李偉

摘要：2011年國務(wù)院第四次廉政工作會(huì)議的要求，加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，清理規(guī)范預(yù)算單位賬戶。據(jù)此，2013年5月1日，財(cái)政部頒布實(shí)施《財(cái)政專戶管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從嚴(yán)要求了財(cái)政專戶的開設(shè)和財(cái)政專項(xiàng)資金的管理。人民銀行作為人民幣銀行存款賬戶和經(jīng)理國庫的管理部門，須嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)制度，亟需跟進(jìn)《辦法》，完善相關(guān)制度和系統(tǒng)功能、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、助推國庫集中支付改革，確?！掇k法》執(zhí)行效果。

關(guān)鍵詞：財(cái)政資金 管理模式

一、《辦法》主要內(nèi)容和變化

《辦法》共分7章41條，從財(cái)政專戶的開設(shè)、變更、撤銷、開戶銀行的選擇和管理、專項(xiàng)資金的管理、監(jiān)督檢查和內(nèi)部職責(zé)分工等方面做了具體的規(guī)定，主要內(nèi)容及變化如下：

（一）限定了納入財(cái)政專戶的資金范圍

《辦法》將納入財(cái)政專戶的資金范圍限定在社會(huì)保險(xiǎn)基金、國際金融組織和外國政府貸款贈(zèng)款和償債準(zhǔn)備金、待繳國庫單一賬戶的非稅收入等6類特定資金。

（二）嚴(yán)格了財(cái)政專戶的開設(shè)規(guī)定

《辦法》明確了財(cái)政專戶開設(shè)的依據(jù)，一是法律、行政法規(guī)或國務(wù)院、財(cái)政部規(guī)定；二是國際金融組織或國外政府貸款、贈(zèng)款協(xié)議條款規(guī)定；三是國庫單一賬戶不能滿足資金核算要求的證明?！掇k法》對(duì)社?；鸷头嵌愂杖雽粢沧隽嗽瓌t上規(guī)定，特許社會(huì)保險(xiǎn)基金專戶縣以上不超過5個(gè)、縣級(jí)不超過3個(gè)；非稅收入專戶同家銀行只允許開設(shè)1個(gè)；性質(zhì)相同或相似的資金原則上在1個(gè)財(cái)政專戶中分賬核算。

（三）上收了財(cái)政專戶的核準(zhǔn)權(quán)限

《辦法》規(guī)定地方財(cái)政部門開立財(cái)政專戶，應(yīng)逐級(jí)報(bào)經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)；變更和撤銷財(cái)政專戶，應(yīng)逐級(jí)報(bào)財(cái)政部備案，取消了由各級(jí)財(cái)政部門審批的規(guī)定。

（四）嚴(yán)格了財(cái)政專項(xiàng)資金管理

《辦法》從規(guī)范性、效益型和及時(shí)性出發(fā)，嚴(yán)格了財(cái)政專項(xiàng)資金管理，提出了歸口管理、分賬核算、保值增值的管理要求；強(qiáng)調(diào)了專款專用的管理原則，除依照法律法規(guī)和國務(wù)院、財(cái)政部規(guī)定納入專戶管理的資金外，預(yù)算安排的資金應(yīng)全部實(shí)行國庫集中支付，不得轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶，禁止將非財(cái)政專戶管理的資金違規(guī)調(diào)入財(cái)政專戶，禁止將財(cái)政專戶資金借出周轉(zhuǎn)使用，禁止違規(guī)改變財(cái)政專戶資金用途，禁止利用財(cái)政專戶資金對(duì)外提供擔(dān)保。

二、《辦法》實(shí)施情況及問題

（一）《辦法》未印發(fā)人民銀行，央行監(jiān)督效力難以有效發(fā)揮

《辦法》只在財(cái)政系統(tǒng)印發(fā)，人民銀行作為賬戶管理部門，由于信息不對(duì)稱，相關(guān)制度不能及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)“存量”財(cái)政專戶的監(jiān)督檢查和“增量”財(cái)政專戶的把關(guān)審核，均難以按照《辦法》規(guī)定執(zhí)行，央行在財(cái)政專戶開設(shè)管理中的監(jiān)督效力不能有效發(fā)揮。

（二）《辦法》與整改意見存差異，違規(guī)賬戶難以有效清理

從2011年開始，財(cái)政部先后下發(fā)了若干文件，在全國范圍內(nèi)全面開展了對(duì)財(cái)政專戶的檢查、清理和規(guī)范，據(jù)財(cái)政部門反映：財(cái)政專戶數(shù)量減少了約30-40%。但由于《辦法》與《財(cái)政部關(guān)于清理整頓地方財(cái)政專戶的整改意見》（財(cái)庫【2011】171號(hào)）存在差異，即：《整改意見》將依據(jù)省級(jí)人民政府和省級(jí)財(cái)政部門正式有效文件開設(shè)的專戶視為合規(guī)賬戶，與《辦法》不一致。但《辦法》實(shí)施在財(cái)政專戶清理之后，因此，依據(jù)省政府及省財(cái)政部門文件開設(shè)的財(cái)政專戶未得以清理。

（三）國庫集中支付改革不到位，部分違規(guī)賬戶難以撤銷

在少數(shù)地區(qū)，由于財(cái)政集中支付處于起步階段，財(cái)政直接支付沒有開展，應(yīng)納入財(cái)政直接支付范圍的政府采購、工資補(bǔ)貼、項(xiàng)目建設(shè)等支出仍然采取專戶形式管理；盡管人行國庫直接支付與財(cái)政直接支付有“異曲同工”之妙，但由于一些財(cái)政部門對(duì)其理解偏差，導(dǎo)致政府采購資金、基本建設(shè)資金、國債轉(zhuǎn)貸資金、消化糧食掛賬資金、國家儲(chǔ)備糧油資金、工資統(tǒng)發(fā)專戶、惠民補(bǔ)貼等依賴于預(yù)算撥款資金而設(shè)立的財(cái)政專戶仍然存在，難以撤銷。

（五）分賬核算的規(guī)定不明晰，伴生出隱形違規(guī)財(cái)政專戶

在財(cái)政專戶的清理整理過程中，相關(guān)規(guī)定以及《辦法》都提出了分賬核算的要求，但未對(duì)其做出具體規(guī)定。據(jù)此，一些商業(yè)銀行為了爭攬財(cái)政資金，在制度不健全、缺乏業(yè)務(wù)操作規(guī)程及業(yè)務(wù)流程的情況下，為財(cái)政部門提供了多級(jí)（虛擬）賬簿管理服務(wù)，在合規(guī)的主賬戶下，開設(shè)了多級(jí)（虛擬）子賬戶，不核發(fā)開戶證件，不經(jīng)人民銀行核準(zhǔn)，不向人民銀行報(bào)備；子賬戶實(shí)際是變相的違規(guī)財(cái)政專戶，但隱匿性更強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)隱患值得重視。

三、相關(guān)建議

（一）亟需跟進(jìn)《辦法》完善相關(guān)制度和規(guī)定

一是完善《人民幣銀行存款賬戶管理辦法》。人民銀行應(yīng)按照《辦法》規(guī)定，及時(shí)在《人民幣銀行存款賬戶管理辦法》中明確財(cái)政專戶的范圍、開設(shè)條件和審核依據(jù)；發(fā)揮國庫部門熟悉掌握財(cái)政法規(guī)的優(yōu)勢，實(shí)行財(cái)政專戶由人行國庫部門審核，賬戶管理部門發(fā)證的管理機(jī)制，為嚴(yán)格審核財(cái)政專戶開設(shè)提供制度保障。

二是修訂《國庫會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》。人民銀行應(yīng)針對(duì)預(yù)算資金不得撥入財(cái)政專戶的規(guī)定，盡快修訂“預(yù)算支出”章節(jié)內(nèi)容，將“撥往專戶的撥款需要提供文件依據(jù)”，修改為“除依照法律法規(guī)和國務(wù)院、財(cái)政部規(guī)定納入財(cái)政戶管理的資金外，對(duì)撥往財(cái)政專戶的撥款拒絕辦理；對(duì)申請從零余額賬戶支付到財(cái)政專戶的授權(quán)申請或直接支付申請，商業(yè)銀行不得受理”，為各級(jí)人行國庫監(jiān)督預(yù)算支出提供準(zhǔn)確依據(jù)。

三是制定國庫資金保值增值的管理規(guī)定。針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金保值增值管理要求，人民銀行應(yīng)及時(shí)進(jìn)行研究，借鑒國庫現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)，制定財(cái)政專項(xiàng)資金保值增值管理的制度、辦法，為財(cái)政資金開展保值增值業(yè)務(wù)提供準(zhǔn)備。

四是制定財(cái)政專項(xiàng)資金分賬核算的規(guī)定。針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金分賬核算的要求，人民銀行加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，及時(shí)跟進(jìn)制定分賬核算的制度、業(yè)務(wù)操作流程及規(guī)程，為性質(zhì)相同或相似的同類財(cái)政資金分賬核算提供良好的服務(wù)做好保障。

（二）亟需強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專戶及專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查

一是強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專戶的監(jiān)督檢查。財(cái)政部門和人行要嚴(yán)把財(cái)政專戶開設(shè)審查關(guān)，對(duì)不符合《財(cái)政專戶管理辦法》規(guī)定的6類特設(shè)資金、3個(gè)開戶條件以及未經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)的開戶申請，財(cái)政部門不得核批，人行不得核發(fā)開戶許可證；要嚴(yán)把違規(guī)專戶清理關(guān)，人民銀行應(yīng)聯(lián)合財(cái)政部門，成立由人行國庫部門、賬戶管理部門和財(cái)政相關(guān)部門共同組成的財(cái)政專戶檢查組，對(duì)存量的財(cái)政專戶進(jìn)行梳理檢查，徹底清理超范圍、無效文件依據(jù)、依賴預(yù)算撥款設(shè)立的財(cái)政專戶，根治財(cái)政專戶多、散、雜的亂象，確保財(cái)政專戶合規(guī)。

二是強(qiáng)化對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督。人行國庫部門要認(rèn)真執(zhí)行《辦法》規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)撥往財(cái)政專戶的財(cái)政撥款的監(jiān)督，對(duì)無法律、法規(guī)和國務(wù)院、財(cái)政部門文件依據(jù)的專戶撥款，一律拒絕辦理；加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行代理國庫集中支付業(yè)務(wù)的監(jiān)督，督促財(cái)政部門撤銷納入集中支付的預(yù)算單位的實(shí)有資金賬戶，指導(dǎo)商業(yè)銀行執(zhí)行《辦法》，及時(shí)糾正商業(yè)銀行從零余額賬戶向財(cái)政專戶支付的授權(quán)支付業(yè)務(wù)，杜絕將預(yù)算資金通過撥款或集中支付等途徑轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶。

三是強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行支付結(jié)算的監(jiān)督檢查。人行支付結(jié)算部門要加強(qiáng)對(duì)商業(yè)銀行支付結(jié)算業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查，尤其要關(guān)注商業(yè)銀行開展的多級(jí)（虛擬）賬簿管理業(yè)務(wù)，對(duì)其違規(guī)情況責(zé)令其糾改和規(guī)范，杜絕商業(yè)銀行利用多級(jí)（虛擬）賬簿管理等違規(guī)服務(wù)變相開設(shè)財(cái)政專戶行為。

四是強(qiáng)化對(duì)財(cái)政性繳存存款的監(jiān)督管理。人行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性繳存存款管理的監(jiān)督檢查，不僅對(duì)合規(guī)的財(cái)政專戶資金，而且對(duì)違規(guī)的財(cái)政專戶資金，都應(yīng)將其納入到財(cái)政性資金繳存存款的范圍，杜絕商業(yè)銀行漏繳、少繳財(cái)政性存款，擠壓商業(yè)銀行占用財(cái)政資金的空間，加快違規(guī)財(cái)政專戶的清理。

（三）亟需跟進(jìn)《財(cái)政專戶管理辦法》完善系統(tǒng)功能

一是進(jìn)一步完善核算系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)功能。人民銀行應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，深入了解財(cái)政部門關(guān)于財(cái)政專項(xiàng)資金分賬核算的具體需求，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金賬簿記載及統(tǒng)計(jì)的要求，進(jìn)一步完善核算系統(tǒng)（TCBS）功能和統(tǒng)計(jì)分析系統(tǒng)（TMIS）功能，為社會(huì)保險(xiǎn)基金、惠民補(bǔ)貼資金等財(cái)政專項(xiàng)資金分賬核算提供較好服務(wù)，杜絕隱形違規(guī)專戶的開設(shè)。

二是進(jìn)一步完善國庫直接批量支付功能。目前，人民銀行國庫核算系統(tǒng)批量支付具有安全、高效、一次到位、低成本的特點(diǎn)，深受財(cái)政部門好評(píng)，各地也陸續(xù)承擔(dān)了一些惠民補(bǔ)貼資金發(fā)放。但國庫核算系統(tǒng)無法實(shí)現(xiàn)批量支付業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)，批量支付業(yè)務(wù)回執(zhí)需要通過前置轉(zhuǎn)換系統(tǒng)轉(zhuǎn)換等微弱不足，人民銀行應(yīng)進(jìn)一步完善國庫直接批量支付功能，為惠民補(bǔ)貼資金國庫直接支付到位提供更好的服務(wù)，為依賴預(yù)算撥款而設(shè)立的惠民補(bǔ)貼資金專戶的盡快撤銷創(chuàng)造條件。

（四）亟需助推國庫集中支付改革進(jìn)程

人民銀行應(yīng)督促財(cái)政部門開發(fā)橫聯(lián)接口軟件，加快財(cái)政支出聯(lián)網(wǎng)速度，助推國庫集中支付改革進(jìn)程，盡快開展財(cái)政直接支付業(yè)務(wù)，確保政府采購支出、行政供養(yǎng)人員的工資及津補(bǔ)貼發(fā)放、項(xiàng)目建設(shè)等支出能夠直接支付到最終收款人或最終供應(yīng)商賬戶，確保上述違規(guī)財(cái)政專戶能夠及時(shí)得到撤銷。