別不同的城市之間，附著在戶籍上的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、文化、就業(yè)等公共服務(wù)差別巨大。

戶籍制度改革之后，大量農(nóng)民落戶城市會(huì)給城市公共服務(wù)造成巨大沖擊，對(duì)當(dāng)?shù)卦∈忻穸裕泼竦牡絹?lái)也許會(huì)影響自身利益，教育、醫(yī)療等資源將會(huì)被部分?jǐn)D占，配套跟進(jìn)能否跟上？基本公共服務(wù)能否均等化？這的確是此次改革的關(guān)鍵。事實(shí)上，這次公布的意見(jiàn)也充分考慮到了可能面臨的困難。對(duì)小城市、中等城市、大城市、特大城市的落戶政策提出了不同的要求。

北京大學(xué)光華管理學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任朱善利指出，戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化，要求地方政府提高基本公共服務(wù)的財(cái)政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)老金支付、義務(wù)教育支出、公共衛(wèi)生和公共安全支出等一系列財(cái)政支出，這無(wú)疑增加了改革成本。然而，目前一些特大城市尤其是千萬(wàn)人口以上的城市人口壓力很大，已經(jīng)消化不了，無(wú)法再擴(kuò)大人口規(guī)模，增加新的負(fù)擔(dān)。

對(duì)于戶籍制度改革的具體實(shí)施，《意見(jiàn)》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。希望通過(guò)層次推進(jìn)，減輕改革的內(nèi)部阻力，同時(shí)有助于穩(wěn)定外來(lái)人口的發(fā)展預(yù)期。

然而實(shí)際情況是，目前許多農(nóng)民的眼睛只盯著北京、上海、廣州（簡(jiǎn)稱北上廣）等一線城市、省會(huì)城市或計(jì)劃單列市，因?yàn)檫@些大城市往往有更多的高薪工作機(jī)會(huì)，醫(yī)療、教育等相關(guān)公共服務(wù)的水平也更高。因此，中央的改革意圖與農(nóng)民的意愿可能存在一定的差異，如何讓缺乏足夠吸引力的中小城市吸引農(nóng)民落戶也是一個(gè)大問(wèn)題。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)秘書長(zhǎng)李樸民指出，戶籍制度改革是個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，牽涉到方方面面。增強(qiáng)中小城市的吸引力，不僅是涉及到戶籍制度改革的重要問(wèn)題，也是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化一個(gè)重要方面。中小城市是中國(guó)農(nóng)民工的重要流入地。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，大約有50%以上的外出農(nóng)民工分布在縣級(jí)市和地級(jí)市。所以，無(wú)論是促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是促進(jìn)農(nóng)民工落戶，增強(qiáng)中小城市的吸引力都是一個(gè)非常重要的任務(wù)。他認(rèn)為，中國(guó)的中小城市的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)還有很大的提升空間。

如果家鄉(xiāng)就很好，你會(huì)跑到離家千里的北上廣去生活嗎？恐怕很多人心里都有答案。

土地怎么辦

出乎所有人的預(yù)料，戶籍制度改革前的一項(xiàng)調(diào)查顯示，現(xiàn)在的農(nóng)民似乎沒(méi)有像我們想象的那樣希望轉(zhuǎn)為城市戶口。70后、60后的農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的比率達(dá)到80%；而80后農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的比率是75%，同時(shí)加了一個(gè)條件，如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的比率達(dá)到90%。難道他們真的愿意繼續(xù)城鄉(xiāng)戶籍壁壘，繼續(xù)忍受與城里人不相同的福利待遇嗎？當(dāng)然不是，他們憂慮的問(wèn)題只有一個(gè)—土地。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化以及戶籍制度改革其中最重要的關(guān)鍵點(diǎn)，就是農(nóng)民的土地。承包的土地和宅基地將來(lái)怎么解決，如何能在改革中保障農(nóng)民的利益，是這一次改革的重中之重。

70后的農(nóng)民工董磊在城里打工已有多年，已經(jīng)習(xí)慣城市生活的他當(dāng)然愿意成為一個(gè)堂堂正正的城市居民，“能轉(zhuǎn)戶口當(dāng)然好，福利待遇、醫(yī)療、子女上學(xué)，好處多了去了”。

但是轉(zhuǎn)為居民戶口后，家里的地怎么辦，也是董磊一直在憂慮的事：“要是還保留農(nóng)村戶口，等我混不下去了，或者老了，干不動(dòng)了，我可以回家去種田，至少是我的一條后路，要是沒(méi)有了地，我沒(méi)工作了怎么辦，總得養(yǎng)活自己啊。”

有相同擔(dān)心的人不在少數(shù)，許多人愿意到城市里來(lái)工作生活，但并不愿意放棄家鄉(xiāng)的土地。這個(gè)問(wèn)題怎么解決，是戶籍制度改革的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

按照新的改革意見(jiàn)，即使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得了城市戶籍，他們的集體經(jīng)濟(jì)收益權(quán)、房屋及宅基地保有權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)都將予以保留。這個(gè)規(guī)定是必要的、正確的。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部的副部長(zhǎng)劉守英指出，這一次國(guó)務(wù)院的文件非常強(qiáng)調(diào)土地權(quán)利的保護(hù)，這是我們戶籍制度改革的一個(gè)前提?，F(xiàn)在農(nóng)民最關(guān)心的是，如果進(jìn)城，城里的公共服務(wù)能否享受，另外，土地權(quán)利能否得到保障。

劉守英還指出，未來(lái)農(nóng)民進(jìn)城以后，留在農(nóng)村的，一個(gè)是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地權(quán)、集體收益分配權(quán)。這些土地，政府未來(lái)應(yīng)采取什么樣的制度安排，都是目前積極探索的方向。未來(lái)應(yīng)該是更多的通過(guò)市場(chǎng)的方式，來(lái)探索土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)村土地怎么流轉(zhuǎn)、宅基地怎么流轉(zhuǎn)，政府通過(guò)市場(chǎng)的方式，通過(guò)農(nóng)民自愿的方式，來(lái)解決進(jìn)城以后的農(nóng)民原有的這兩項(xiàng)土地的權(quán)利。另外留在農(nóng)村的人可以在經(jīng)營(yíng)上擴(kuò)大規(guī)模，而宅基地這一塊也可以通過(guò)重組，實(shí)現(xiàn)整個(gè)農(nóng)村的重新構(gòu)造，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的雙贏，這個(gè)探索是未來(lái)的主要方向，并且應(yīng)該通過(guò)市場(chǎng)主導(dǎo)而不是政府的主導(dǎo)。

事實(shí)上，通過(guò)改革，政府確立和保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，也可以針對(duì)農(nóng)民的土地使用權(quán)所產(chǎn)生的公共性問(wèn)題，行使合理的干預(yù)權(quán)，以維持資源利用的公正性及經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，這是一條雙贏之路。