朱厚華 ，管恩宏 ，曹淑敏

（1.水利部綜合事業(yè)局，100053，北京；2.水利部水資源司，100053，北京；3.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，100044，北京）

一、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度現(xiàn)狀

從建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度的形成過(guò)程來(lái)看，其與取水許可管理制度密不可分。自1993年全國(guó)實(shí)施取水許可管理以來(lái)，江蘇、山東、河北等省份落實(shí)取水許可管理，對(duì)一些建設(shè)項(xiàng)目開展了取水評(píng)價(jià)、供需分析和取退水影響分析，形成了水資源論證的雛形。隨著取水許可管理工作的不斷細(xì)化和規(guī)范，水資源論證制度也得到不斷發(fā)展和完善。

1.制度定位

2002年5月1日，《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式施行，標(biāo)志著我國(guó)水資源論證制度的建立。從《辦法》的規(guī)定可以看出，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證為取水許可的配套制度，是取水許可審批的基礎(chǔ)性、技術(shù)性支撐工作。水資源論證和取水許可審批是建設(shè)項(xiàng)目辦理取水申請(qǐng)的兩個(gè)重要環(huán)節(jié)，相輔相成?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)取水時(shí)需要提交建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書”，“需由國(guó)家審批、核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目未取得取水申請(qǐng)批準(zhǔn)文件的，項(xiàng)目主管單位不得審批、核準(zhǔn)該建設(shè)項(xiàng)目”。《辦法》中規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的審查意見是審批取水許可申請(qǐng)的技術(shù)依據(jù)”，可看出取水許可申請(qǐng)審批是建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的依據(jù)，而建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書是取水許可申請(qǐng)審批的依據(jù)。

2.現(xiàn)行制度框架

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是水資源管理的一項(xiàng)科學(xué)方法和管理制度，作為一個(gè)完整的體系，其應(yīng)該具有完善的制度作保障。在法律層面上，《中華人民共和國(guó)水法》第二十三條規(guī)定：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”，明確要求開展水資源科學(xué)論證。在行政法規(guī)層面上，2006年國(guó)務(wù)院頒布了 《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，規(guī)定“建設(shè)項(xiàng)目需要取水的，申請(qǐng)人還應(yīng)當(dāng)提交由具備建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的單位編制的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書。論證報(bào)告書應(yīng)當(dāng)包括取水水源、用水合理性以及對(duì)生態(tài)與環(huán)境的影響等內(nèi)容”，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)要求和報(bào)告書內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。2004年《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》中把建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)認(rèn)定和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審批確定為明確保留的行政許可。在部門規(guī)章方面，2002年頒布的《辦法》明確了水資源論證目的、依據(jù)、范圍、原則、資質(zhì)要求、論證內(nèi)容、審查審批、監(jiān)管、罰則等內(nèi)容，這是我國(guó)繼確立環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之后，在資源領(lǐng)域確定的又一項(xiàng)水資源開發(fā)利用影響評(píng)價(jià)。2003年，水利部發(fā)布《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法(試行)》，對(duì)水資源論證資質(zhì)申請(qǐng)條件、程序、等級(jí)、業(yè)務(wù)范圍、法律責(zé)任等作出了明確規(guī)定。另外，水利部先后印發(fā)了《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定 （試行）》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍劃分方案》等規(guī)范性文件，一些流域管理機(jī)構(gòu)和地方陸續(xù)出臺(tái)了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證地方性法規(guī)和規(guī)章。

從總體來(lái)看，現(xiàn)行水資源論證制度是以 《中華人民共和國(guó)水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》和《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》的相關(guān)規(guī)定為統(tǒng)領(lǐng)，以《辦法》為主體，以《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定（試行）》和《水文水資源調(diào)查評(píng)價(jià)資質(zhì)和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法（試行）》為重要補(bǔ)充，初步建立了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度框架。

二、存在的問(wèn)題及分析

開展了十余年的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作雖已有了一個(gè)良好開局,但畢竟是一項(xiàng)新的工作,在發(fā)展過(guò)程中依然存在一些困難和障礙，在制度體系建設(shè)層面主要存在制度立法層級(jí)不高、適用范圍有限、處罰手段和力度有限、部分制度環(huán)節(jié)不完善等問(wèn)題，在嚴(yán)格水資源管理的新形勢(shì)下，亟須通過(guò)完善其制度體系予以解決。

1.制度立法層級(jí)尚需提高

水資源論證制度作為一項(xiàng)重要的水資源管理制度，其依托的《辦法》目前還處在部門規(guī)章的級(jí)別，而行政許可法、行政處罰法等對(duì)于部門規(guī)章立法權(quán)限的限制，以及部門規(guī)章本身實(shí)施效力范圍的局限性影響了水資源論證制度實(shí)施的法律效力。在制度執(zhí)行過(guò)程中遇到的很多問(wèn)題，由于缺少專門的條例對(duì)其進(jìn)行規(guī)定和規(guī)范，制度的效力不夠，缺乏足夠的約束，導(dǎo)致執(zhí)法在范圍、力度上受到限制。

2.制度適用范圍有限

從《辦法》適用范圍來(lái)看，僅僅是針對(duì)直接取用水資源辦理取水許可的建設(shè)項(xiàng)目，而對(duì)取用非常規(guī)水源或利用公共管網(wǎng)取水的建設(shè)項(xiàng)目未規(guī)定其需要進(jìn)行水資源論證。而這些項(xiàng)目若不進(jìn)行水資源論證，會(huì)影響水資源的全口徑調(diào)配，也不能發(fā)揮水資源論證在水資源節(jié)約、保護(hù)和管理中的前置把關(guān)作用。另外，建設(shè)項(xiàng)目水資源論證一般只對(duì)單個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行論證，忽略了多個(gè)項(xiàng)目累積影響，缺乏流域和區(qū)域整體考慮已成為當(dāng)前水資源論證中存在的突出問(wèn)題。

3.處罰手段和力度有限

在水資源論證制度執(zhí)行過(guò)程中，有許多問(wèn)題是由于受處罰權(quán)限的限制，導(dǎo)致水資源論證的執(zhí)行力度不夠，監(jiān)督管理不到位，相關(guān)的處罰措施一直不能得到施行，對(duì)違法行為的處罰力度不夠。如《辦法》作為部門規(guī)章無(wú)法設(shè)定吊銷建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的行政處罰，針對(duì)一些資質(zhì)單位出借、轉(zhuǎn)包、變相轉(zhuǎn)包資質(zhì)證書，或者在報(bào)告書審查中弄虛作假、質(zhì)量低劣等行為缺乏足夠的處罰手段和依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)督管理手段不足，查處力度不夠，不能有力地規(guī)范資質(zhì)單位行為。

4.部分環(huán)節(jié)制度不夠完善

水資源論證工作的各環(huán)節(jié)需進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范。在報(bào)告書編制程序、編制格式，資質(zhì)單位間的合作，報(bào)告書審查程序、審查形式、審查結(jié)論等方面還需嚴(yán)格和規(guī)范。缺少全面的水資源論證監(jiān)督管理，對(duì)資質(zhì)單位缺乏考核，對(duì)評(píng)審專家的監(jiān)督管理和從業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)不夠，水資源論證市場(chǎng)缺乏有效的監(jiān)管，存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、隨意壓價(jià)等問(wèn)題。公眾參與機(jī)制還未建立，水資源論證與受影響取水用戶的取水權(quán)益及公眾的環(huán)境權(quán)益密切相關(guān)，在水資源論證制度的實(shí)施中，公眾參與還比較薄弱，需要繼續(xù)加強(qiáng)和完善。

三、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度體系設(shè)計(jì)

盡管近年水資源論證工作取得了很大成效，但該項(xiàng)制度建設(shè)起步較晚，實(shí)踐時(shí)間較短，還存在一些問(wèn)題需要改進(jìn)和完善，亟須出臺(tái)水資源論證配套法律法規(guī)，形成我國(guó)完善的水資源論證制度體系。

1.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證重點(diǎn)環(huán)節(jié)分析

按照水資源論證的實(shí)施過(guò)程，可以將水資源論證分為論證階段、審批階段、實(shí)施階段和考評(píng)階段等4個(gè)主要階段，每個(gè)階段都有一些重點(diǎn)環(huán)節(jié)，且涉及不同的單位和人員。論證階段主要是報(bào)告書編制環(huán)節(jié)，主要涉及水資源論證工作委托、資質(zhì)要求、技術(shù)要求等。審批階段主要涉及審查權(quán)限、審查程序（申請(qǐng)、受理）、審查形式、公共參與、審查意見以及備案等。實(shí)施階段主要包括論證措施和方案的具體實(shí)施，水資源論證后評(píng)估和相關(guān)獎(jiǎng)懲，包括取用水情況以及水資源保護(hù)措施的落實(shí)情況等的跟蹤?？荚u(píng)階段主要包括建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作情況的評(píng)估和考核。4個(gè)階段都存在對(duì)不同單位和人員的管理，如對(duì)業(yè)主單位的監(jiān)管，包括開展水資源論證的義務(wù)和責(zé)任，論證方案的落實(shí)等；對(duì)資質(zhì)單位的監(jiān)管，包括資質(zhì)等級(jí)，資質(zhì)認(rèn)定、變更和延續(xù)，職業(yè)人員資格認(rèn)定和培訓(xùn)，職業(yè)規(guī)范等；對(duì)審批機(jī)關(guān)監(jiān)管，包括審批權(quán)限、審批形式、審批機(jī)關(guān)人員權(quán)責(zé)，審查專家聘用、培訓(xùn)、職業(yè)規(guī)范，以及備案統(tǒng)計(jì)等。

2.建設(shè)項(xiàng)目水資源論證主要制度分析

通過(guò)對(duì)水資源論證各個(gè)階段、過(guò)程和主要環(huán)節(jié)的分析，結(jié)合現(xiàn)行水資源論證制度以及實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)一些主要制度需要進(jìn)一步完善或新增。經(jīng)過(guò)梳理主要包括委托制度（新增）、資質(zhì)管理制度（完善）、質(zhì)量控制制度 （新增）、有償服務(wù)制度（完善）、專家評(píng)聘制度（完善）、公共參與制度（完善）、審批制度（完善）、后評(píng)估制度 （新建）、評(píng)估考核制度（完善）、獎(jiǎng)懲制度（完善）、監(jiān)督管理制度（完善）等11項(xiàng)制度。主要制度設(shè)計(jì)詳見圖1。

3.完善建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度體系

圖1 水資源論證主要制度分析框圖

要建立完善的水資源論證制度體系，需修訂現(xiàn)有的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并適時(shí)出臺(tái)新的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件。主要包括：在法律層面上，修訂《中華人民共和國(guó)水法》，進(jìn)一步明確水資源論證的法律地位；在行政法規(guī)上，制定并出臺(tái)包含建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和規(guī)劃水資源論證管理的 《水資源論證條例》，主要規(guī)范水資源論證報(bào)告的編制、審查和審批、資質(zhì)管理、監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容；在部門規(guī)章上，修訂《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度管理辦法》，修訂《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)管理辦法》，出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證監(jiān)督管理辦法》等部門規(guī)章；在部門規(guī)范性文件方面，修訂 《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查規(guī)定》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書評(píng)審專家?guī)旃芾磙k法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書備案規(guī)定》等規(guī)范性文件，出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證從業(yè)人員管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證公眾參與辦法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位考核辦法》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編寫收費(fèi)規(guī)定》。同時(shí)，在日常管理上，根據(jù)工作需要出臺(tái)加強(qiáng)水資源論證相關(guān)文件。

四、建議

隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的深入落實(shí)，提高建設(shè)項(xiàng)目水資源論證在我國(guó)環(huán)境資源管理制度體系中的地位，進(jìn)一步完善建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度體系迫在眉睫。在完善建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度體系過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持先易后難、循序漸進(jìn)、逐步完善的原則，先出臺(tái)或修訂相關(guān)規(guī)范性文件和部門規(guī)章，逐步修訂或出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的宣傳，提高社會(huì)公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)行業(yè)管理部門與其他相關(guān)部門的協(xié)調(diào)合作，推進(jìn)地方建設(shè)項(xiàng)目水資源論證相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章建設(shè)，并鼓勵(lì)其根據(jù)自身實(shí)際開展制度創(chuàng)新。

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