□ 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì) 環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司聯(lián)合課題組

求是探真

如何建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

□ 中國(guó)行政管理學(xué)會(huì) 環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司聯(lián)合課題組

碧水藍(lán)天海灣

編者按

建設(shè)生態(tài)文明制度必須按照系統(tǒng)性要求進(jìn)行，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的高度多樣性和復(fù)雜性規(guī)律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進(jìn)性，是生態(tài)文明水平的重要體現(xiàn)。為此，2013～2014年，環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司與中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)共同開展了生態(tài)文明制度體系的課題研究，課題報(bào)告得到了國(guó)務(wù)院副總理張高麗的親自批示。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。習(xí)近平同志指出，建設(shè)美麗中國(guó)，要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)制度創(chuàng)新，努力從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢(shì)。這些論述為進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)美麗中國(guó)，走向生態(tài)文明新時(shí)代，指明了前進(jìn)方向。不斷推進(jìn)生態(tài)文明制度化建設(shè)，已經(jīng)成為全面深化改革的有機(jī)組成部分，成為完善和健全社會(huì)主義制度的重要內(nèi)容，有利于全面推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)，有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

導(dǎo)讀

□黨的十八屆三中全會(huì)，進(jìn)一步對(duì)深化生態(tài)文明制度改革，建設(shè)系統(tǒng)完整對(duì)生態(tài)文明制度體系作出了部署。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)與環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司聯(lián)合對(duì)此開展課題研究，《如何建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系》即是成果之一。

□如何認(rèn)知生態(tài)文明？生態(tài)文明體制的框架如何構(gòu)成？生態(tài)文明制度將如何改革？環(huán)境保護(hù)部政策研究主任應(yīng)約為本刊撰稿，對(duì)此做出了較為權(quán)威的詮釋。

□《生態(tài)文明建設(shè)的體系思考》從學(xué)習(xí)中央領(lǐng)導(dǎo)的重要論述中，科學(xué)地理解生態(tài)文明，為讀者認(rèn)知新的文明社會(huì)形態(tài)拓展了新思路。

□張掖作為西北沙漠中的綠洲，在生態(tài)文明建設(shè)中，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的華麗轉(zhuǎn)型。

一、從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，定位生態(tài)文明制度體系建設(shè)

全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家治理過程中，制度建設(shè)具有根本性、持續(xù)性和全局性。將比較成熟的方針、政策制度化、法治化是國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分與核心標(biāo)志。全面深化改革的總目標(biāo)能不能在2020年實(shí)現(xiàn)，就是要看在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。因此，社會(huì)主義各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)和發(fā)展都必須系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化，最終形成定型、成熟、有效的制度體系，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)工作的科學(xué)、持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，提高國(guó)家治理能力和治理水平。

生態(tài)文明制度是人類社會(huì)在長(zhǎng)期與大自然相處過程中形成的理念、政策、做法。生態(tài)文明制度的層次和水平標(biāo)志著人類治理藝術(shù)和技巧的成熟程度，它關(guān)系到全人類、全社會(huì)、各民族和各國(guó)家整體利益的實(shí)現(xiàn)狀況和政權(quán)運(yùn)作是否科學(xué)和穩(wěn)定。就一國(guó)而言，生態(tài)文明制度文明建設(shè)是一個(gè)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容，它的進(jìn)程有賴于社會(huì)現(xiàn)有的物質(zhì)文明和精神文明整體水平的提高。

在“五位一體”的中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中，生態(tài)文明建設(shè)既要同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)一樣，提高制度化水平，發(fā)揮生態(tài)文明制度為美麗中國(guó)建設(shè)和中華民族永續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障和有力支撐的作用，而且還要發(fā)揮生態(tài)文明制度對(duì)其他領(lǐng)域制度的輻射作用和引領(lǐng)作用。

確立生態(tài)文明制度建設(shè)在國(guó)家治理體系中的定位，有助于明確生態(tài)文明制度建設(shè)的目標(biāo)和內(nèi)容。生態(tài)文明制度建設(shè)的目標(biāo)是構(gòu)建有利于環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、人與自然和諧關(guān)系的系統(tǒng)性、完整性、科學(xué)性的制度體系，為環(huán)保政策、資源政策的落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)保障，形成全社會(huì)共建生態(tài)文明的完善性、穩(wěn)固性、持續(xù)性的行為模式。生態(tài)文明制度建設(shè)的主要內(nèi)容包括制度的建立和完善、制度的落實(shí)和執(zhí)行、有關(guān)行為的激勵(lì)與懲罰，以及預(yù)期的形成和定性。通過這四個(gè)環(huán)節(jié)，將尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念真正落到實(shí)處。這些目標(biāo)和內(nèi)容本身就說明生態(tài)文明制度是社會(huì)主義制度體系的主要內(nèi)容和重要組成部分。

建設(shè)生態(tài)文明制度必須按照系統(tǒng)性要求進(jìn)行，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的高度多樣性和復(fù)雜性規(guī)律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進(jìn)性，是生態(tài)文明水平的重要體現(xiàn)。先進(jìn)的制度體系是生態(tài)文明的軟實(shí)力，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實(shí)力。從根本上說，生態(tài)文明的制度水平?jīng)Q定了生態(tài)文明的建設(shè)水平。只有將生態(tài)文明建設(shè)的一系列理念、政策、規(guī)定和做法上升到制度水平，形成牢固的制度體系，并在實(shí)踐中形成強(qiáng)有力的“激勵(lì)相容”效應(yīng)，才能切實(shí)保證生態(tài)文明建設(shè)形成良性的持續(xù)發(fā)展，才能切實(shí)保證“美麗中國(guó)”的理想和愿景逐步變成現(xiàn)實(shí)。

要按照基本制度、運(yùn)行制度和符號(hào)制度三個(gè)子系統(tǒng)建構(gòu)制度體系，克服目前存在的有序性、整體性不足的問題?；局贫茸鳛閮?nèi)層，離制度體系的核心最近，是制度體系最深刻的反映；符號(hào)制度處于制度體系的外層，是制度體系價(jià)值最直觀的反映。運(yùn)行制度則是基本制度和符號(hào)制度的中間環(huán)節(jié)，起著橋梁和紐帶的作用。具體到生態(tài)文明制度體系，我們可以將其劃分為基本制度、管理制度、文化制度三個(gè)層面，基本制度是生態(tài)文明制度體系的基石和支柱，管理制度是生態(tài)文明制度體系的維系和保障，而文化制度是生態(tài)文明制度體系的社會(huì)基礎(chǔ)。

二、建立堅(jiān)實(shí)的生態(tài)文明基本制度

建立生態(tài)文明基本制度，首先要進(jìn)一步加強(qiáng)制度體系建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，制定時(shí)間表和實(shí)施路線圖。應(yīng)抓住中央設(shè)立“經(jīng)濟(jì)體制與生態(tài)文明體制”專項(xiàng)小組的時(shí)機(jī)，盡快起草和出臺(tái)“關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)意見”，以提高各級(jí)政府和社會(huì)各界對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)。制定實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)體系，要將生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度和生態(tài)文化等內(nèi)容納入其中。同時(shí)，在總體設(shè)計(jì)上廣泛聽取各方面意見，注重跨部門和跨領(lǐng)域，形成建立生態(tài)文明制度體系的時(shí)間表和實(shí)施路線圖，并以此為依據(jù)指導(dǎo)各部門執(zhí)行分工任務(wù)。

其次，以市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮，作為生態(tài)文明基本制度的基石。一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是所有制的核心和主要內(nèi)容，明晰產(chǎn)權(quán)是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基本要求，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎(chǔ)性制度。要對(duì)自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)登記，形成歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。根據(jù)自然資源屬性的多樣化特征，通過比較廣泛的地方試點(diǎn)示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關(guān)國(guó)有和集體所有資源的產(chǎn)權(quán)制度規(guī)定，分類建立多樣化的所有權(quán)體系。建立完整的自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評(píng)價(jià)和核算制度，并完善國(guó)有和集體自然資源資產(chǎn)代理或者托管及其經(jīng)營(yíng)管理的制度體系。二是在生產(chǎn)過程中發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。要在力求厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系的基礎(chǔ)上，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)化管理，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，鼓勵(lì)特許環(huán)境服務(wù)和協(xié)議保護(hù)，加快資源環(huán)境稅費(fèi)改革，構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場(chǎng)，探索排污權(quán)和碳排放交易，使資源能源、排放許可、生態(tài)服務(wù)等要素得到更高效的配置和利用。構(gòu)建符合市場(chǎng)規(guī)律的自然資源定價(jià)機(jī)制，加快實(shí)施資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境稅收體系。進(jìn)一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)制度和特許保護(hù)制度，發(fā)揮市場(chǎng)激勵(lì)的作用。

再次，以政府監(jiān)管的有力有效，作為生態(tài)文明基本制度的支柱。一是建立自然資源用途管制制度。對(duì)用途進(jìn)行管制，明確各類國(guó)土空間開發(fā)、利用及保護(hù)的邊界，實(shí)現(xiàn)能源、水資源及礦產(chǎn)資源按質(zhì)量進(jìn)行分級(jí)，實(shí)現(xiàn)梯級(jí)利用。這是國(guó)家出于公共利益，使用國(guó)家權(quán)力，超越產(chǎn)權(quán)規(guī)定對(duì)自然資源進(jìn)行管理的制度。這種管制充分體現(xiàn)了政府調(diào)控和監(jiān)管對(duì)于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的必要性和重要性，體現(xiàn)了政府職能的全面正確履行。比如自然保護(hù)區(qū)就屬于用途管制制度，因?yàn)椴还茏匀槐Ｗo(hù)區(qū)屬于誰管理，國(guó)家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進(jìn)行開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)。二是建立生態(tài)紅線制度，劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線。生態(tài)紅線觀念一定要牢固樹立起來，列入后全黨全國(guó)就要一體遵行，決不能逾越。劃定生態(tài)保護(hù)紅線，建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位推動(dòng)發(fā)展，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管理、資源節(jié)約管理，強(qiáng)化規(guī)劃，嚴(yán)格審查，禁止不符合用途管制和節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)活動(dòng)。按照生態(tài)保護(hù)紅線由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線構(gòu)成的基本思路，研究編制關(guān)于構(gòu)建國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線的指導(dǎo)意見。

碧水藍(lán)天海灣

三、建立協(xié)調(diào)的生態(tài)文明管理制度

建立生態(tài)文明管理制度的核心是遵循打破生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)性、整體性和政府運(yùn)行的部門性、分割性的矛盾。首先，要以問題的整體性為基礎(chǔ)，更加突出管理制度的整體性。比如建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度。污染物由污染源產(chǎn)生，通過環(huán)境介質(zhì)傳播和消納，必須將三者統(tǒng)籌考慮。要按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式要求，對(duì)工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動(dòng)源等全部污染源排放的所有污染物，對(duì)大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。同時(shí)，要重視生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，充分認(rèn)識(shí)污染防治與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)在必然聯(lián)系，增強(qiáng)二者監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，建立污染防治和生態(tài)保護(hù)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

其次，要在政府部門分工和層級(jí)分權(quán)的現(xiàn)實(shí)條件下，更加突出管理制度的協(xié)調(diào)性。探索建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度構(gòu)架。環(huán)境問題產(chǎn)生并擴(kuò)展為局地、區(qū)域和全球性問題，在我國(guó)目前最突出的就是區(qū)域性的灰霾污染和流域性的水污染。但是，這些環(huán)境問題所影響的空間范圍往往與行政管轄的區(qū)域不一致，使現(xiàn)行管理體制難以解決跨行政區(qū)的環(huán)境問題。結(jié)構(gòu)上，這些要素常常由不同部門來管理，使得環(huán)境管理缺乏整體性和協(xié)調(diào)性。功能上，現(xiàn)有體制實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的綜合管理存在各種體制機(jī)制障礙。我們?cè)诒ＷC生態(tài)環(huán)境保護(hù)完整性的同時(shí)，需要針對(duì)不同類型的問題設(shè)置相應(yīng)的制度安排。對(duì)于幅員遼闊、資源環(huán)境復(fù)雜多樣的發(fā)展中大國(guó)，完全通過一個(gè)部門實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管顯然是十分困難的。但無論采取哪種改革模式，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度構(gòu)架是十分必要的。比如在環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法領(lǐng)域，由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測(cè)力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出。要健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，完善監(jiān)管的法律授權(quán)，建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制。

再次，以生態(tài)績(jī)效的“可視化”為導(dǎo)向，突出管理制度的激勵(lì)作用。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。把生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計(jì)，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新的考核權(quán)重。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境實(shí)績(jī)考核制度的權(quán)威性和執(zhí)行力度，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)成績(jī)突出的地區(qū)，由上級(jí)財(cái)政給予轉(zhuǎn)移支付，對(duì)單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。建立責(zé)任追究制度，保持生態(tài)文明建設(shè)的持久性。建立完善的生態(tài)文明責(zé)任追究制度，明確責(zé)任主體、責(zé)任目標(biāo)和責(zé)任范圍。

四、建立長(zhǎng)效的生態(tài)文明文化制度

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則，同時(shí)也是衡量人類文明水平的標(biāo)尺。對(duì)于生態(tài)文明制度而言，相比那些強(qiáng)制人們遵守的硬性規(guī)定和道德說教，那些成為人的價(jià)值觀念甚至能銘刻在社會(huì)成員心中的“軟規(guī)則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久。

首先，要積極倡導(dǎo)生態(tài)文明行為，培育綠色生活方式。制定并實(shí)施與生態(tài)文明和綠色發(fā)展相適應(yīng)的可持續(xù)消費(fèi)戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，以黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)為重點(diǎn)，開展生態(tài)文明單位建設(shè)活動(dòng)，落實(shí)各項(xiàng)節(jié)能環(huán)保措施。采取政府采購服務(wù)等政策措施，推動(dòng)消費(fèi)方式變革，實(shí)行綠色設(shè)計(jì)和綠色制造，節(jié)約資源，減少污染，樹立環(huán)保誠(chéng)信。規(guī)范綠色產(chǎn)品生產(chǎn)，暢通綠色產(chǎn)品流通渠道，引導(dǎo)消費(fèi)者購買節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品。推動(dòng)全民在衣、食、住、行、游等各方面向簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變。推廣綠色環(huán)保產(chǎn)品，倡導(dǎo)綠色出行，使綠色生活成為社會(huì)主流價(jià)值和生活時(shí)尚。

其次，以企業(yè)經(jīng)營(yíng)者為主要對(duì)象，把生態(tài)教育貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的始終。企業(yè)主管部門要制定政策，促使企業(yè)自覺按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式組織生產(chǎn)，實(shí)行生態(tài)友好的生產(chǎn)方式，節(jié)約能源資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要定期舉辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者培訓(xùn)班，全面進(jìn)行生態(tài)意識(shí)教育和環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)學(xué)習(xí)，使其在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中始終把環(huán)保工作放在第一位。在企業(yè)立項(xiàng)審批過程中，要嚴(yán)格堅(jiān)持環(huán)保準(zhǔn)入關(guān)。建立企業(yè)環(huán)境信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，督促企業(yè)自覺履行環(huán)保法定義務(wù)。加快建立環(huán)境保護(hù)“守信激勵(lì)、失信懲戒”的機(jī)制。對(duì)企業(yè)的環(huán)境信用實(shí)行等級(jí)評(píng)價(jià)制度，將其等級(jí)評(píng)定結(jié)果與企業(yè)信貸、融資直接掛鉤。強(qiáng)化企業(yè)社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感，形成以“保護(hù)生態(tài)環(huán)境為榮”的道德風(fēng)尚，對(duì)企業(yè)家進(jìn)行生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展教育。