徐高峰

在人民代表大會制度中，作為最高國家權(quán)力機關主要領導人的全國人大常委會委員長扮演著一個特殊角色。隨著新中國的發(fā)展進程，全國人大常委會委員長這一角色的作用和職能也在不斷發(fā)生變化。

1954年憲法草案中曾使用過“議長”的稱謂

1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府成立。根據(jù)《共同綱領》的規(guī)定，“中國人民政治協(xié)商會議的全體會議代行全國人民代表大會的職權(quán)”。1952年11月，中共中央決定著手準備召開全國人民代表大會，制定憲法。

1954年，在起草新中國第一部憲法時，中共中央決定設立全國人民代表大會，作為最高國家權(quán)力機關，而且是行使國家立法權(quán)的唯一機關。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關。全國人民代表大會常務委員會由全國人民代表大會選出下列人員組成：委員長、副委員長若干人，秘書長、委員若干人。這是在迄今為止出版的歷史文獻中，首次在人大制度中出現(xiàn)“委員長”這一稱謂。

在制定憲法時，草案中曾經(jīng)使用過“議長”“副議長”的稱謂。1954年3月，毛澤東聽取憲法草案（初稿）起草工作說明時曾經(jīng)講道：“為保證國家安全起見，設了個主席。我們中國是一個大國，疊床架屋地設個主席，目的是為著使國家更加安全。有議長，有總理，又有個主席，就更安全些，不至于三個地方同時都出毛病?！钡谟懻摃r，大家覺得這種稱謂與資本主義國家一樣，不好聽。另外，1954年憲法基本上是以蘇聯(lián)1936年憲法為藍本制定的，蘇聯(lián)最高蘇維蘇埃主席團領導人的稱謂是主席，但當時中國國家機構(gòu)體系設有國家主席這一制度，因此決定用“委員長”這一稱謂。

1954年9月27日，在一屆全國人大一次會議上，劉少奇當選為全國人大常委會委員長。當天夜里，秘書走進劉少奇的辦公室，三次稱呼他為委員長，他都不予回應。事后，劉少奇告誡身邊的工作人員：“在我們黨內(nèi)，只有三個人，一個是毛主席，一個是周總理，一個是朱總司令，大家稱他們是主席、總理、總司令，都習慣了，不必改。其他人，一律稱同志。”

從1954年憲法的規(guī)定看，全國人大常委會委員長有兩項主要職能：一是負責召開全國人民代表大會，并領導全國人大常委會的日常工作。1954年憲法規(guī)定了全國人大常委會的職權(quán)有19項。從1955年起，全國人大常委會又有了一定的立法權(quán)。二是參加最高國務會議。最高國務會議主席由國家主席擔任，國家副主席、全國人大常委會委員長、國務院總理和其他有關人員參加。最高國務會議對于國家重大事務的意見，由國家主席提交全國人大、全國人大常委會、國務院或者其他有關部門討論并作出決定。

曾代行國家元首的部分職權(quán)

隨著1957年反右運動的開始，國家政治生活開始變得不太正常。1959年4月，在二屆全國人大一次會議上，朱德當選為全國人大常委會委員長。1966年“文化大革命”開始后，整個國家陷入長期動亂狀態(tài)。作為最高國家權(quán)力機關的全國人大及其常委會停止活動，失去作為最高國家權(quán)力機關和最高立法機關的地位和作用。除了沒有在形式上通過立法程序公開廢止之外，這時的人民代表大會制度建設實際上已遭受全面打擊與摧殘。作為全國人大常委會委員長的朱德，基本上“靠邊站”，發(fā)揮不了應有的作用。

到“文化大革命”后期，中共中央和毛澤東提出召開四屆全國人大和修改憲法的問題。1975年1月，四屆全國人大一次會議召開，通過了修改后的新的憲法。這部憲法雖然保留了設立全國人大常委會委員長等內(nèi)容的條款，但關于全國人大的規(guī)定只有三條。這樣簡略的規(guī)定，加上特殊的歷史環(huán)境，全國人大常委會委員長更多的是一個形式上的職務。另外，憲法還取消了國家主席的建置，將國家主席的一些職權(quán)，如接受外國使節(jié)、公布法律和法令、派遣和召回駐外全權(quán)代表、批準同外國締結(jié)條約等，明確授予全國人大常委會委員長行使。這期間，全國人大常委會委員長在名義上扮演了國家元首的角色。

1978年2月，五屆全國人大一次會議召開，通過了修改后的新的憲法。這部憲法規(guī)定了全國人大的職權(quán)有10項，全國人大常委會的職權(quán)有13項，全國人大及其常委會的組織和職權(quán)得到加強。在1978年底召開的中央工作會議上，中共中央副主席、五屆全國人大常委會委員長葉劍英指出：“人大常委會如果不能盡快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任，那人大常委會就是有名無實，有職無權(quán)，尸位素餐，那我這個人大常委會委員長就沒有當好，我就愧對全黨和全國人民?！?978年憲法沒有恢復設置國家主席職務，全國人大常委會委員長仍然代行國家元首的部分職權(quán)。

首次從法律上確定其職權(quán)

1980年8月30日，中共中央向五屆全國人大三次會議主席團提出了修改憲法的建議。

在對于國家主席的設置上，大致形成了兩種不同的意見：一種是要設立國家主席。不設國家主席代表國家有很多不便，比如用委員長名義邀請外國元首來訪，對方認為不對等，因為委員長在外國被認為是議長。另一種意見是不設國家主席，由全國人大常委會委員長或國務院總理改稱主席，并行使國家元首職權(quán)，或者全國人大常委會改為常務主席團，委員長即是該主席團主席，實行集體領導。在鄧小平的支持下，確立了恢復設置國家主席的決定，但國家主席變成象征性的國家元首。

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議原則通過了的新的憲法，即現(xiàn)行憲法。1982年憲法恢復了國家主席的建置。至此，全國人大常委會委員長不再代行國家元首職權(quán)?！度珖嗣翊泶髸M織法》進一步明確全國人大常委會委員長的職責是：主持常務委員會會議和常務委員會的工作。這是首次從法律上確定了全國人大常委會委員長的職權(quán)。

1982憲法與1978年憲法相比，全國人大常委會委員長職責有三個顯著變化：一是突出了委員長集體領導職務的性質(zhì)。規(guī)定由委員長、副委員長、秘書長組成委員長會議，處理常委會的重要日常工作。委員長會議的主要任務是：決定常務委員會每次會議的會期，擬定會議議程草案；對向常務委員會提出的議案和質(zhì)詢案，決定交有關專門委員會審議或者常務委員會全體會議審議；指導和協(xié)調(diào)各專門委員會的工作；對全國人大常委會代表資格審查委員會人選和大會閉會期間各專門委員會部分人選的提名等。二是為了打破領導干部職務終身制，首次規(guī)定了委員長、副委員長連續(xù)任職不得超過兩屆。三是國家主席、副主席都缺位時，在補選前，由全國人大常委會委員長暫代國家主席職位，行使國家元首職權(quán)。從法律上講，全國人大常委會委員長代理國家主席職位的地位與國家主席相同，他所處理的各種國務具有與國家主席同等的法律效力。

在1982年憲法頒布實施后，全國人大對該部憲法進行了四次修改。但是，對于全國人大常委會委員長的職權(quán)一項沒有作任何改動。1987年、1989年，全國人大及其常委會制定實施了《全國人民代表大會議事規(guī)則》和《全國人大常委會議事規(guī)則》，進一步完善了人民代表大會制度，明確了全國人大常委會委員長在全國人民代表大會及其常委會中的角色和職權(quán)。

設置全國人大常委會黨組

根據(jù)中共十四大黨章的規(guī)定，從七屆全國人大開始，全國人大常委會開始設立黨組，由委員長、中共黨員副委員長和秘書長組成，其中全國人大常委會委員長擔任黨組書記。全國人大常委會黨組受中共中央領導，主要職責是：就全國人大常委會工作的重大問題進行研究討論，必要時，就有關重大問題向中共中央請示報告；保證中共中央決策的貫徹落實。黨組不定期召開會議，由黨組書記召集和主持。設置全國人大常委會黨組，進一步明確了全國人大常委會委員長是全國人大及其常委會黨的組織中的最高負責人，確保了中共中央對全國人大工作的領導。

從中共十二大到十三大期間，都是由政治局委員兼任全國人大常委會委員長，委員長還沒有進入最高核心決策層。以中共十四大為標志，八屆全國人大一次會議后，全國人大常委會委員長開始由政治局常委擔任，中共中央政治局常委會建立了相對穩(wěn)定的集體學習、集體調(diào)研、集體決策制度，中國進入了中央集體領導體制的新階段。

2004年9月，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上強調(diào)：“為了保證實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，必須認真落實憲法賦予人民代表大會及其常務委員會的各項職權(quán)，充分發(fā)揮人民代表大會及其常務委員會作為國家權(quán)力機關的作用，使人民代表大會及其常務委員會成為全面擔負起憲法賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機關?！边@是中共中央第一次提出把各級人民代表大會及其常務委員會建設成為“三個機關”的要求。

中共十七大報告提出要“堅持黨的領導、人民當家做主、依法治國有機統(tǒng)一”，“堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領導人民有效治理國家”。中共十八大報告和十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步強調(diào)要推動人民代表大會制度與時俱進，堅持人民主體地位，充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用。

隨著中央集體領導體制的健全和依法治國進程的加快，全國人大常委會委員長作為中央最高核心決策層的一員，在黨和國家政治生活中將發(fā)揮越來越重要的作用，中國的民主政治建設也必將迎來更加輝煌的明天。