□ 陳宗興

貫徹依法治國(guó)戰(zhàn)略部署推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)

□ 陳宗興

黨的十八屆四中全會(huì)以全面推進(jìn)依法治國(guó)為主要議題。全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為加快社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略部署。生態(tài)文明制度建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

一、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的迫切需要

生態(tài)文明制度是人類在改造、利用自然過(guò)程中形成的理念、政策、做法的固化，帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性，是生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。

生態(tài)文明制度建設(shè)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。目前，生態(tài)文明制度建設(shè)在一些地方還存在著不深入、不健全、不到位等問(wèn)題，在處理生態(tài)環(huán)境方面的矛盾和問(wèn)題時(shí)，特別涉及到利益關(guān)系調(diào)整時(shí)，缺乏必要的政策依據(jù)和制度保障。比如，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度還沒(méi)有完整建立，用途管制在耕地方面落實(shí)比較好，但沒(méi)有擴(kuò)展到占用其他自然生態(tài)空間。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)正當(dāng)其時(shí)，勢(shì)在必行。我們要運(yùn)用現(xiàn)代法治思維和法治方式，全面推進(jìn)法制生態(tài)化，把生態(tài)文明建設(shè)方面比較成熟的經(jīng)驗(yàn)制度化、政策化，形成與國(guó)家治理體系相配套的制度體系，提高生態(tài)文明建設(shè)治理能力和治理水平。

生態(tài)文明制度建設(shè)是落實(shí)“五位一體”總要求的重要保障。要按照“五位一體”總布局和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會(huì)公正、生態(tài)良好的目標(biāo)去設(shè)計(jì)、謀劃生態(tài)文明制度體系，在融入貫穿中形成不同方面的制度規(guī)范和運(yùn)行機(jī)制。比如，把生態(tài)文明融入政治建設(shè)，主要是提高執(zhí)政黨和政府部門對(duì)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的政治領(lǐng)導(dǎo)力、科學(xué)決策力和工作執(zhí)行力，從發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整等重大決策源頭上控制生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生。近年來(lái)，貴陽(yáng)等地區(qū)結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)本地區(qū)已有的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)制度法規(guī)，進(jìn)行了必要的完善與調(diào)整，發(fā)揮了生態(tài)文明制度對(duì)其他四個(gè)方面制度規(guī)范的引領(lǐng)和輻射作用。

生態(tài)文明制度建設(shè)是解決生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需求。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在著“環(huán)境容量小與排放總量大”的矛盾，不少地區(qū)在現(xiàn)行發(fā)展方式下的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模已經(jīng)超出其資源環(huán)境承載力極限，無(wú)組織排放現(xiàn)象比較普遍，用制度法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境刻不容緩。長(zhǎng)期以來(lái)，一些企業(yè)“寧交罰款，不治污染”，認(rèn)為偷排、超排即使被執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)，交點(diǎn)罰款就可以擺平。去年6月，“兩高”環(huán)境污染犯罪司法解釋實(shí)施后，浙江某化工公司常務(wù)副總經(jīng)理代某將75噸有害固廢交給沒(méi)有處理資質(zhì)的某公司隨意傾倒，造成了當(dāng)?shù)赝寥馈⒖諝鈬?yán)重污染。今年1月，法院以污染環(huán)境罪判處代某有期徒刑6個(gè)月。這個(gè)案例很有教育和震懾作用，使很多企業(yè)認(rèn)識(shí)到，過(guò)去亂排污只是“罰票子”，現(xiàn)在可能還要“蹲號(hào)子”。

二、在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中建立完備的生態(tài)文明制度體系

根據(jù)十八屆四中全會(huì)精神，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，增強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。主要有以下幾個(gè)方面：

一是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)與體制構(gòu)建。憲法是國(guó)家的根本大法。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先要堅(jiān)持依憲執(zhí)政。建議適時(shí)把生態(tài)文明建設(shè)寫入憲法，在國(guó)家根本大法中確立生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性地位?！稇椃ā芬?guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國(guó)家所有，因此，有必要建立統(tǒng)一管理自然資源的體制和機(jī)構(gòu)。山水林田湖是一個(gè)生命共同體，用途管制和生態(tài)修復(fù)必須遵循自然規(guī)律。我們要從生態(tài)系統(tǒng)整體關(guān)聯(lián)性出發(fā)，從國(guó)家管理層面構(gòu)建推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)管理體制、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和工作督導(dǎo)機(jī)制，改變“九龍治水”、“鐵路警察各管一段”以及“小馬拉大車”的局面，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)一管理、條塊結(jié)合、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二是加強(qiáng)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度建設(shè)。國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國(guó)土空間整體規(guī)劃在各級(jí)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有舉足輕重的地位。要以《全國(guó)主體功能區(qū)劃》為指導(dǎo)，按照“兩橫三縱”、“四類主體功能區(qū)”的劃分定位，因地制宜，結(jié)合制定“十三五”規(guī)劃，把生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)到各類規(guī)劃當(dāng)中，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展始終保持在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力范圍之內(nèi)。

三是加強(qiáng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)。完善資源節(jié)約的政策法規(guī)和監(jiān)管體系，推動(dòng)資源利用方式根本轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過(guò)程節(jié)約管理，大幅度降低能源、水、土地消耗強(qiáng)度，提高利用效率和效益。推進(jìn)水、土壤、大氣等重要領(lǐng)域立法工作，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，建立起“源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲”的環(huán)境保護(hù)制度體系。地方政府在招商引資中忽視生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，引入產(chǎn)業(yè)的同時(shí)也帶來(lái)污染的例子屢見(jiàn)不鮮。前段時(shí)間曝光的內(nèi)蒙古騰格里沙漠污染事件對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成了難以恢復(fù)的破壞，引起了黨中央的高度重視。為了從根本上解決這類問(wèn)題，要建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，都要一查到底。

四是充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)文明制度建設(shè)中的作用。我國(guó)已經(jīng)基本建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但還沒(méi)有完全建立起體現(xiàn)生態(tài)文明理念和原則的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)沒(méi)能很好發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，在相當(dāng)程度上、許多領(lǐng)域中，主要還是政府直接配置資源或在政府不合理干預(yù)下配置資源。要實(shí)行差別化產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、多元化環(huán)保投入機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，開(kāi)展節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)等交易，體現(xiàn)市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和生態(tài)產(chǎn)品公平分配原則。

三、在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中提高生態(tài)文明建設(shè)水平

構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)行動(dòng)體系。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，以生態(tài)文明制度體系為保障，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、全民參與的生態(tài)文明社會(huì)行動(dòng)體系。要按照四中全會(huì)提出的推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理的要求，政府要充分發(fā)揮引導(dǎo)、支持和監(jiān)督作用，企業(yè)要積極承擔(dān)重要責(zé)任和義務(wù)，社會(huì)組織要積極參與，公民要具備生態(tài)文明意識(shí)和養(yǎng)成自覺(jué)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好習(xí)慣。

加強(qiáng)生態(tài)文明智庫(kù)建設(shè)。從我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際情況看，目前，生態(tài)文明建設(shè)重大理論問(wèn)題和戰(zhàn)略問(wèn)題以及國(guó)際動(dòng)態(tài)等研究還不夠深入，不夠及時(shí)，還沒(méi)有形成對(duì)決策有重要影響的研究機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和智庫(kù)平臺(tái)。要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)方方面面的資源，把國(guó)內(nèi)的、國(guó)際的，官方的、民間的力量充分的協(xié)調(diào)利用起來(lái)，建立跨國(guó)界、跨區(qū)域、跨行業(yè)的研究平臺(tái)，圍繞生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)、制度體系、實(shí)踐模式、信息交流等特別是關(guān)系人民群眾切身利益的環(huán)境問(wèn)題，深入開(kāi)展調(diào)查研究和課題攻關(guān)，形成對(duì)政府決策有參考價(jià)值的研究成果。在這方面，中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)應(yīng)當(dāng)有所作為。

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐創(chuàng)新。當(dāng)前，全國(guó)各地和各行各業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，有很多成功模式和典型案例，應(yīng)及時(shí)總結(jié)推廣。比如，江蘇省率先在全國(guó)制定出臺(tái)省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃，劃出15種類型生態(tài)紅線區(qū)域，出臺(tái)補(bǔ)償政策和管控制度，為生態(tài)文明制度建設(shè)的探索發(fā)揮了示范作用。我國(guó)不同區(qū)域差別較大，生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展還不平衡。今后，要更多地向西部和中部地區(qū)聚焦，加大實(shí)踐創(chuàng)新力度，探索符合區(qū)域特點(diǎn)的生態(tài)文明建設(shè)新途徑新模式。

開(kāi)展生態(tài)文明國(guó)際合作。發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)環(huán)境污染、生態(tài)破壞所采取的對(duì)策措施和制度設(shè)計(jì)有許多是值得我們參考借鑒的。我們要堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，既要學(xué)習(xí)引進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，也要積極開(kāi)展國(guó)際交流，推動(dòng)生態(tài)文明理念走向世界。比如，在促進(jìn)“絲綢之路”一路一帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策交流與能力建設(shè)，構(gòu)建多層次、寬領(lǐng)域的合作平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)，推動(dòng)生態(tài)文明理念傳播和國(guó)際合作。

（作者系十一屆全國(guó)政協(xié)副主席、中國(guó)生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)）