鄭振宇

（福建江夏學(xué)院 公共管理學(xué)院，福建 福州350108）

處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國社會管理環(huán)境已發(fā)生了很大變化，傳統(tǒng)上單靠政府管理社會的難度不斷加大，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理已成為我國黨和政府工作的重點(diǎn)。擴(kuò)大公眾參與是社會管理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。近年來我國對公眾參與社會管理重要性的認(rèn)識得到了進(jìn)一步提高，公眾參與渠道有所拓寬，公眾參與熱情得到較大激發(fā)。但我國不少地方公眾參與在熱鬧紛呈的表象下其隨意性和形式化也較為突出，損害了公眾參與的有效性。究其原因，公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制不夠完善是一個(gè)重要因素。因此，探討公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀并尋求優(yōu)化路徑已成為理論和現(xiàn)實(shí)中的緊迫任務(wù)。

一、公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制概念和要素構(gòu)成

（一）概念

公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制是對公眾參與行為內(nèi)在本質(zhì)與規(guī)律的揭示，對于公眾參與起著基礎(chǔ)作用，是決定公眾參與功效的核心問題。要研究公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制問題，首先必須準(zhǔn)確把握其含義。目前學(xué)界對公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制尚未有明確定義。公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制是“機(jī)制”一詞在社會管理研究領(lǐng)域的引入。所謂機(jī)制是指事物在運(yùn)動過程中，各相關(guān)因素之間的相互作用、相互影響和相互聯(lián)系所構(gòu)成的矛盾統(tǒng)一體［1］。基于此，公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制可定義為：公眾參與社會管理的各種要素之間的相互聯(lián)系、活動方式和運(yùn)行機(jī)理。公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制是由各要素以一定結(jié)構(gòu)組成的有機(jī)整體，它是一種客觀存在，一經(jīng)形成，就會按一定的規(guī)則自發(fā)地影響和調(diào)節(jié)公眾參與行為。正是從這個(gè)意義上講，有什么樣的運(yùn)行機(jī)制，就有什么樣的公眾參與功效。因此，應(yīng)加強(qiáng)對公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制研究，以提高社會管理科學(xué)化水平。

（二）要素構(gòu)成

公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制相關(guān)要素包括信息、渠道、程序、反饋、監(jiān)督和再參與等6個(gè)要素，這些要素缺一不可，并形成相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)理。①信息要公開。公眾參與社會管理的熱度和效度很大程度上取決于其對社會事務(wù)信息的知曉程度。公眾對有關(guān)信息掌握的越充分，越有可能進(jìn)行深度參與和監(jiān)督。②渠道要暢通。如果渠道不暢，那么公眾的參與也就失去了平臺。③參與的程序要規(guī)范合法。公眾參與的程序是保證公眾能夠參與到社會事務(wù)的運(yùn)行規(guī)則體系，包括參與主體、步驟階段和參與方式等方面，以此保障公眾參與的有序性。④反饋要及時(shí)。政府與公眾之間保持良好互動關(guān)系能夠有效避免公眾參與形式化。政府及其領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)支持和重視公眾參與的活動，及時(shí)和迅速地回應(yīng)有關(guān)民意。⑤監(jiān)督要有力。通過構(gòu)建一個(gè)全方位的監(jiān)督體系來約束政府和官員的不作為、亂作為行為，保障公眾參與的基本權(quán)利不受侵犯。⑥再參與應(yīng)順暢。公眾參與社會管理的一個(gè)健康過程應(yīng)該是“參與一反饋一再參與”這樣一個(gè)有效循環(huán)的過程，從而不斷推動公眾參與進(jìn)程。以上六大要素與公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制之間構(gòu)成一個(gè)函數(shù)關(guān)系，即運(yùn)行機(jī)制是因變量，各要素則是自變量，自變量發(fā)生變化，公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制也會隨之發(fā)生變化。有關(guān)公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制要素構(gòu)成見圖1。

圖1 公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制要素構(gòu)成簡圖

二、目前我國公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制存在的缺陷

目前我國不少地方公眾參與社會管理的運(yùn)行機(jī)制是一種以政府主導(dǎo)的半封閉式、感性經(jīng)驗(yàn)型單向被動的運(yùn)行機(jī)制。在該運(yùn)行機(jī)制下，存在著公眾參與的信息不對稱、參與渠道有限、參與手段和方式被動單一、制度程序虛置、反饋滯后、監(jiān)督乏力、參與效果不盡如人意等缺陷。

（一）公眾參與的信息不充分

我國《政府信息公開條例》等規(guī)范初步保障了社會管理中公眾參與的知情權(quán)，但政府在核心信息的占有上仍處于主導(dǎo)地位，“如果政府對其掌握的信息采取壟斷和封閉的態(tài)度，公眾則會在信息的獲取方面處于完全被動的局面，從而阻礙了公眾參與的積極性和廣泛性?！保?］它具體表現(xiàn)在以下幾方面：一是提供的信息內(nèi)容不夠完整和準(zhǔn)確。出于多因素考慮，有的“避重就輕”，選擇公開一些表層信息，而對于有關(guān)決策的核心信息進(jìn)行屏蔽；有的有意使用晦澀難懂的術(shù)語和圖表迫使公眾“知難而退”；有的甚至提供的是含糊不清和扭曲的信息片段等。二是信息公開的方式不恰當(dāng)。比如有的政府公示和通知會選擇在下半夜或者節(jié)假日進(jìn)行發(fā)布，有的有意選擇傳播范圍窄的媒介進(jìn)行發(fā)布等。不恰當(dāng)?shù)墓_方式常使得信息無法迅速有效地傳遞給公眾。三是信息“公開后不管”現(xiàn)象突出。有的盡管公布的信息很全面和及時(shí)，但只是在網(wǎng)絡(luò)等媒體上“公開后就了事”，不注意掌握公眾對信息的接受和理解程度，也缺乏必要的解讀，使得公眾不能很好地運(yùn)用這些信息，影響了信息公開的效果。

（二）公眾參與的有限性

有限的公眾參與度將影響到公眾對參與社會管理活動的信任，進(jìn)而影響到參與的有效性。一是參與渠道仍然偏少。作為社會中未組織化的個(gè)體，公眾本身對社會事務(wù)的影響很有限，只有更多地依托組織力量和利用多元化渠道進(jìn)行參與。盡管目前存在包括以人大政協(xié)為代表的制度性參與渠道，以信訪、聽證等為代表的常規(guī)性的參與渠道以及以網(wǎng)上調(diào)查、博客等為代表的新興的參與渠道，但仍然缺乏公眾參與的新形式，包括“制度化的投拆機(jī)制，如申訴專員和行動中心；共同生產(chǎn)，如街區(qū)巡查、各種志愿者工作等?！保?］另外，由于我國社會組織發(fā)展滯后，目前公眾參與的組織化程度仍然偏低，公眾參與缺乏組織依托，在個(gè)人努力無效之下只能求助媒體或采取頻繁上訪等非正規(guī)的參與渠道。二是被動式的參與方式。“在許多官員眼中，不是公民權(quán)利產(chǎn)生政府官員權(quán)力，而是政府權(quán)力賦予了公民權(quán)利。”［4］在現(xiàn)實(shí)中，往往把公眾當(dāng)作社會管理的客體，大部分采用的是“自上而下”的方式，即在政府領(lǐng)導(dǎo)的重視和引導(dǎo)下，就某一特定方案進(jìn)行公眾投票或?qū)娺M(jìn)行調(diào)查，或者對某一公共議題進(jìn)行事后補(bǔ)救式的參與民主，公眾對公共議題的參與選擇權(quán)較小，主動影響力較弱。三是參與深度有限。受思想觀念等因素制約，不少官員還不敢真正放權(quán)讓公眾參與到社會事務(wù)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督等實(shí)質(zhì)性環(huán)節(jié)上來，允許參與的層次一般限于初始調(diào)研與論證階段，參與范圍更多的是集中在“政治風(fēng)險(xiǎn)小”的領(lǐng)域內(nèi)，如城市街道的命名等象征性參與。

（三）公眾參與的制度化程度較低

亨廷頓對制度的內(nèi)涵有過深刻解釋：“制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程?！保?］完善的制度是實(shí)現(xiàn)公眾對社會管理有效參與的重要保證。然而，我國公眾參與社會管理的法律體系還不很完善：盡管有公眾參與管理的憲法、法律作為基本依據(jù)，卻缺乏公眾參與的具體制度規(guī)定，尤其在參與程序設(shè)計(jì)方面更多體現(xiàn)在抽象的層面，缺乏公眾對社會事務(wù)施加影響可依據(jù)的實(shí)質(zhì)程序和內(nèi)容的規(guī)定。立法的滯后導(dǎo)致實(shí)踐中不少公眾參與行為或是憑某種沖動和情緒參與、或是建立在工作習(xí)慣等非制度化的形式以及領(lǐng)導(dǎo)的開明程度基礎(chǔ)之上的參與，帶有很大的偶然性和隨意性，由此造成參與可持續(xù)性差，公眾參與熱情降低，形成公眾對政府的信任危機(jī)，危及公眾參與的效度。比如近年來利用網(wǎng)絡(luò)參與越來越成為我國公眾重要的參政渠道，但由于我國網(wǎng)絡(luò)參與制度化尚未到位，使目前公眾的網(wǎng)絡(luò)參與行為缺乏必要的規(guī)范，隨意性較大，制約了其作用的有效發(fā)揮。

（四）政府對公眾參與的反饋滯后

處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，我國公眾參與“更多的是重視輸出性參與，即要求人民遵守政府的政策法令……輸入性參與相對不足，政府決策不能充分地吸收公眾的各種建議和信息?！保?］也就是說，不少地方推動的公眾參與具有單向性特征，即主要用以收集意見和獲取信息，至于公眾的意見最后是否被采納，存在一種反饋的內(nèi)在惰性。這反映了一些干部還不善于與公眾分享公共決策權(quán)力，公民參與權(quán)尚未得到真正落實(shí)。比如當(dāng)前許多地方開通的“市長熱線”、領(lǐng)導(dǎo)信箱、網(wǎng)絡(luò)論壇等公眾參與的渠道，需要及時(shí)回應(yīng)公眾的來信和留言，但實(shí)際情況是建立相應(yīng)回復(fù)和反饋制度的卻不多。如果公眾反映的是牽涉到多個(gè)部門比較復(fù)雜的問題時(shí)，協(xié)調(diào)難度較大，更容易不了了之。公眾表達(dá)是否得到回應(yīng)、回應(yīng)的程度如何，目前很大程度上只能依賴于政府領(lǐng)導(dǎo)人的開明程度，缺乏相應(yīng)的制度保障。如果公眾參與的意見長期得不到有效回應(yīng)，則參與的熱情和意愿必將受到打擊而形成參與冷漠，一些人因此采取了上訪、鬧事等不合法、不理性的方式，從而危及社會穩(wěn)定。

（五）對侵犯公眾參與權(quán)利的行為監(jiān)督乏力

對公眾參與權(quán)利的保障很大程度上取決于對侵犯公眾參與權(quán)利的行為監(jiān)督力度。當(dāng)前，現(xiàn)有的監(jiān)督體系還未能有力約束政府和官員在公眾參與過程中的不作為、亂作為以及失職瀆職行為，導(dǎo)致侵犯公眾參與權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生：有的在信息發(fā)布時(shí)沒有嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)范，有的通過違規(guī)操縱公眾參與的程序如參與者挑選、議程設(shè)置等來保證自己對決策權(quán)力的“獨(dú)享權(quán)”，還有的對公眾意見和建議反饋遲緩、措施不力等，這些行為擾亂了公眾參與的正常秩序，影響了公眾參與的效果。造成監(jiān)督乏力的原因有多方面：一是由于公眾參與的法律法規(guī)還不健全，使得官員在執(zhí)行時(shí)有著較大的博弈空間，即可以選擇全部執(zhí)行，也可以選擇部分執(zhí)行，還可以選擇暫緩執(zhí)行等。二是現(xiàn)有的監(jiān)督以“體制內(nèi)監(jiān)督”為主。對官員的行為監(jiān)督通常來自于上級部門和領(lǐng)導(dǎo)通過任免考核進(jìn)行的事后監(jiān)督，公眾以及社會組織等無法發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用，因此對官員行為的約束能力有限。三是對于一些官員違規(guī)行為的處罰力度較弱。由于一些領(lǐng)導(dǎo)在執(zhí)行制度時(shí)持中庸之道，或者網(wǎng)開一面，或者大事化小、小事化了，使得下級的違規(guī)行為沒有受到應(yīng)有的懲罰，監(jiān)督效果大打折扣。

三、優(yōu)化公眾參與社會管理運(yùn)行機(jī)制的路徑選擇

我國現(xiàn)有的公眾參與社會管理運(yùn)行機(jī)制已不能滿足人民群眾日漸增長的民主參與需求，長此以往將影響到社會和諧穩(wěn)定。在轉(zhuǎn)型期，需要對已有的公眾參與社會管理運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化和創(chuàng)新，致力于構(gòu)建開放式、規(guī)范化、多向互動型的公眾參與社會管理運(yùn)行新機(jī)制，提高公眾參與的有效性，確保社會穩(wěn)定。

（一）構(gòu)建公開透明的信息環(huán)境，消除信息的不對稱

1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念，取信于民。受傳統(tǒng)體制等影響，一些干部還存在著“信息壟斷”的思維定式。在創(chuàng)新社會管理的進(jìn)程中，廣大干部必須向公開化的信息觀轉(zhuǎn)變，養(yǎng)成主動公開自己的行為和信息習(xí)慣，確保公民知情權(quán)的行使和實(shí)現(xiàn)，這也是向社會充分展示政府信任公眾參與的重要一步。

2.搭建一個(gè)透明化的信息平臺，消除信息的不對稱。這個(gè)平臺不僅有助于政府信息公開和公眾信息搜集，還有助于政府和公眾彼此之間進(jìn)行意見建議的充分溝通、交流和協(xié)商。在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，包括互聯(lián)網(wǎng)論壇等在內(nèi)的信息發(fā)布和共享系統(tǒng)為政府和公眾之間的交流開辟了更便捷的信息通道。

3.提高政府信息公開的完整性、準(zhǔn)確性和恰當(dāng)性。完整性重點(diǎn)要求有關(guān)部門不僅政策內(nèi)容要公開，而且決策程序也要公開；不僅政策執(zhí)行結(jié)果公開，而且運(yùn)行過程也要公布。準(zhǔn)確性要求公布的信息內(nèi)容盡可能具體，敢于公布一些與國家安全無關(guān)的“敏感信息”。恰當(dāng)性要求信息內(nèi)容盡可能簡單易懂，信息發(fā)布方式要根據(jù)對象差異采取相應(yīng)的發(fā)布方式，同時(shí)要注意更多地采用網(wǎng)絡(luò)告示、網(wǎng)絡(luò)直播等信息發(fā)布形式，確保信息流暢通。

（二）擴(kuò)大公眾參與度

選擇什么樣的公眾參與方式和深度，需要綜合考慮公眾的參與熱情和社會管理質(zhì)量兩個(gè)因素。一般而言，恰當(dāng)?shù)墓妳⑴c方式和深度能實(shí)現(xiàn)公眾的參與熱情和社會管理質(zhì)量要求之間的有機(jī)平衡。

1.尋求成本低、效率高、公眾滿意的多樣化社會參與方式。政府應(yīng)走在時(shí)代前列，把握社會發(fā)展動向，積極主動探索有效的社會參與方式。對于我國而言，人民代表大會制度、政治協(xié)商和多黨合作制度、基層群眾自治制度等制度性的公眾參與方式要進(jìn)一步堅(jiān)持。對于聽證制度、公示制度等常規(guī)參與方式要進(jìn)行必要的完善，除了讓專家及代表參與制定外，還應(yīng)面向更廣范圍的公眾征集意見和建議。此外，還要適應(yīng)新形勢創(chuàng)新公眾參與的方式。如實(shí)行相關(guān)會議公開制度，給予公眾旁聽權(quán)利或電視、網(wǎng)絡(luò)直播機(jī)會；在網(wǎng)站上開設(shè)“辦公博客”，在更廣泛的公共議題上加強(qiáng)與公眾的適時(shí)交流乃至政策辯論等。這些公眾參與的新形式互動性強(qiáng)、費(fèi)用低廉、效果良好。

2.增加公眾參與的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。為了社會的持久穩(wěn)定，應(yīng)切實(shí)將公眾的參與權(quán)落到實(shí)處，使公眾能夠擁有影響社會事務(wù)過程的權(quán)力。當(dāng)前除了繼續(xù)做好社會治安等社會政策與服務(wù)中的公眾參與、社區(qū)建設(shè)的基層民生事務(wù)參與外，還應(yīng)逐步在社會預(yù)算等公共事務(wù)核心領(lǐng)域引導(dǎo)公眾參與，在包括預(yù)算編制、預(yù)算審核和預(yù)算監(jiān)督等各環(huán)節(jié)全方位引入公眾參與，擴(kuò)大公眾利益表達(dá)的范圍。

（三）加強(qiáng)公眾參與的法治建設(shè)

1.加強(qiáng)公眾參與的制度化建設(shè)。首先，制定專門法規(guī)為公眾參與行為提供法律依據(jù)，如可制定《公眾參與社會管理辦法》明確公眾在參與社會事務(wù)管理中的權(quán)利、義務(wù)和范圍等。其次，完善促進(jìn)公眾參與的配套法律體系，包括社會組織法、新聞監(jiān)督法等，尤其是要盡快完善關(guān)于公眾參與社會管理的監(jiān)督法規(guī)。再次，適應(yīng)公眾參與的新形勢而及時(shí)制訂相應(yīng)法規(guī)，如我國要加快網(wǎng)絡(luò)參與立法的步伐，以法律的形式確認(rèn)和保障公眾網(wǎng)絡(luò)參與行為，確保公眾合法地行使權(quán)力。

2.加強(qiáng)公眾參與的程序化建設(shè)?，F(xiàn)階段，公眾參與實(shí)踐中的程序和步驟有些是成文的規(guī)定，有些尚未成文。我們應(yīng)致力于將其以法律的形式予以明確。如對于涉及公眾切身利益的社會政策，必須實(shí)施民意調(diào)查或聽證制度，廣泛征求公民的意見等。通過明確公眾參與的程序和原則，可以防止和克服公眾參與中的形式主義傾向，使參與民主真正落到實(shí)處。

此外，還應(yīng)加大對違法行為的查處力度。對于參與實(shí)踐中出現(xiàn)的侵犯公眾參與權(quán)利的行為要加大監(jiān)督和查處力度，以維護(hù)公眾參與的良好秩序，保障公眾參與權(quán)利的落實(shí)。

（四）促進(jìn)公眾與政府間的良好互動

公眾意見與政府回應(yīng)之間保持良好的互動關(guān)系，有助于“自上而下”和“自下而上”雙向整合，是推動公眾更好地參與社會管理的有力舉措，包含以下內(nèi)容：

一方面，公眾表達(dá)意見的意愿是積極的、意見表達(dá)的渠道是暢通的。首先公眾意見表達(dá)的意愿是積極的。公眾對政府保持充分信任，能夠積極主動的向政府反映自身的利益訴求。其次，公眾意見表達(dá)的渠道是暢通的。公眾善于運(yùn)用個(gè)別接觸、輿論擴(kuò)散、代理人游說（如依托社會組織）等合法參與方式，使政府能夠及時(shí)洞悉和關(guān)切到公眾的需求和呼聲。

另一方面，政府對公眾意見的回應(yīng)是及時(shí)和準(zhǔn)確的。首先信息獲取渠道應(yīng)暢通。政府部門除了信訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種座談會等信息獲取傳統(tǒng)渠道外，還要建立快捷、高效的公眾參與網(wǎng)絡(luò)，如信息數(shù)據(jù)共享平臺、網(wǎng)上市民論壇等。其次要明確回應(yīng)的時(shí)限和超時(shí)的處罰措施，保證回應(yīng)的及時(shí)性。再次要梳理公眾意見的回應(yīng)權(quán)限和回應(yīng)流程，明確回應(yīng)的責(zé)任單位和責(zé)任人，保證回應(yīng)信息的權(quán)威性。最后還要力求準(zhǔn)確地回應(yīng)公眾的意見。政府需要在掌握盡可能全面信息的基礎(chǔ)上做出準(zhǔn)確的決策以解決相關(guān)問題，有關(guān)結(jié)果要在第一時(shí)間反饋給相關(guān)公眾。

（五）健全公眾參與的監(jiān)督和問責(zé)制度

政府官員對公眾參與制度有關(guān)規(guī)定的落實(shí)和執(zhí)行情況，需要依賴完備的監(jiān)督制度體系進(jìn)行督促和保障。

1.完善公眾參與社會管理的監(jiān)督體系。單一的政府內(nèi)部控制并不能完全克服一些官員對于公眾參與活動的不作為、亂作為以及失職等瀆職行為，還必須依賴外部監(jiān)控，共同構(gòu)建起多元復(fù)合的監(jiān)督體系：各級人大、政協(xié)組織應(yīng)加強(qiáng)對侵犯公眾參與基本權(quán)利行為的監(jiān)督檢查力度；黨組織側(cè)重對黨員的違規(guī)行為進(jìn)行紀(jì)律約束；而各類社會組織、媒體和廣大公眾也要發(fā)揮各自積極性，共同參與到對政府官員行為的監(jiān)督工作中來。另一方面，對于監(jiān)督者本身也需要必要的監(jiān)督和約束。各類監(jiān)督主體要嚴(yán)格遵守有關(guān)監(jiān)督法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和自我監(jiān)督的良性互動。

2.健全公眾參與的問責(zé)制度。為了使政府官員高度重視并嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與的各種制度，應(yīng)該健全公眾參與的問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)從依靠官員的道德、覺悟到制度、程序問責(zé)的轉(zhuǎn)換。具體而言，就是把對公眾參與權(quán)利的維護(hù)情況納入當(dāng)年干部績效考核和干部任用的重要內(nèi)容，對于切實(shí)維護(hù)公眾參與權(quán)利、創(chuàng)造性開展公眾參與活動的干部給予表彰與嘉獎，對于執(zhí)行公眾參與制度不力的干部給予行政問責(zé)和相應(yīng)懲罰，從而建立公眾參與的長效監(jiān)督機(jī)制。

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