□ 本刊特約撰稿人 聞 閩

政策法規(guī)

新《環(huán)保法》為生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障
——專訪環(huán)保部政法司李慶瑞司長(zhǎng)

□ 本刊特約撰稿人 聞 閩

李慶瑞司長(zhǎng)接受本刊記者采訪

政策解讀

編前語

2015年1月1日起，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新《環(huán)保法》）將施行。這部從修正到修訂，歷經(jīng)四審，終于獲得通過的新《環(huán)保法》，在一系列環(huán)境問題久治不愈，黨中央、國務(wù)院號(hào)召“堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)”的背景下出臺(tái)，承載了社會(huì)公眾對(duì)改善環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明的迫切期待。有關(guān)人士評(píng)價(jià)：這是中國歷史上對(duì)政府部門與官員施政約束最具體、最嚴(yán)格的法律；有人說：新《環(huán)保法》給了環(huán)保部門一把利劍；還有人懷疑在中國這種部門多頭管理的情況下，這部法律能否真正執(zhí)行到位。帶著這些問題，本刊記者專訪了全程參與新《環(huán)保法》修訂工作的環(huán)保部政策法規(guī)司司長(zhǎng)李慶瑞，李慶瑞司長(zhǎng)就記者對(duì)新《環(huán)保法》的提問做出了相關(guān)解讀。

記者：黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)問題，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的改革，新《環(huán)保法》是在何種背景下出臺(tái)的，與推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)之間是何種關(guān)系？

李慶瑞：首先，新《環(huán)保法》的出臺(tái)是人民群眾的呼聲和期待。當(dāng)前，隨著人民群眾生活水平的逐步提升，人民群眾希望呼吸上潔凈的空氣、喝上干凈的水，吃上安全的食品，生活在良好的環(huán)境之中，這是一種樸素的需求和期盼。從2005年至2012年，2700多個(gè)人大代表，提出70多件提案和建議，呼吁修訂《環(huán)境保護(hù)法》，同時(shí)，媒體也不斷代表百姓發(fā)出呼聲，光在百度上輸入“霧霾”兩個(gè)字，就可以搜到上億條的鏈接，這反映了老百姓對(duì)改善環(huán)境的迫切需求。

其次，是執(zhí)政黨的生態(tài)文明執(zhí)政理念的體現(xiàn)。十八大提出“五位一體”的戰(zhàn)略總布局，納入生態(tài)文明建設(shè)，提出要從源頭扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，努力建設(shè)美麗中國。三中全會(huì)決定做出了加快生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力；良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。李克強(qiáng)總理提出，要直面環(huán)境污染問題，要像對(duì)貧困宣戰(zhàn)一樣，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)。按照中央依法治國的執(zhí)政方略的要求，環(huán)境管理也需要逐步轉(zhuǎn)變到主要依靠法治的軌道上來，環(huán)境管理首先是法律的、二是經(jīng)濟(jì)的、三是技術(shù)的，并輔之以必要的行政手段，這些都是黨的執(zhí)政理念的體現(xiàn)。

第三，當(dāng)前我國環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻且壓力繼續(xù)加大。近年來，多個(gè)城市紛紛出現(xiàn)霧霾天氣，地下水污染問題突出，農(nóng)業(yè)土壤污染形勢(shì)嚴(yán)峻，一些新的污染物，如臭氧、刺激性有機(jī)物、危險(xiǎn)化學(xué)品等對(duì)環(huán)境的破壞很大，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)迫切要求修改《環(huán)境保護(hù)法》，用有力的武器向污染宣戰(zhàn)。

第四，是解決現(xiàn)行環(huán)境法律本身問題的需要。自1979年以來，我國先后制定了資源環(huán)境相關(guān)法律30余部，環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)31部，相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章700多部，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1500余項(xiàng)，此外還有司法解釋、國際公約等。這一系列的法律法規(guī)為國家的環(huán)保事業(yè)做出了很大的貢獻(xiàn)，發(fā)揮了巨大的作用，但是現(xiàn)在問題也很突出，如理念滯后、定位不準(zhǔn)、制度不全、責(zé)任不明、處罰過輕、銜接不順等，迫切需要修改《環(huán)境保護(hù)法》。

在這樣的背景下，新修訂的《環(huán)保法》作為環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，全面貫徹生態(tài)文明理念，全文有25處提到“生態(tài)”二字，在多個(gè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了突破和創(chuàng)新。

在理念和原則上，新《環(huán)保法》明確規(guī)定“保護(hù)環(huán)境是國家的基本國策”；將“保護(hù)優(yōu)先”作為第一項(xiàng)基本原則；將“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”的表述改為“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。這是我國立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的全新闡述，意義深遠(yuǎn)。

在制度上，新《環(huán)保法》在完善監(jiān)管制度、健全政府責(zé)任、提高違法成本、推動(dòng)公眾參與等方面有了重大突破，要求劃定生態(tài)保護(hù)紅線，健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，制定經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)充分考慮對(duì)環(huán)境的影響，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制， 實(shí)行環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，建立跨區(qū)聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，建立環(huán)境與公眾健康監(jiān)測(cè)評(píng)估制度，實(shí)行總量控制和排污許可管理制度，對(duì)未完成總量控制目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)實(shí)行環(huán)評(píng)限批，分階段、有步驟地改善環(huán)境質(zhì)量等。這些規(guī)定將有利于推動(dòng)建立基于環(huán)境承載能力的綠色發(fā)展模式，保障生態(tài)文明建設(shè)順利進(jìn)行。

我們相信，通過以新《環(huán)保法》為重點(diǎn)的法律法規(guī)武器，向污染宣戰(zhàn)，環(huán)境會(huì)得到逐步改善，人民群眾會(huì)逐步感受到環(huán)境質(zhì)量的變化。

記者：新《環(huán)保法》在加大環(huán)境違法行為的處罰力度上增加了哪些內(nèi)容？新《環(huán)保法》的這些嚴(yán)厲措施，是否能為生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障？

李慶瑞：新《環(huán)保法》規(guī)定了一系列嚴(yán)厲措施，加大處罰力度，提高企業(yè)的違法成本：

一是明確規(guī)定了當(dāng)違法排污行為造成或者可能造成嚴(yán)重污染時(shí)，環(huán)保部門及其他有關(guān)部門可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備；二是針對(duì)環(huán)保法律違法成本低、威懾力不夠的情況，責(zé)令改正，拒不改正的情況，對(duì)違法行為實(shí)施“按日計(jì)罰”，不計(jì)上限，兼有制裁和督促改正的效果，提高了企業(yè)的違法成本，促使企業(yè)及時(shí)改正，可以有效遏制連續(xù)性違法行為；三是對(duì)未批先建、無證排污、違法排污、生產(chǎn)使用違禁農(nóng)藥等幾類違法行為，尚未構(gòu)成犯罪的，對(duì)主管人員和其他直接責(zé)任人員處拘留，能起到增強(qiáng)威懾力、有力打擊環(huán)境違法行為的作用；四是為了規(guī)范環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)以及從事監(jiān)測(cè)設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)等環(huán)境服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，規(guī)定其在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，還應(yīng)當(dāng)與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。

在新《環(huán)保法》出臺(tái)前，環(huán)保法律法規(guī)一直存在著處罰手段有限、力度不夠、難以及時(shí)制止環(huán)境違法行為等問題。較低的環(huán)境違法成本，難以對(duì)違法行為起到有效的懲罰和威懾作用，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中企業(yè)往往有法不依。公眾對(duì)這個(gè)問題的呼聲也很強(qiáng)烈，有新聞媒體的報(bào)道、專家學(xué)者的呼吁、基層環(huán)保部門的反映，我們每年辦理的提案議案，也有相當(dāng)一部分提出要加大對(duì)環(huán)境違法行為的處罰力度。習(xí)近平總書記指示，只有依靠最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供有力保障。在修訂《環(huán)保法》工作中加大處罰力度，提高環(huán)境違法成本，既是貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)精神的必然要求，也是回應(yīng)群眾期盼、凝聚各方面共識(shí)的結(jié)果，更是解決我國社會(huì)發(fā)展中現(xiàn)實(shí)的環(huán)境問題的必要手段。

宣講新環(huán)保法

記者：新《環(huán)保法》中強(qiáng)化和完善了多項(xiàng)制度，如規(guī)劃環(huán)評(píng)、政策環(huán)評(píng)等，將會(huì)起到何種作用？

李慶瑞：新《環(huán)保法》對(duì)政策環(huán)評(píng)、規(guī)劃環(huán)評(píng)、項(xiàng)目環(huán)評(píng)等制度都作出了強(qiáng)化和完善。新《環(huán)保法》提出，縣級(jí)以上的人民政府在制定重大的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，應(yīng)充分考慮環(huán)境的影響，聽取環(huán)境保護(hù)部門的意見，這就體現(xiàn)了政策環(huán)評(píng)得內(nèi)容。歷史上的大煉鋼鐵等重大經(jīng)濟(jì)政策，實(shí)際上帶來的資源環(huán)境問題非常突出?，F(xiàn)在這樣的經(jīng)濟(jì)政策有沒有？例如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中使用的化肥和農(nóng)藥，有可能造成土壤污染，威脅食品安全，在制定相關(guān)扶持政策時(shí)都需要對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行論證。

2008年，國務(wù)院已經(jīng)出臺(tái)了規(guī)劃環(huán)評(píng)的條例，但是執(zhí)行還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。這次將規(guī)劃環(huán)評(píng)寫進(jìn)了新《環(huán)保法》中，提高了規(guī)劃環(huán)評(píng)的層次，一些重大的國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃以及專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃，需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，然后根據(jù)規(guī)劃環(huán)評(píng)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。新《環(huán)保法》對(duì)此明確提出，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施。

對(duì)于項(xiàng)目環(huán)評(píng)，新《環(huán)保法》規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)。如果擅自建設(shè)開工，由負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。如果拒不停止建設(shè)，可以由公安部門實(shí)行行政拘留。

除了環(huán)評(píng)制度以外，新《環(huán)保法》還規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線、排污許可、總量控制等一系列制度和多種措施，為生態(tài)環(huán)境安全提供可靠保障。

記者：近年來，環(huán)境污染公共事件頻繁發(fā)生，一些重大的環(huán)境污染事件，往往是跨區(qū)域、跨部門的，對(duì)此，新《環(huán)保法》出臺(tái)了哪些規(guī)定推動(dòng)環(huán)境治理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)？ 能否對(duì)環(huán)境生態(tài)保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管？

李慶瑞：為了應(yīng)對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，解決由于行政區(qū)劃導(dǎo)致的環(huán)境保護(hù)相互協(xié)調(diào)工作中的缺陷，有必要制定統(tǒng)一的規(guī)劃，實(shí)施相同的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)手段，采取統(tǒng)一協(xié)調(diào)的防治措施，以保證流域的上下游、區(qū)域的上下風(fēng)向的環(huán)保工作相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高效率，降低成本。對(duì)此，新《環(huán)保法》第二十條第一款專門規(guī)定了聯(lián)防聯(lián)控制度：“國家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！睆母鞯胤浆F(xiàn)在已經(jīng)開展聯(lián)防聯(lián)控工作經(jīng)驗(yàn)來看，聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制包括了規(guī)劃制定、地方立法、執(zhí)法監(jiān)管、環(huán)評(píng)會(huì)商、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、信息共享以及應(yīng)急預(yù)警等重要工作內(nèi)容，對(duì)我國區(qū)域、流域的環(huán)境保護(hù)工作起到了積極作用。

關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管的問題，新《環(huán)保法》再次明確了由環(huán)境保護(hù)部門對(duì)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一進(jìn)行監(jiān)督管理。三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。新《環(huán)保法》已經(jīng)有一些條款規(guī)定了與此相關(guān)的內(nèi)容，地方上也有相應(yīng)的試點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)。新《環(huán)保法》第六十七條規(guī)定，上級(jí)人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府及其有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作的監(jiān)督。這就是說，政府以及政府的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府及其有關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。

新《環(huán)保法》為解決跨部門、跨區(qū)域環(huán)境問題提供了充分依據(jù)和有效手段，我們有信心期待其貫徹實(shí)施將會(huì)促進(jìn)環(huán)境治理協(xié)調(diào)工作的不斷發(fā)展完善。

記者：“世不患無法，而患無必行之法?！狈傻纳谟趯?shí)施，法律的權(quán)威來自執(zhí)行。為了推進(jìn)新《環(huán)保法》落到實(shí)處，環(huán)保部已經(jīng)開展哪些工作，下一步還有哪些工作要做？

李慶瑞：新《環(huán)保法》被專家稱為“史上最嚴(yán)環(huán)保法”，全社會(huì)對(duì)其給予極大的期待。新《環(huán)保法》的具體實(shí)施，下一步還存在能不能用、會(huì)不會(huì)用、敢不敢用的問題。

能不能用的關(guān)鍵在于配套的法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、程序、規(guī)范等等要及時(shí)跟上，不能光期盼新《環(huán)保法》就能解決所有問題。新《環(huán)保法》只是規(guī)定一個(gè)原則性的、基本的制度和共性的問題，更有針對(duì)性和操作性的制度，還要依靠專項(xiàng)的法律、法規(guī)、條例的修訂制定，包括地方性的立法。

能不能用還需要發(fā)揮大家的共同作用。國家提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，新《環(huán)保法》規(guī)定政府、各部門、地方、市場(chǎng)、社會(huì)組織、志愿者、公眾等都是環(huán)保工作的主體。目前，最高人民法院組建了最高法環(huán)境資源法庭；公安部和我部正在研究環(huán)境違法行為行政拘留的操作程序；民政部門正在梳理可以成為公益訴訟主體的社會(huì)組織的名單；我部為落實(shí)新《環(huán)保法》實(shí)施開展了大量準(zhǔn)備工作，包括制定查封、扣押的程序規(guī)定，信息公開、按日計(jì)罰的實(shí)施細(xì)則等。這些都需要大家一起參與、共同完成。

會(huì)不會(huì)用的問題，就是要提高環(huán)保部門所有人員，特別是執(zhí)法監(jiān)管人員的能力、水平、裝備、素質(zhì)、技術(shù)等。比如要對(duì)某個(gè)水污染違法行為進(jìn)行執(zhí)法，評(píng)估鑒定就需要第一時(shí)間開展，相應(yīng)的設(shè)備、儀器、人才也必須跟上?，F(xiàn)在新《環(huán)保法》新增加了多項(xiàng)制度和措施，如果自身的素質(zhì)跟不上，就會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行不到位的問題。

敢不敢用的問題，這就要看環(huán)保人的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。新《環(huán)保法》是一把雙刃劍，給予了環(huán)保部門更多職權(quán)，如果不敢用，那就會(huì)有失職瀆職的問題。

為確保新《環(huán)保法》落實(shí)到位，我們開展了多項(xiàng)工作。一是安排部署宣貫工作，我部對(duì)新《環(huán)保法》宣傳貫徹工作做了全面安排和部署，多個(gè)地方環(huán)保部門也發(fā)出了學(xué)習(xí)貫徹新《環(huán)保法》的通知要求。二是學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)新法精神，我部邀請(qǐng)全國人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)作專題輔導(dǎo)報(bào)告，部機(jī)關(guān)舉辦學(xué)習(xí)貫徹新《環(huán)保法》報(bào)告會(huì)，各部門、各直屬單位也通過召開會(huì)議、觀看視頻等多種形式加強(qiáng)學(xué)習(xí)。三是宣傳貫徹新環(huán)保法，部政法司對(duì)地方環(huán)保部門工作人員進(jìn)行專題培訓(xùn)；部相關(guān)司局舉辦的專題培訓(xùn)班均開設(shè)新《環(huán)保法》課程；各地也紛紛舉辦培訓(xùn)班、召開電視電話會(huì)議。四是向全社會(huì)宣講新法，全國人大常委會(huì)法工委和部政法司聯(lián)合編寫了《環(huán)境保護(hù)法學(xué)習(xí)讀本》；《紫光閣》和《環(huán)境保護(hù)》分別刊發(fā)文章《環(huán)境法制建設(shè)的里程碑》、《新環(huán)境保護(hù)法：環(huán)境領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律》；我部和中國法學(xué)會(huì)聯(lián)合舉行了系列活動(dòng)，重點(diǎn)宣傳新《環(huán)保法》；各地方也通過知識(shí)競(jìng)賽、短信平臺(tái)等多種方式開展宣傳。五是完善配套，為新法實(shí)施作準(zhǔn)備，我部印發(fā)了落實(shí)新《環(huán)保法》任務(wù)分工及進(jìn)度安排的通知，提出了各項(xiàng)配套制度建設(shè)任務(wù)，并分解落實(shí)到各有關(guān)司局，已經(jīng)取得了一定進(jìn)展。

下一步，我們將繼續(xù)配合、組織開展對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善工作，研究制定按日計(jì)罰、查封扣押等新措施的執(zhí)法規(guī)范；配合組織人事部門制定完善環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的具體規(guī)定，將政府責(zé)任落到實(shí)處；加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)、人民法院、人民檢察院等司法部門的溝通和協(xié)調(diào)，做好公益訴訟、行政拘留、環(huán)境刑事案件辦理等工作的銜接工作；配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好行政追責(zé)的有關(guān)制度建設(shè)等工作，為新《環(huán)保法》的實(shí)施奠定良好基礎(chǔ)。