覃承發(fā)

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》已頒布實(shí)施，這一規(guī)劃是今后一個(gè)時(shí)期指導(dǎo)全國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。這部《規(guī)劃》最大的亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。

那么，怎么才能以人為本？怎樣才能推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化？怎樣才能在新型城鎮(zhèn)化的健康推進(jìn)下安穩(wěn)人心？安定人居？讓人更幸福？解決不好，處理不好將成為我國(guó)社會(huì)安定、人民團(tuán)結(jié)和社會(huì)治理問(wèn)題中最大的不安定因素。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式已經(jīng)不再適合中國(guó)國(guó)情。迄今為止，中國(guó)城鎮(zhèn)化率已略高于50%。但根據(jù)研究中國(guó)城鎮(zhèn)化的專家的意見(jiàn)，中國(guó)目前的實(shí)際城鎮(zhèn)化率還不到40%。中國(guó)至今仍存在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，城鎮(zhèn)中一些農(nóng)民工雖然在城鎮(zhèn)中已是常住人口，但農(nóng)民戶籍未變，身份仍是“農(nóng)民”，不能同城市居民享受同等待遇，特別是涉及新生代農(nóng)民工的問(wèn)題。

在此前提下，如何打破二元戶籍制度、如何在新型城鎮(zhèn)化中改變農(nóng)民的身份、如何妥善解決農(nóng)民的收入等問(wèn)題都是新型城鎮(zhèn)化題中應(yīng)有之義?？偟膩?lái)說(shuō)，解決好城鎮(zhèn)化的問(wèn)題就是解決好人的幸福問(wèn)題。

人往哪去？

根據(jù)自己多年的基層工作經(jīng)驗(yàn)和關(guān)注方向，我認(rèn)為，要解決好城鎮(zhèn)化中人的問(wèn)題，首先要解決人往哪去的問(wèn)題。

人，是新型城鎮(zhèn)化的核心和中心問(wèn)題。人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是如何將農(nóng)民市民化，也就是農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)并融入城鎮(zhèn)生活的過(guò)程，這是推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化最基本、最關(guān)鍵的內(nèi)容。

以陜西省紫陽(yáng)縣為例，紫陽(yáng)縣作為新型城鎮(zhèn)化的代表，作為移民搬遷工程的重點(diǎn)縣，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的總要求，確立了“梯次搬遷、全縣統(tǒng)籌”的工作思路，采取“富裕戶進(jìn)縣城、中等戶到集鎮(zhèn)、一般戶住新村、困難戶靠保障”的縣域統(tǒng)籌辦法，按“靠近縣城、靠近集鎮(zhèn)、靠近園區(qū)”的原則布點(diǎn)，以“集中安置、城鎮(zhèn)安置、上樓安置”為主，全力推進(jìn)避災(zāi)扶貧搬遷安置，以縣城為中心、重點(diǎn)鎮(zhèn)為支撐、中心村為依托來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

紫陽(yáng)縣的按梯次搬遷、分級(jí)統(tǒng)籌、就近原則，堅(jiān)持“小城鎮(zhèn)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和扶貧搬遷”三位一體的思路，解決了人往哪去的問(wèn)題。

錢(qián)從哪來(lái)？

解決了人往哪去的問(wèn)題后，錢(qián)從哪來(lái)？這是城鎮(zhèn)化建設(shè)推進(jìn)中最為核心的問(wèn)題，也是實(shí)現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化根本。

解決城鎮(zhèn)化中錢(qián)從哪來(lái)的問(wèn)題，除了上級(jí)政府和地方財(cái)政的扶持外，離不開(kāi)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持，新型城鎮(zhèn)化工作要開(kāi)展的順利，必須探索建立可持續(xù)發(fā)展的多元化金融服務(wù)體系，這包括政策性金融與商業(yè)性金融并存、城市金融與農(nóng)村金融并存、間接金融與直接金融并存、正規(guī)金融與民間金融并存的既有合作又有分工的統(tǒng)一金融服務(wù)體系。

要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，開(kāi)發(fā)資本潛力。一是物質(zhì)資本潛力。創(chuàng)新融資方式，搭建多元化的融資平臺(tái)，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，合理利用各方資金。通過(guò)存量資產(chǎn)置換、出讓公共設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)政貼息貸款、吸收社會(huì)投資和外資、鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織采取土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式，共同開(kāi)發(fā)建設(shè)小城鎮(zhèn)。培育發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社，拓寬融資渠道。二是人力資本潛力。重視本地教育發(fā)展，用足用活本地人身上的技術(shù)、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、智慧，加強(qiáng)高新技術(shù)人才引進(jìn)。三是社會(huì)資本潛力。這里指社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)結(jié)構(gòu)中個(gè)人動(dòng)員稀有資源的能力。主要表現(xiàn)在人際關(guān)系上。

地從哪來(lái)？

人的問(wèn)題、錢(qián)的問(wèn)題可以通過(guò)各類(lèi)有效的措施去解決，而地的問(wèn)題卻是硬杠杠，不能觸碰到土地的紅線，更不能將人的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋氐某擎?zhèn)化。

地從哪來(lái)的另一層問(wèn)題則為：土地怎么利用？如何扭轉(zhuǎn)土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的局面？此癥結(jié)在于地方政府財(cái)力和事權(quán)的不匹配。解決此問(wèn)題，相關(guān)專家提出了兩個(gè)思路，一是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，按照事權(quán)與支出相適應(yīng)的原則，合理確定各級(jí)政府在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)，建立健全城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制；二是完善地方稅體系，培育地方主體稅種，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)能力。

而要真正解決新型城鎮(zhèn)化的地從哪來(lái)的問(wèn)題，只有通過(guò)改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)土地的集聚才可實(shí)現(xiàn)。一是可嘗試建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新征地補(bǔ)償方式，讓農(nóng)民不斷享受土地的增值。二是充分利用國(guó)家政策，實(shí)現(xiàn)“雙置換”：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換城鎮(zhèn)社會(huì)保障、農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)保障住房。土地整理、宅基地清理、耕地占補(bǔ)平衡；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等辦法。

如何致富？

農(nóng)民想進(jìn)城，也怕進(jìn)城。因?yàn)椋M(jìn)城后的農(nóng)民，知識(shí)層次較低，融入城市的生活較難，加之農(nóng)民進(jìn)城后的社會(huì)保障不能同市民處在同一水平，還有就業(yè)機(jī)會(huì)少等等因素較多，所以農(nóng)民進(jìn)城后如何致富？如何保障農(nóng)民進(jìn)城后的生活和收入？就成了解決進(jìn)城農(nóng)民安穩(wěn)生活不可回避的問(wèn)題。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，產(chǎn)業(yè)支撐是基礎(chǔ)，能否開(kāi)辟更多的就業(yè)和增收門(mén)路，是城鎮(zhèn)化建設(shè)成功的關(guān)鍵。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須把移民搬遷與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來(lái)，決不能低水平復(fù)制農(nóng)村。

為使已搬遷的穩(wěn)得住、未搬遷的能持續(xù)下山，紫陽(yáng)縣采取“五個(gè)一批”的辦法，為搬遷群眾提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)空間：推動(dòng)土地向大戶和龍頭企業(yè)集中，建設(shè)特色產(chǎn)業(yè)基地、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)消化一批；工業(yè)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)安置一批；積極發(fā)展商貿(mào)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)化一批；大力發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)輸出一批；開(kāi)發(fā)社會(huì)公益性崗位安置一批的辦法。一系列行之有效的措施，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的融合，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

紫陽(yáng)縣按照“低山茶葉蔬菜、中山魔芋蠶桑、高山木本藥材”的立體農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，通過(guò)引導(dǎo)土地向大戶和園區(qū)集中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)10個(gè)，覆蓋搬遷農(nóng)戶1000余戶。規(guī)劃建設(shè)的富硒生態(tài)食品、富硒中藥材等富硒生物資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)區(qū)覆蓋37個(gè)安置點(diǎn)3000余戶搬遷戶。2014年上半年，紫陽(yáng)縣農(nóng)民現(xiàn)金收入同比增長(zhǎng)14%，位居全市第一，比全省農(nóng)民現(xiàn)金收入增幅高出一個(gè)百分點(diǎn)。

針對(duì)不同的搬遷對(duì)象，紫陽(yáng)縣因戶施策，實(shí)行以戶定收、以戶定扶措施，初步形成了“住在山下、增收在山上，住在城鎮(zhèn)、增收在企業(yè)，住在社區(qū)、增收在園區(qū)，住在縣內(nèi)、增收在縣外，住在小區(qū)、增收在小區(qū)”的增收致富路子。

如何更富內(nèi)涵？

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不是復(fù)制一個(gè)樣板、一種模式，而應(yīng)該是找準(zhǔn)當(dāng)?shù)刈罹邇r(jià)值的人文環(huán)境，賦予更新、更精、更深的文化內(nèi)涵，用文化的潛力和魅力凝聚人心。

換句話說(shuō)，就是將城鎮(zhèn)的地理環(huán)境、歷史資源、人文資源等特色資源融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的各個(gè)方面，構(gòu)建個(gè)性明顯、特色突出的城鎮(zhèn)建筑特色、文化生活特色、人文環(huán)境特色、產(chǎn)業(yè)集群特色。

紫陽(yáng)縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就是通過(guò)對(duì)紫陽(yáng)城鎮(zhèn)自然生態(tài)的保護(hù)、歷史文脈的傳承、功能結(jié)構(gòu)的完善、景觀形象的打造、文化內(nèi)涵的塑造，凸顯集“茶文化、道教文化、民歌文化”于一體的小城鎮(zhèn)特色與品位，改善生態(tài)宜居環(huán)境，努力形成融環(huán)境、資源、歷史、文化等特色于一體的個(gè)性小鎮(zhèn)，體現(xiàn)出發(fā)展有活力、街道有景致、建筑有風(fēng)格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮(zhèn)特性。

紫陽(yáng)縣處在國(guó)家限制開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)，是生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，要以建設(shè)特色經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)為主要特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)集聚專業(yè)城鎮(zhèn)，且要優(yōu)先考慮勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)。紫陽(yáng)可緊緊依托省批“中國(guó)·紫陽(yáng)硒谷工業(yè)園區(qū)”建設(shè)，不斷完善產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步增強(qiáng)龍頭企業(yè)實(shí)力，通過(guò)園區(qū)承載聚集發(fā)展，達(dá)到企業(yè)布局合理，分工合作協(xié)調(diào)，形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)加銷(xiāo)一體化良好經(jīng)營(yíng)格局，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)健康、持續(xù)、循環(huán)發(fā)展。突出加大富硒茶產(chǎn)業(yè)集群培育和推進(jìn)力度，使富硒茶產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力大幅提高，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)特色鮮明、優(yōu)勢(shì)突出，使其成為全縣新型工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體形態(tài)。

新型城鎮(zhèn)化說(shuō)到底是人的城鎮(zhèn)化，不能背離這一基本原則，以人為本的城鎮(zhèn)化需要解決的問(wèn)題主要也是人的問(wèn)題。而人的問(wèn)題主要?jiǎng)t是增加人的收入，使人有產(chǎn)業(yè)可依賴，有精神可依靠，有資本可依附。唯此，才能實(shí)現(xiàn)居有定、食有味、行有路、老有養(yǎng)、活有樂(lè)的幸福城鎮(zhèn)化。

（作者系紫陽(yáng)縣委黨校教師）