□ 夏 光
走向生態(tài)文明新時(shí)代的理論與制度創(chuàng)新
□ 夏 光
任何戰(zhàn)略部署都需要通過建立相應(yīng)的保障體系來保證其實(shí)現(xiàn),例如進(jìn)行一場戰(zhàn)役,需要建立軍隊(duì)的法則(軍規(guī))、建制(部隊(duì))、保障(后勤)等系統(tǒng),它們各司其責(zé),協(xié)同作戰(zhàn),保證戰(zhàn)役取得勝利。這種用以支持實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的完整體系就稱為“體制”。
建設(shè)生態(tài)文明是黨的十七大、十八大和十八屆三中全會(huì)做出的國家重大戰(zhàn)略部署。實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo),必須要有有力的體制保障。
黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化生態(tài)文明體制改革”的總體要求:“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局?!鄙罨鷳B(tài)文明體制改革是當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)中的緊迫任務(wù)。
自黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明后,全國上下高度認(rèn)同、積極行動(dòng)。很多部門、地方、專家、媒體建議設(shè)立“中央生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”或“中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”,搞好生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì),指導(dǎo)各方面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作。目前這種機(jī)構(gòu)并未成立,其原因之一可能是缺乏建立這種組織體系的具體運(yùn)作方案。但中央把“經(jīng)濟(jì)體制改革”與“生態(tài)文明體制改革”共同列為了新成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一專項(xiàng)小組的主題,這說明生態(tài)文明體制改革具有很高的重要性和緊迫性,也說明關(guān)于生態(tài)文明體制改革的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備還不足,需要謀定而后動(dòng)。
迄今為止,尚沒有看到關(guān)于“生態(tài)文明體制”的正式定義,百度網(wǎng)上也顯示“尚無此詞條”,這說明人們對(duì)于生態(tài)文明體制的認(rèn)識(shí)幾乎處在空白或起步階段,遑論其改革。面對(duì)這樣的困難,對(duì)生態(tài)文明體制改革的研究必須從最基礎(chǔ)的概念界定開始。
關(guān)于“生態(tài)文明體制”,可以有廣義和狹義兩種理解。廣義的理解,生態(tài)文明體制(又稱“生態(tài)文明治理體系”)是指推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所需的各種基礎(chǔ)性、常態(tài)化的支撐條件和保障體系的總和,是國家治理體系的一部分。它由生態(tài)文明建設(shè)的制度體系、組織體系和實(shí)施機(jī)制構(gòu)成,分別解決生態(tài)文明建設(shè)中的動(dòng)力、主體和途徑問題,即生態(tài)文明體制要為建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)提供動(dòng)力來源(通過法治和倫理要求等形式明確目標(biāo)和任務(wù)),確保有人有機(jī)構(gòu)來擔(dān)當(dāng)工作(機(jī)構(gòu)改革),并為這些人員和機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行動(dòng)授予合法可行的權(quán)威和權(quán)利(有責(zé)有權(quán)有錢)。狹義的理解,生態(tài)文明體制是指推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所需的各種組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能劃分和權(quán)力配置等,它相當(dāng)于上面廣義理解中的“組織體系”部分,即人們常說的“機(jī)構(gòu)問題”。已有的關(guān)于生態(tài)文明體制改革的研究文獻(xiàn),都是在這個(gè)狹義層面上來使用生態(tài)文明體制概念的。
按照《決定》中“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”的要求,如果僅僅從狹義的“機(jī)構(gòu)改革”層面上來理解生態(tài)文明體制改革,顯然太窄了?!吧鷳B(tài)文明體制”應(yīng)該是與“經(jīng)濟(jì)體制”、“政治體制”、“社會(huì)體制”、“文化體制”等相并列的“大”概念,如同經(jīng)濟(jì)體制改革不能僅僅指各個(gè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)之間如何劃分經(jīng)濟(jì)管理職能,而要從產(chǎn)權(quán)(所有制)、財(cái)稅、分配等基本經(jīng)濟(jì)制度上進(jìn)行調(diào)整一樣,生態(tài)文明體制也應(yīng)該從上述廣義的層面來理解,即生態(tài)文明體制應(yīng)該包括制度體系、組織體系和實(shí)施機(jī)制,而不僅僅是組織體系。
清澈的溪水
生態(tài)文明體制的實(shí)質(zhì)是建設(shè)生態(tài)文明中各有關(guān)主體(政府、社會(huì)、市場)的責(zé)任、權(quán)力、利益的配置結(jié)構(gòu)。目前雖然沒有成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指導(dǎo)委員會(huì)等機(jī)構(gòu),存在“群龍無首”的情況,但不等于生態(tài)文明體制就不存在。與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的各類主體(政府、企業(yè)、公眾等),特別是承擔(dān)著資源、環(huán)境等領(lǐng)域工作的相關(guān)職能部門,都在各自領(lǐng)域里開展工作,并躍躍欲試,力圖擔(dān)當(dāng)建設(shè)生態(tài)文明的主導(dǎo)作用,因此,生態(tài)文明體制并非只有“建立”問題而沒有“改革”問題。
任何事物都不可能孤立存在,都與其他事物存在相互聯(lián)系。生態(tài)文明體制也是其來有自,由多種因素共同決定。
一是來自生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的要求。生態(tài)文明建設(shè)的形象目標(biāo)是美麗中國,具體目標(biāo)是先進(jìn)倫理、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)、完善制度、優(yōu)美環(huán)境等。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)是搞好國土空間規(guī)劃、推進(jìn)資源節(jié)約利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和加快制度建設(shè)。這些目標(biāo)和任務(wù)都是來自中央的政治要求,都需要有生態(tài)文明體制提供支撐和保障。例如,國土空間規(guī)劃需要確立國家對(duì)國土資源的用途管制職責(zé),資源節(jié)約利用需要確立自然資源產(chǎn)權(quán)制度,生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管制度等,這都是生態(tài)文明體制改革的方向。
二是來自生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中面臨的體制問題。主要是生態(tài)文明建設(shè)制度體系不完善(如法律缺失、政策缺位、責(zé)任追究不到位等)、生態(tài)文明建設(shè)組織體系不健全(如各方紛爭、群龍無首、職能交叉等)、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施機(jī)制不落實(shí)(如執(zhí)法不嚴(yán)、司法不足、管理薄弱、缺乏監(jiān)督、道德滑坡、公眾缺位、創(chuàng)新不足等)。這些問題表明現(xiàn)有的生態(tài)文明體制不能應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問題,應(yīng)針對(duì)解決這些問題而改革和發(fā)展新的生態(tài)文明體制。
三是來自生態(tài)文明制度建設(shè)的基本理論。主要有:可持續(xù)發(fā)展理論??沙掷m(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題的解決要依靠發(fā)展進(jìn)程的改進(jìn),即應(yīng)該建設(shè)五位一體的總體布局。同時(shí),可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)代際公平,要求我們建立一個(gè)為子孫后代著想的、體現(xiàn)社會(huì)公平正義的生態(tài)文明體制。國家治理體系現(xiàn)代化理論。國家治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)了效率與公平的平衡性,要求生態(tài)文明體制滿足社會(huì)的主流訴求,保障大多數(shù)人的利益。同時(shí),治理現(xiàn)代化包含著經(jīng)濟(jì)有效的原則,要求生態(tài)文明體制做到成本低廉、持續(xù)運(yùn)行。生態(tài)系統(tǒng)方式理論。生態(tài)系統(tǒng)方式理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的統(tǒng)一性,要求生態(tài)文明體制突破單純的行政區(qū)域束縛,按照自然規(guī)律設(shè)計(jì)管理制度和組織體系。
四是來自國內(nèi)外生態(tài)文明體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。國際上已經(jīng)實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展理念,在相關(guān)的制度保障和組織建設(shè)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)文明建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的中國化和升級(jí)版,國際可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可為我所用。例如美國并沒有哪個(gè)部門負(fù)責(zé)可持續(xù)發(fā)展事務(wù),整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展推進(jìn)是依托于現(xiàn)有法律體系:如果發(fā)現(xiàn)需要出臺(tái)和實(shí)施某方面的可持續(xù)發(fā)展法律和標(biāo)準(zhǔn),則可由議員或某個(gè)政府部門提出法律建議草案,在國會(huì)辯論通過后由總統(tǒng)簽署實(shí)施,各政府部門則按照法律要求執(zhí)行。這種體制不需要過于復(fù)雜的部門間協(xié)調(diào),體現(xiàn)了法治社會(huì)的特點(diǎn)。
生態(tài)文明體制改革,就是在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)新的體制框架,這個(gè)框架應(yīng)該具備明確的指導(dǎo)思想、核心原則和目標(biāo)模式。
指導(dǎo)思想:以建設(shè)美麗中國為導(dǎo)向,按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo),堅(jiān)持依法治國、用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境,堅(jiān)決破除不利于生態(tài)文明建設(shè)的各種制度性障礙,激發(fā)和動(dòng)員一切力量參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。以“山水林田湖”統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)為原則,發(fā)揮資源環(huán)境體制在生態(tài)文明建設(shè)中的主陣地作用。以增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的整體性和協(xié)同性為原則,建立以“政府主導(dǎo)、市場激勵(lì)、社會(huì)動(dòng)員”為內(nèi)涵、“中央統(tǒng)籌、地方創(chuàng)新、部門合作”為框架的充滿活力、有序高效的生態(tài)文明體制,推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)相互融合、共同推進(jìn)的“五位一體”總格局。
核心原則:建設(shè)生態(tài)文明是全社會(huì)的共同行動(dòng),因此生態(tài)文明體制改革的核心是正確處理政府、市場、社會(huì)的關(guān)系,合理配置三者的職能,充分發(fā)揮各自的功能。鑒于生態(tài)文明建設(shè)的公益性特點(diǎn),在生態(tài)文明建設(shè)中,應(yīng)該由政府起決定性作用,同時(shí)更好地發(fā)揮市場和社會(huì)的作用。
政府起作用的主要形式是行使權(quán)力,市場起作用的主要形式是運(yùn)作資本,社會(huì)起作用的主要形式是維護(hù)權(quán)益,這三者都要通過法律形式明確授權(quán)并得到真實(shí)保障。生態(tài)文明體制改革,就是研究如何通過法律形式實(shí)現(xiàn)此三者的合理配置。總體思路是,強(qiáng)化政府的責(zé)任和權(quán)威,規(guī)范對(duì)資本的約束和引導(dǎo),提高對(duì)公眾權(quán)利的保護(hù)。
目標(biāo)模式:生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)模式是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的總目標(biāo),實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明治理體系的現(xiàn)代化,即建設(shè)一個(gè)制度完善、組織有效、實(shí)施有力的生態(tài)文明體制。
其中,制度完善的要求是:生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)比較明確,相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定比較齊全,各參與主體的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利規(guī)定比較合理。
組織有效的要求是:在國家治理體系中配備從頂層到基層的組織機(jī)構(gòu),這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著生態(tài)文明建設(shè)的主要職能,具有較強(qiáng)的決策、統(tǒng)籌、指揮、協(xié)調(diào)和獎(jiǎng)懲權(quán)力,具備較高的權(quán)威性,是生態(tài)文明建設(shè)的主體力量。同時(shí),各種社會(huì)組織等也具有重要的職責(zé)和參與渠道。
實(shí)施有力的要求是:具有強(qiáng)大的執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)制度的資金和人力保障能力。建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系等。
基于以上要求,我們把生態(tài)文明體制分解為制度、組織和機(jī)制三個(gè)維度,分別應(yīng)用于國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大任務(wù),就得到了一個(gè)生態(tài)文明體制的基本框架,圖示如下:
按照中央把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的要求,生態(tài)文明體制還需要在上述基本框架之外,再構(gòu)建一個(gè)支持體系,用以支持完成上述生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)。
生態(tài)文明體制的基本框架
生態(tài)文明體制的支持體系
上述基本框架與支持體系一起,就形成了生態(tài)文明體制的總體框架。
(作者系環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任)