□ 夏 光

走向生態(tài)文明新時(shí)代的理論與制度創(chuàng)新

□ 夏 光

一、生態(tài)文明體制改革的呼聲

任何戰(zhàn)略部署都需要通過建立相應(yīng)的保障體系來保證其實(shí)現(xiàn)，例如進(jìn)行一場戰(zhàn)役，需要建立軍隊(duì)的法則（軍規(guī)）、建制（部隊(duì)）、保障（后勤）等系統(tǒng)，它們各司其責(zé)，協(xié)同作戰(zhàn)，保證戰(zhàn)役取得勝利。這種用以支持實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的完整體系就稱為“體制”。

建設(shè)生態(tài)文明是黨的十七大、十八大和十八屆三中全會(huì)做出的國家重大戰(zhàn)略部署。實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，必須要有有力的體制保障。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“深化生態(tài)文明體制改革”的總體要求：“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局?！鄙罨鷳B(tài)文明體制改革是當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)中的緊迫任務(wù)。

自黨的十七大提出建設(shè)生態(tài)文明后，全國上下高度認(rèn)同、積極行動(dòng)。很多部門、地方、專家、媒體建議設(shè)立“中央生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”或“中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)”，搞好生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，指導(dǎo)各方面推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)工作。目前這種機(jī)構(gòu)并未成立，其原因之一可能是缺乏建立這種組織體系的具體運(yùn)作方案。但中央把“經(jīng)濟(jì)體制改革”與“生態(tài)文明體制改革”共同列為了新成立的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一專項(xiàng)小組的主題，這說明生態(tài)文明體制改革具有很高的重要性和緊迫性，也說明關(guān)于生態(tài)文明體制改革的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備還不足，需要謀定而后動(dòng)。

二、什么是“生態(tài)文明體制”？

迄今為止，尚沒有看到關(guān)于“生態(tài)文明體制”的正式定義，百度網(wǎng)上也顯示“尚無此詞條”，這說明人們對(duì)于生態(tài)文明體制的認(rèn)識(shí)幾乎處在空白或起步階段，遑論其改革。面對(duì)這樣的困難，對(duì)生態(tài)文明體制改革的研究必須從最基礎(chǔ)的概念界定開始。

關(guān)于“生態(tài)文明體制”，可以有廣義和狹義兩種理解。廣義的理解，生態(tài)文明體制（又稱“生態(tài)文明治理體系”）是指推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所需的各種基礎(chǔ)性、常態(tài)化的支撐條件和保障體系的總和，是國家治理體系的一部分。它由生態(tài)文明建設(shè)的制度體系、組織體系和實(shí)施機(jī)制構(gòu)成，分別解決生態(tài)文明建設(shè)中的動(dòng)力、主體和途徑問題，即生態(tài)文明體制要為建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)提供動(dòng)力來源（通過法治和倫理要求等形式明確目標(biāo)和任務(wù)），確保有人有機(jī)構(gòu)來擔(dān)當(dāng)工作（機(jī)構(gòu)改革），并為這些人員和機(jī)構(gòu)的執(zhí)行行動(dòng)授予合法可行的權(quán)威和權(quán)利（有責(zé)有權(quán)有錢）。狹義的理解，生態(tài)文明體制是指推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)所需的各種組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職能劃分和權(quán)力配置等，它相當(dāng)于上面廣義理解中的“組織體系”部分，即人們常說的“機(jī)構(gòu)問題”。已有的關(guān)于生態(tài)文明體制改革的研究文獻(xiàn)，都是在這個(gè)狹義層面上來使用生態(tài)文明體制概念的。

按照《決定》中“緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革”的要求，如果僅僅從狹義的“機(jī)構(gòu)改革”層面上來理解生態(tài)文明體制改革，顯然太窄了?！吧鷳B(tài)文明體制”應(yīng)該是與“經(jīng)濟(jì)體制”、“政治體制”、“社會(huì)體制”、“文化體制”等相并列的“大”概念，如同經(jīng)濟(jì)體制改革不能僅僅指各個(gè)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)之間如何劃分經(jīng)濟(jì)管理職能，而要從產(chǎn)權(quán)（所有制）、財(cái)稅、分配等基本經(jīng)濟(jì)制度上進(jìn)行調(diào)整一樣，生態(tài)文明體制也應(yīng)該從上述廣義的層面來理解，即生態(tài)文明體制應(yīng)該包括制度體系、組織體系和實(shí)施機(jī)制，而不僅僅是組織體系。

清澈的溪水

三、影響生態(tài)文明體制的主要因素

生態(tài)文明體制的實(shí)質(zhì)是建設(shè)生態(tài)文明中各有關(guān)主體（政府、社會(huì)、市場）的責(zé)任、權(quán)力、利益的配置結(jié)構(gòu)。目前雖然沒有成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指導(dǎo)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，存在“群龍無首”的情況，但不等于生態(tài)文明體制就不存在。與生態(tài)文明建設(shè)有關(guān)的各類主體（政府、企業(yè)、公眾等），特別是承擔(dān)著資源、環(huán)境等領(lǐng)域工作的相關(guān)職能部門，都在各自領(lǐng)域里開展工作，并躍躍欲試，力圖擔(dān)當(dāng)建設(shè)生態(tài)文明的主導(dǎo)作用，因此，生態(tài)文明體制并非只有“建立”問題而沒有“改革”問題。

任何事物都不可能孤立存在，都與其他事物存在相互聯(lián)系。生態(tài)文明體制也是其來有自，由多種因素共同決定。

一是來自生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)的要求。生態(tài)文明建設(shè)的形象目標(biāo)是美麗中國，具體目標(biāo)是先進(jìn)倫理、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)、完善制度、優(yōu)美環(huán)境等。黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)是搞好國土空間規(guī)劃、推進(jìn)資源節(jié)約利用、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和加快制度建設(shè)。這些目標(biāo)和任務(wù)都是來自中央的政治要求，都需要有生態(tài)文明體制提供支撐和保障。例如，國土空間規(guī)劃需要確立國家對(duì)國土資源的用途管制職責(zé)，資源節(jié)約利用需要確立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要強(qiáng)化統(tǒng)一監(jiān)管制度等，這都是生態(tài)文明體制改革的方向。

二是來自生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐中面臨的體制問題。主要是生態(tài)文明建設(shè)制度體系不完善（如法律缺失、政策缺位、責(zé)任追究不到位等）、生態(tài)文明建設(shè)組織體系不健全（如各方紛爭、群龍無首、職能交叉等）、生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施機(jī)制不落實(shí)（如執(zhí)法不嚴(yán)、司法不足、管理薄弱、缺乏監(jiān)督、道德滑坡、公眾缺位、創(chuàng)新不足等）。這些問題表明現(xiàn)有的生態(tài)文明體制不能應(yīng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的問題，應(yīng)針對(duì)解決這些問題而改革和發(fā)展新的生態(tài)文明體制。

三是來自生態(tài)文明制度建設(shè)的基本理論。主要有：可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)環(huán)境問題的解決要依靠發(fā)展進(jìn)程的改進(jìn)，即應(yīng)該建設(shè)五位一體的總體布局。同時(shí)，可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)代際公平，要求我們建立一個(gè)為子孫后代著想的、體現(xiàn)社會(huì)公平正義的生態(tài)文明體制。國家治理體系現(xiàn)代化理論。國家治理體系現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)了效率與公平的平衡性，要求生態(tài)文明體制滿足社會(huì)的主流訴求，保障大多數(shù)人的利益。同時(shí)，治理現(xiàn)代化包含著經(jīng)濟(jì)有效的原則，要求生態(tài)文明體制做到成本低廉、持續(xù)運(yùn)行。生態(tài)系統(tǒng)方式理論。生態(tài)系統(tǒng)方式理論強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)的統(tǒng)一性，要求生態(tài)文明體制突破單純的行政區(qū)域束縛，按照自然規(guī)律設(shè)計(jì)管理制度和組織體系。

四是來自國內(nèi)外生態(tài)文明體制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。國際上已經(jīng)實(shí)踐可持續(xù)發(fā)展理念，在相關(guān)的制度保障和組織建設(shè)等方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。生態(tài)文明建設(shè)是可持續(xù)發(fā)展的中國化和升級(jí)版，國際可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)可為我所用。例如美國并沒有哪個(gè)部門負(fù)責(zé)可持續(xù)發(fā)展事務(wù)，整個(gè)國家的可持續(xù)發(fā)展推進(jìn)是依托于現(xiàn)有法律體系：如果發(fā)現(xiàn)需要出臺(tái)和實(shí)施某方面的可持續(xù)發(fā)展法律和標(biāo)準(zhǔn)，則可由議員或某個(gè)政府部門提出法律建議草案，在國會(huì)辯論通過后由總統(tǒng)簽署實(shí)施，各政府部門則按照法律要求執(zhí)行。這種體制不需要過于復(fù)雜的部門間協(xié)調(diào)，體現(xiàn)了法治社會(huì)的特點(diǎn)。

四、生態(tài)文明體制改革的指導(dǎo)思想、核心原則和目標(biāo)模式

生態(tài)文明體制改革，就是在現(xiàn)有體制基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)新的體制框架，這個(gè)框架應(yīng)該具備明確的指導(dǎo)思想、核心原則和目標(biāo)模式。

指導(dǎo)思想：以建設(shè)美麗中國為導(dǎo)向，按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，堅(jiān)持依法治國、用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決破除不利于生態(tài)文明建設(shè)的各種制度性障礙，激發(fā)和動(dòng)員一切力量參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。以“山水林田湖”統(tǒng)一保護(hù)和修復(fù)為原則，發(fā)揮資源環(huán)境體制在生態(tài)文明建設(shè)中的主陣地作用。以增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的整體性和協(xié)同性為原則，建立以“政府主導(dǎo)、市場激勵(lì)、社會(huì)動(dòng)員”為內(nèi)涵、“中央統(tǒng)籌、地方創(chuàng)新、部門合作”為框架的充滿活力、有序高效的生態(tài)文明體制，推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)相互融合、共同推進(jìn)的“五位一體”總格局。

核心原則：建設(shè)生態(tài)文明是全社會(huì)的共同行動(dòng)，因此生態(tài)文明體制改革的核心是正確處理政府、市場、社會(huì)的關(guān)系，合理配置三者的職能，充分發(fā)揮各自的功能。鑒于生態(tài)文明建設(shè)的公益性特點(diǎn)，在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)該由政府起決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮市場和社會(huì)的作用。

政府起作用的主要形式是行使權(quán)力，市場起作用的主要形式是運(yùn)作資本，社會(huì)起作用的主要形式是維護(hù)權(quán)益，這三者都要通過法律形式明確授權(quán)并得到真實(shí)保障。生態(tài)文明體制改革，就是研究如何通過法律形式實(shí)現(xiàn)此三者的合理配置。總體思路是，強(qiáng)化政府的責(zé)任和權(quán)威，規(guī)范對(duì)資本的約束和引導(dǎo)，提高對(duì)公眾權(quán)利的保護(hù)。

目標(biāo)模式：生態(tài)文明體制改革的目標(biāo)模式是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明治理體系的現(xiàn)代化，即建設(shè)一個(gè)制度完善、組織有效、實(shí)施有力的生態(tài)文明體制。

其中，制度完善的要求是：生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)比較明確，相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定比較齊全，各參與主體的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利規(guī)定比較合理。

組織有效的要求是：在國家治理體系中配備從頂層到基層的組織機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)承擔(dān)著生態(tài)文明建設(shè)的主要職能，具有較強(qiáng)的決策、統(tǒng)籌、指揮、協(xié)調(diào)和獎(jiǎng)懲權(quán)力，具備較高的權(quán)威性，是生態(tài)文明建設(shè)的主體力量。同時(shí)，各種社會(huì)組織等也具有重要的職責(zé)和參與渠道。

實(shí)施有力的要求是：具有強(qiáng)大的執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)制度的資金和人力保障能力。建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系等。

五、生態(tài)文明體制結(jié)構(gòu)圖

基于以上要求，我們把生態(tài)文明體制分解為制度、組織和機(jī)制三個(gè)維度，分別應(yīng)用于國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大任務(wù)，就得到了一個(gè)生態(tài)文明體制的基本框架，圖示如下：

按照中央把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)建設(shè)的要求，生態(tài)文明體制還需要在上述基本框架之外，再構(gòu)建一個(gè)支持體系，用以支持完成上述生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)。

生態(tài)文明體制的基本框架

生態(tài)文明體制的支持體系

上述基本框架與支持體系一起，就形成了生態(tài)文明體制的總體框架。

（作者系環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任）