□ 焦若靜

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建立國家公園體制的幾點思考

□ 焦若靜

建立國家公園體制的幾點思考

生態(tài)文明建設(shè)的峽山實踐

生態(tài)文明建設(shè)的理念、路徑、制度創(chuàng)新

專家號脈：構(gòu)建中國生態(tài)文明一流示范區(qū)

黨的十八屆三中全會提出要“建立國家公園體制”，這是“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”的重要內(nèi)容，是我國國土空間開發(fā)保護制度的重大創(chuàng)新所在，需要進行相應(yīng)的制度設(shè)計。

一、建立國家公園體制的時代意義

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”。按照這一要求，推進國家公園體制的建立，對于進一步優(yōu)化和完善我國的生態(tài)保護體系、理順保護區(qū)管理體制、緩解保護與發(fā)展的矛盾、優(yōu)化國土空間布局、保護生物多樣性、維護國家生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、更好滿足人民群眾文化需求有重大意義。

建立國家公園體制是加快生態(tài)文明建設(shè)的重要選擇。我國已經(jīng)面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，將會影響到國家和民族長遠發(fā)展的戰(zhàn)略大局。黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)總布局，十八屆三中全會對加快生態(tài)文明制度建設(shè)做出了總體部署。生態(tài)文明是建立在人類對自然社會深刻認(rèn)識基礎(chǔ)上的一種新的文化觀和文明觀 ， 建設(shè)生態(tài)文明的核心是樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)理念。國家公園與該生態(tài)理念不謀而合 ：追求人與自然和諧，在完善自然保護的前提下，高效永續(xù)利用保護地資源，從而對地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展做出全面貢獻，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

建立國家公園體制是依法保護國土空間的制度選擇。生態(tài)保護紅線的實質(zhì)是生態(tài)環(huán)境安全的底線，目的是建立最為嚴(yán)格的生態(tài)保護制度，對生態(tài)功能保障、環(huán)境質(zhì)量安全和自然資源利用等方面提出更高的監(jiān)管要求，從而促進人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一。國家憲法規(guī)定，森林、山嶺、水流、草原、礦藏、野生動物、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有（法律規(guī)定屬于集體所有的除外），代表國家行使管理權(quán)限的是不同的資源管理職能部門，在實際運行中卻出現(xiàn)了真正的資源所有權(quán)人不到位，造成保護區(qū)內(nèi)的自然資源管理空缺、混亂，執(zhí)法不到位，而且，因管理體制的切割，使監(jiān)管分割、規(guī)則不一、效率低下，越是保護價值高的區(qū)域管理碎片化越嚴(yán)重。通過實施國家公園體制，可以明確自然資源所有權(quán)人，整合高保護價值區(qū)域的管理體制，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局。

北京市北宮國家森林公園

建立國家公園體制是順應(yīng)我國保護區(qū)事業(yè)發(fā)展的客觀需要。改革開放以來，我國保護區(qū)事業(yè)取得了顯著成果。截至2012年底，我國已建成的自然保護地包括2669處自然保護區(qū)、962處風(fēng)景名勝區(qū)、2747處森林公園、298處國家濕地公園、218處國家地質(zhì)公園、518處國家級水利風(fēng)景區(qū)，以及大量水源保護地和自然保護小區(qū)，占國土面積14.9%，目前全國保護區(qū)工作重心正處于由數(shù)量管理向質(zhì)量管理轉(zhuǎn)變階段，而建立國家公園體制正是順應(yīng)這種發(fā)展的客觀需要，可以完善和豐富我國保護地管理體系。

二、國家公園體制的基本構(gòu)架

保護區(qū)建設(shè)是全球和世界各國自然保護戰(zhàn)略的核心，也是世界公認(rèn)的最有效的自然保護手段。國家公園體制是各國政府實施保護區(qū)建設(shè)的有效機制，是一種合理平衡生態(tài)環(huán)境保護與資源開發(fā)利用的行之有效的保護和管理模式?？v觀全球各國的國家公園體制，既有其普遍的共識，也有其國別的特征。結(jié)合我國保護區(qū)事業(yè)的發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的總體部署，我國國家公園體制的基本構(gòu)架應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

國家意志是我國國家公園體制的核心所在。國家公園是國家意志的體現(xiàn)。國家公園的資源應(yīng)具有全球或全國意義，是自然和人文資源的典型代表。國家公園必須由國家建立，由國家制定標(biāo)準(zhǔn)，由國家立法保障，由國家統(tǒng)一規(guī)劃，經(jīng)國家批準(zhǔn)，由國家投入建設(shè)運營，由國家管理和維護，具體表現(xiàn)為：一是國家公園為國家所有，是培育國家意識的重要場，應(yīng)該是建立在生態(tài)保護前提下的，涵蓋游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育，以可持續(xù)發(fā)展和公共服務(wù)為目的，是基本公共服務(wù)的重要組成部分。二是國家公園為國家立法，統(tǒng)一規(guī)劃。三是國家公園為國家授權(quán)管理，主要經(jīng)費來自于財政預(yù)算。

綏陽雙河洞國家地質(zhì)公園

依法保護是我國國家公園體制的基本制度。國家公園體制之所以成為大多數(shù)國家保護區(qū)的主要制度，主要原因之一就是依法對國土空間進行保護。世界各國為確保國家公園的公共性，都是以土地和自然資源國有化和全民所有為前提的（除了英國等少數(shù)國家外），我國國家公園體制也應(yīng)如此，應(yīng)該通過立法、通過國家公園體制對各類保護區(qū)實施法律保護。在立法中，要堅決貫徹“保護第一”的基本理念，旨在保護自然資源和歷史文化資源的真實性和完整性。

分類管理是我國國家公園體制的基本形式。我國現(xiàn)有的各種類型的保護區(qū)分屬于不同的部門，陸續(xù)在不同的時間建立，依據(jù)不同的法律法規(guī)和部門規(guī)章，由于類型多、管理部門多、缺乏科學(xué)統(tǒng)一的分類體系，在國土空間上存在著重疊和交叉、權(quán)屬不清、多頭管理、管理目標(biāo)不明確等問題，給實際保護管理工作帶來了一些困難和矛盾，影響了我國保護區(qū)體系的整體保護成效。建立國家公園體制，不可能也沒有必要完全替代現(xiàn)有的保護區(qū)格局，而在于從頂層上賦予國家意志和法律手段，在管理上還是有必要遵循既有的管理格局，因此，分類管理就成為我國國家公園體制的基本形式。

公共服務(wù)是我國國家公園體制的管理目標(biāo)。國家公園作為社會公益事業(yè)所具備社會性、共享性、無形性、福利性的特點，決定了其國家公益事業(yè)的性質(zhì)定位。同時，這些特點也決定了國家公園在國家社會生活中是一種公共產(chǎn)品屬性，“作為珍貴的自然與文化遺產(chǎn)，不能被少數(shù)盈利者掌管，而只能由被全體人民所信賴的政府，為了國家的長久利益行使管理權(quán)力”。 國家公園的管理目標(biāo)決定了其“產(chǎn)品”是建立在生態(tài)保護前提下的， 涵蓋受限制的游憩、科學(xué)研究與環(huán)境教育， 具有較為明顯的以公共資源或公共利益為核心的公益價值取向。

三、國家公園體制的實施路徑

國家公園是一項“功在當(dāng)代，利在千秋”的事業(yè)，國家公園制度建設(shè)則是“萬世之基”，是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要采取穩(wěn)妥的措施，穩(wěn)步推進。

一是要積極開展試點。我國地域廣大，自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，建立國家公園體制需要在科學(xué)研究、充分論證的基礎(chǔ)上在不同區(qū)域開展試點工作。在試點的過程中，檢驗和完善國家公園的定義和劃分標(biāo)準(zhǔn)，驗證和完善我國保護區(qū)管理分類體系等。在國家公園的試點中，要突出公益性，嚴(yán)格限定經(jīng)營活動的空間和業(yè)務(wù)范圍。以自然資源保護和適度旅游開發(fā)為基本策略，通過較小范圍的適度開發(fā)實現(xiàn)大范圍的有效保護， 既排除與保護目標(biāo)相抵觸的開發(fā)利用方式， 達到保護生態(tài)系統(tǒng)完整性的目的， 又為公眾提供了旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所， 促進區(qū)域生態(tài)保護和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展， 實現(xiàn)保護地生態(tài)、社會、經(jīng)濟三大綜合效益有效發(fā)揮。

二是要推動科學(xué)立法。立法是基礎(chǔ)。建立國家公園體制，還要推動我國保護區(qū)立法，依法界定各種類型的保護區(qū)管理制度、土地相關(guān)資源產(chǎn)權(quán)制度、監(jiān)管體制、運行保障機制、特許經(jīng)營制度等。目前，涉及保護區(qū)的法律法規(guī)均是在 20 世紀(jì) 80年代和 90 年代制定的，這些法律法規(guī)已不能滿足實際管理工作的需求， 同時大多數(shù)與保護區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)和部門規(guī)章均是在不同部門的主導(dǎo)下完成的， 內(nèi)容大多以各部門的主要職權(quán)為基礎(chǔ)，主要用于某一特定自然資源或者保護區(qū)的類型， 例如森林、野生動植物、濕地、海洋、牧場、漁業(yè)或者水資源等的管理和利用， 以及自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等等。推進國家公園體制的建設(shè)，要推動跨部門公眾參與的社會立法，從法律法規(guī)上理順保護區(qū)體系的管理體制。在此基礎(chǔ)上，以加強自然生態(tài)系統(tǒng)保護為核心目標(biāo)，以主體功能區(qū)制度為依據(jù)，以國家重要的生態(tài)地理單元為參照，統(tǒng)籌規(guī)劃，規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，使建立國家公園體制的工作科學(xué)、穩(wěn)妥而有序地開展，調(diào)整完善適合我國國情的自然保護體系。

三是要實施統(tǒng)一規(guī)劃。國家公園規(guī)劃體系是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分， 是落實國家主體功能區(qū)制度、界定自然價值較高的國土空間邊界的重要措施。在國家層面編制和實施國家公園發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展思路、目標(biāo)、布局，制定國家公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)， 選擇重點發(fā)展區(qū)域， 確定國家公園建設(shè)清單，優(yōu)先在國有土地集中區(qū)域，率先建立，以求突破。按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，對攸關(guān)國家生態(tài)安全的重點區(qū)域和生態(tài)極其脆弱的敏感地帶，優(yōu)先建立國家公園，解決國土空間格局優(yōu)化問題。在省級層面針對每個國家公園在科學(xué)考察的基礎(chǔ)上， 組織編制公園建設(shè)的總體規(guī)劃， 明確國家公園邊界、土地屬性、功能區(qū)劃、管理目標(biāo)、管理體系、項目布局和主要建設(shè)任務(wù)， 提交中央政府批準(zhǔn)。管理機構(gòu)依據(jù)批復(fù)的總體規(guī)劃組織編制控制性和修建性規(guī)劃， 明確土地空間用地性質(zhì)、使用強度和空間環(huán)境， 細化管理目標(biāo)、功能區(qū)劃和建設(shè)布局， 分解建設(shè)任務(wù)， 提交主管部門確認(rèn)。

四是要構(gòu)建穩(wěn)定投入機制。國家公園的發(fā)展必然會遇到一個不可回避的問題，即如何籌集國家公園運行所需的經(jīng)費，財力不濟已經(jīng)成為世界上許多國家的國家公園運行中的普遍性難題，因此，在財政預(yù)算保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，發(fā)揮市場配置作用，充分利用社會資源，引入市場機制多方籌措建設(shè)資金。除納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃投入之外，國家公園可合理利用有形資源和無形資源，使投入渠道多元化。一是建立特許經(jīng)營許可證制度；二是保障門票收入用于管理、保護，減免征稅；三是根據(jù)國家公園資源有償使用的原則，對必需的飯店、賓館、旅行社、交通運輸?shù)仁找娴慕?jīng)營單位，征收資源保護管理費等，通過采取各種有效方式，構(gòu)建一個穩(wěn)定的投入機制，促進國家公園的健康發(fā)展。

（作者單位：環(huán)境保護部對外合作中心）