鄧遠(yuǎn)建，肖 銳，劉 翔

(中南財經(jīng)政法大學(xué)工商管理學(xué)院，湖北武漢 430073)

漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制，即通過采取合適的政策機(jī)制從而使得流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)外部性的內(nèi)部化，讓享受漢江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)成果的相關(guān)“受益者”對流域內(nèi)損失機(jī)會成本的生態(tài)環(huán)境保護(hù)者給予資金、政策與智力等方面的補(bǔ)償。眾所周知，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)水源區(qū)是我國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)和重要的生態(tài)功能區(qū)，區(qū)域內(nèi)自然資源豐富、生態(tài)條件優(yōu)越，承擔(dān)著南水北調(diào)中線工程的重大任務(wù)。南水北調(diào)中線工程水資源主要來自漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)，其為河南省、河北省、北京市、天津市4個省市以及沿線的20多座城市提供生產(chǎn)生活用水，肩負(fù)著保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源，確?！耙唤逅捅本钡闹匾蝿?wù)［1］。因此，對漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)尤為重要，及時制定水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制是實現(xiàn)漢江經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

一、漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償問題的提出

(一)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)面臨的主要問題

漢江流域是南水北調(diào)中線工程重要輸水源，經(jīng)過對工程全線多次充水實驗和安全性檢驗之后，預(yù)計2014年10月正式通水。由此，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶迎來了歷史性的戰(zhàn)略機(jī)遇。但是，值得注意的是，南水北調(diào)中線工程對漢江流域的水資源及其生態(tài)環(huán)境影響巨大，仍面臨著許多亟待解決的問題。

1.水資源供需矛盾日益突出

南水北調(diào)中線一期工程每年平均的可調(diào)水量為95億立方米，遠(yuǎn)期調(diào)水量平均每年將近達(dá)到130億立方米，漢水流域流量將大幅度下降毋庸置疑。同時，伴隨著全球氣溫逐漸變暖，漢水流域來水量也會受到影響，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)將會面臨水資源供需矛盾的局面，且日益突出。

2.水資源保護(hù)能力較為薄弱

由于水源區(qū)監(jiān)控能力和水量監(jiān)測站技術(shù)環(huán)節(jié)較為薄弱，導(dǎo)致漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)水質(zhì)與水量監(jiān)測的頻次不足，未能構(gòu)建完善的水源區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)。流域沿線取水工程以及漢江流域取水口、排污口等水資源監(jiān)督管理機(jī)制的缺乏，都會造成水資源受到不同程度的污染，由此表現(xiàn)出漢江流域水資源保護(hù)能力是十分薄弱的。

3.跨界流域保護(hù)缺乏統(tǒng)一性

漢江源于陜西，流域涉及到湖北、河南、四川、重慶、甘肅6個省市。每個省市都是處于各自為戰(zhàn)的現(xiàn)狀，因而缺乏良好的水資源保護(hù)協(xié)商機(jī)制。對于保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境、制定流域保護(hù)目標(biāo)時也都是從自身利益最大化為出發(fā)點，缺乏跨界流域保護(hù)的統(tǒng)一性和整體性。

(二)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?/h3>

1.有利于保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境

飲用水是人民日常生活最基本的條件之一，漢江經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)安全直接聯(lián)系著其水源的質(zhì)量安全，以至于影響到整個南水北調(diào)沿線人民正常生活、生產(chǎn)活動。然而，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)較為落后、生態(tài)環(huán)境十分脆弱、水土流失和農(nóng)業(yè)面源污染也是異常突出的，因此，其環(huán)境保護(hù)與流域治理任務(wù)艱巨。漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，能夠使得上下游的生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)服務(wù)使用者在人為的影響下保持平衡，從而有利于保護(hù)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

2.有利于維護(hù)流域的生態(tài)平衡

流域生態(tài)平衡是一種動態(tài)的平衡，在自然因素和人為因素等外界因素影響的情況下，流域本身可以通過自我調(diào)節(jié)從而使其生物體系中物質(zhì)與能量的輸入和輸出恢復(fù)到穩(wěn)定的狀態(tài)。然而，通過對漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)當(dāng)?shù)卣途用襁M(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，能夠?qū)λ磪^(qū)給予大量的資金支持從而提高其對自然災(zāi)害的控制能力，同時實施漁業(yè)資源保護(hù)、控制污染源頭、開展生態(tài)修復(fù)、建設(shè)生態(tài)堤防等措施減少人為因素的影響，以至于能夠維護(hù)漢江經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)的生態(tài)平衡。

3.有利于促進(jìn)流域可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展是社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境與資源相互協(xié)調(diào)的綜合體，其實質(zhì)是要正確處理發(fā)展與環(huán)境、資源的關(guān)系，以保障當(dāng)代人與后代人持續(xù)健康的生存與發(fā)展［2］。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍然是漢江經(jīng)濟(jì)生態(tài)帶發(fā)展的突出問題。近年來由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，污水和垃圾給漢水流域帶來了更大的威脅［3］。作為我國重要的內(nèi)河流域，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)是一個完整的生態(tài)系統(tǒng)，加大對水源區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，有利于促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展，從而能夠使其長期肩負(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、涵養(yǎng)水源，確?！耙唤逅捅本钡闹厝巍?/p>

二、國外水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探索與實踐的借鑒

(一)美國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`和主要模式

美國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫偷膶嵺`代表是紐約市購買上游Catskills流域與特拉華河流域的生態(tài)服務(wù)。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，大約90%的紐約市居民用的水都是來自其上游Catskills流域以及特拉華河流域。早在1989年，美國環(huán)保局作出要求，除了水質(zhì)達(dá)到一定要求外，所有來自地表水的城市供水都要采取過濾凈化等相關(guān)設(shè)施。在這種情景之下，相關(guān)部門對水質(zhì)過濾凈化設(shè)施所需投資進(jìn)行了估算，建立新的過濾凈化設(shè)施要耗資60～80億美元。除此之外，每年的運(yùn)行費(fèi)用高達(dá)3～5億美元，因此，建立一套新的水質(zhì)過濾凈化設(shè)施至少要投資63億美元。然而，另一個方案就是對上游Catskills流域在10年投資10～15億美元對其水質(zhì)整治和加以改善，從而不用耗費(fèi)63億美元的巨資采取過濾凈化設(shè)施就能夠使其水質(zhì)達(dá)到相應(yīng)要求。所以，在經(jīng)過多次權(quán)衡和商討之后，紐約市最終決定通過10年投資10～15億美元購買上游Catskills流域的生態(tài)環(huán)境服務(wù)。

紐約市上游Catskills流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是在政府部門做出購買其生態(tài)環(huán)境服務(wù)決策后，水務(wù)局對Catskills流域上下游水資源保護(hù)的相關(guān)責(zé)任及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，通過對用水住戶征收附加稅、發(fā)行公債和信托基金等途徑進(jìn)行籌集流域生態(tài)補(bǔ)償資金，對水源上游保護(hù)水源生態(tài)環(huán)境的主體給予補(bǔ)貼，從而激勵他們采用友好型的生產(chǎn)生活方式，以改善Catskills流域的生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)。

(二)德國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵺`和主要模式

德國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)湫偷膶嵺`代表是易北河的生態(tài)補(bǔ)償政策。易北河上游是在捷克，流域中下游是在德國，貫穿這兩個國家。在1980年之前，兩國都沒有對易北河進(jìn)行流域整治，其流域的水質(zhì)逐漸變差。在1990年后，易北河水質(zhì)的惡化受到了捷克和德國共同關(guān)注，雙方達(dá)成了共同對易北河進(jìn)行綜合整治的協(xié)議，同時也成立了流域整治合作組織。通過長期整治農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的灌溉質(zhì)量，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對流域的污染物排放。兩國還設(shè)置了8個保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的專業(yè)領(lǐng)導(dǎo)小組，即行動計劃組、監(jiān)測小組、研究小組、沿海保護(hù)小組、災(zāi)害組、水文小組、公眾小組和法律政策小組。根據(jù)雙方達(dá)成的協(xié)議，德國在易北河流域建立了7個國家公園，公園占地總面積約1 500平方千米;同時，易北河兩岸有200個自然保護(hù)區(qū)，禁止在這些自然保護(hù)區(qū)內(nèi)從事集約型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建房辦廠等對生態(tài)環(huán)境有影響的活動。在雙方共同付出的努力下，易北河上游的水質(zhì)已達(dá)到了相應(yīng)的飲用標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮了明顯的經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

德國易北河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制主要是多方籌集資金和流域整治經(jīng)費(fèi)，主要來源于財政貸款、研究津貼和排污費(fèi)，下游的政府、企業(yè)和居民對上游政府和居民給以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

(三)哥斯達(dá)黎加流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀和主要模式

哥斯達(dá)黎加國內(nèi)Energia Global(簡稱EG)私營水電公司在流域生態(tài)補(bǔ)償實踐中也是非常成功的。EG公司位于Sarapiqui流域，是一家為周圍4萬多居民提供電力的私營水電公司，其水源由兩個支流提供，流域面積僅僅為5 800公頃，從而造成該水電公司無法進(jìn)行正常生產(chǎn)。為了保證流域的水量供應(yīng)，增加河流的年凈流量，同時減少河流的淤泥沉積，于是EG公司向國家林業(yè)基金以18美元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)提交資金。在其基礎(chǔ)上，國家政府基金每公頃另外再追加30美元，以現(xiàn)金的方式向河流上游的私有土地主進(jìn)行支付，要求上游的私有土地主允諾將其土地用于從事可持續(xù)林業(yè)生產(chǎn)或者是對現(xiàn)有林地進(jìn)行保護(hù)，但對于那些計劃用人工林來取代天然林的私有土地主將沒有獲取補(bǔ)助的資格。

三、漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所需要考慮的因素較為復(fù)雜［4］，水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亦是如此?，F(xiàn)階段，我國流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)補(bǔ)償內(nèi)容主要是大流域上下游間、跨省界的中型流域、地方行政轄區(qū)的下流域的補(bǔ)償，以地方政府協(xié)調(diào)、財政轉(zhuǎn)移支付及市場交易的補(bǔ)償方式為主(如表1)。

表1 我國生態(tài)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)補(bǔ)償內(nèi)容和補(bǔ)償方式

然而，同國外流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建一樣，不同流域生態(tài)補(bǔ)償方式各不相同，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建也應(yīng)符合其自身的實際特點。建立正確有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它是相當(dāng)困難的［5］。因此，在構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前期工作是要對其生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立面臨的基本問題和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，從而才能夠深入地、全面地、合理地構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

(一)構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制需解決的基本問題

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實質(zhì)上是要解決三個基本問題:誰補(bǔ)償誰，補(bǔ)償多少和怎么進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。換言之，一是界定生態(tài)補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象，二是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是補(bǔ)償途徑的選擇［6］。雖然這三個問題表面上看似簡單，但是在實際操作中并不是那么容易。

1.補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對象

生態(tài)補(bǔ)償主體是指使用生態(tài)服務(wù)應(yīng)支付生態(tài)成本的經(jīng)濟(jì)主體。漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償主體可分為:(1)中央政府和公共財政，由于漢江流域是南水北調(diào)中線工程的重要水源區(qū)，由于漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶有社會性和環(huán)保公益性，在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，國家應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位;(2)南水北調(diào)工程的受益者，水源的開發(fā)者(如漢江集團(tuán))以及水源使用者(即京、津、冀、豫4個省市以及沿線的20多座城市);(3)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)破壞者，包括對水源區(qū)污染排放的個人和企業(yè)。

補(bǔ)償對象主要是指為保護(hù)漢江經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)環(huán)境而犧牲其機(jī)會成本的主體，主要可以分為:(1)為保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境作出貢獻(xiàn)的主體，即水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、水源區(qū)地方政府、相關(guān)行政機(jī)構(gòu)和個人;(2)減少對水源區(qū)污染破壞者，如減排企事業(yè)單位［7］。

2.生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

要構(gòu)建合理、科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制必須要對水源區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)的投入成本及效益進(jìn)行測算［5］，只有通過這樣才能確保水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和重建的科學(xué)性。眾所周知，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的直接投入計算較為容易，它其實就是等于使水源區(qū)生態(tài)破壞恢復(fù)到原本的生態(tài)狀態(tài)所投資的資金。但是，對生態(tài)環(huán)境所帶來的效益或者是生態(tài)環(huán)境受到了多少損失是難以對其進(jìn)行評估的，因此很難測度其成本和收益，以至于無法確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.生態(tài)補(bǔ)償途徑

流域生態(tài)補(bǔ)償途徑很多，根據(jù)不同的準(zhǔn)則可劃分為不同的分類體系。流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩蕉喾N多樣，可根據(jù)不同的準(zhǔn)則進(jìn)行選擇。按照流域補(bǔ)償條塊來劃分，可以選擇橫向補(bǔ)償和縱向補(bǔ)償，按照流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詣澐譃閷嵨镅a(bǔ)償、資金補(bǔ)償、政策補(bǔ)償與智力補(bǔ)償?shù)?。而選擇生態(tài)補(bǔ)償途徑最重要的因素是取決于補(bǔ)償實施主體和生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的本質(zhì)特性，根據(jù)國外流域生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制實踐經(jīng)驗，生態(tài)補(bǔ)償途徑大致可以劃分為政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償兩大類型。根據(jù)現(xiàn)實情況來判斷，市場化途徑應(yīng)該是漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的有效手段。

除了以上三個基本問題，構(gòu)建水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)當(dāng)考慮到水資源生態(tài)系統(tǒng)的基本特征、生態(tài)補(bǔ)償資金來源以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t等問題。

(二)構(gòu)建漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初步設(shè)想

漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)保護(hù)是流域管理的重要內(nèi)容。近年來，由于水源區(qū)內(nèi)亂排亂放等污染問題日益突出，為保證其優(yōu)質(zhì)的水源輸送到水源受益區(qū)，僅靠政府部門日常維護(hù)顯然是不夠的。合理的對水源區(qū)內(nèi)損失機(jī)會成本的流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，采取必要的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，能夠充分調(diào)動政府、企業(yè)和個人保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的積極性?；谇拔膶馑磪^(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制探索與實踐經(jīng)驗的分析，本文試圖提出漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制的初步設(shè)想如圖1所示。

圖1 漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制

漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制要圍繞“造血”式生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)，建立合理的生態(tài)補(bǔ)償作用機(jī)理及生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制。其中，理清流域下現(xiàn)有的生態(tài)利益關(guān)系是實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要條件，不貼切漢江流域?qū)嶋H情況的生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制會導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖?。本文根?jù)實際情況，試圖性提出以政府為主導(dǎo)的漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償途徑(如圖2所示)，以保證實現(xiàn)漢江流域生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。

圖2 政府為主體的漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償

結(jié)合國外流域生態(tài)補(bǔ)償成功經(jīng)驗，漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可圍繞以政府作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，將漢江中下游地區(qū)納入到中央生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，對流域?nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)者進(jìn)行實物補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、智力補(bǔ)償和政策補(bǔ)償。與此同時，將水利設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用納入補(bǔ)償內(nèi)容，根據(jù)測算保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境的直接投入及預(yù)估相關(guān)配套工程每年所需要投入的資金，將這些費(fèi)用納入到政府轉(zhuǎn)移支付范圍，并將其列入到供水成本，從而建立水價形成機(jī)制。另外，建立漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)征收水資源費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制，采取“誰受益誰補(bǔ)償”的原則，合理調(diào)整水源受益區(qū)水價的構(gòu)成，建議按照比例對每立方米的水資源收取一定的費(fèi)用，并將這些費(fèi)用作為水源區(qū)的生態(tài)保護(hù)項目和生態(tài)功能恢復(fù)的生態(tài)補(bǔ)償資金來源。完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅費(fèi)，最終實現(xiàn)漢江生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶水源區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

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