劉淼

摘 要：文章介紹了當(dāng)前國家電子政務(wù)體系的建設(shè)現(xiàn)狀，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)政策論述了電子政務(wù)體系建設(shè)的必要性和建設(shè)原則，分析了當(dāng)前電子政務(wù)體系需求規(guī)劃和基本邏輯架構(gòu)，最后對電子政務(wù)體系建設(shè)需要的機構(gòu)和實施管理方法進行了闡述。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù) 項目管理 信息系統(tǒng)

中圖分類號：F224.13

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）09-104-03

一、概述

長期以來，國家十分重視政務(wù)公開工作，堅持以促進陽光施政、有效預(yù)防腐敗為目標，以監(jiān)督行政權(quán)力、服務(wù)人民群眾為主線，以推行行政權(quán)力公開透明和程序化為重點，國務(wù)院先后多次對政務(wù)公開工作進行部署。特別是中辦發(fā)[2011]22號下發(fā)后，部委和各級政府紛紛響應(yīng)，出臺實施細則來規(guī)范政務(wù)公開的工作程序，從完善體制機制，創(chuàng)新方式方法對推進政務(wù)公開信息化工作提出了具體要求。要求切實加強電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)，進一步用好電子政務(wù)平臺。就強化服務(wù)意識、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全激勵和問責(zé)機制等方面專門作了強調(diào)。

國務(wù)院各個部委和各級政府機構(gòu)的信息化建設(shè)一般從20世紀90年代啟動，歷經(jīng)10余年的歷程，體現(xiàn)出很多共性的特點，一般已經(jīng)建成辦公內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)專網(wǎng)（與下屬單位、下級管理部門連接）幾個涉密專網(wǎng)，同時，建成在互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用的若干獨立應(yīng)用系統(tǒng)。大多由于系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)時間跨度大，技術(shù)標準不統(tǒng)一，各個子系統(tǒng)相對封閉，無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)綜合利用和信息處理流程化。

一般在辦公內(nèi)網(wǎng)建設(shè)公文系統(tǒng)、人事檔案系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)和其他專用查詢系統(tǒng)等，政務(wù)專網(wǎng)建設(shè)信息發(fā)布系統(tǒng)和行政審批系統(tǒng)等需要跨部門、地域進行數(shù)據(jù)通信的系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)需要廣大群眾參與的申報系統(tǒng)、人員資質(zhì)管理系統(tǒng)等。

在安全建設(shè)方面，一般采用屏蔽措施，在網(wǎng)絡(luò)層、系統(tǒng)層和應(yīng)用層分別部署了防火墻、安全審計系統(tǒng)、加密傳輸系統(tǒng)、漏洞掃描系統(tǒng)、IDS系統(tǒng)、終端管理系統(tǒng)等安全保護措施。

二、電子政務(wù)體系建設(shè)的必要性

綜上所述，涵蓋辦公自動化、行政審批（包括特定行業(yè)政務(wù)系統(tǒng)）和電子監(jiān)察的統(tǒng)一電子政務(wù)體系建設(shè)具有如下必要性。

一是機關(guān)轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、提高效能和工作質(zhì)量，把方便群眾的理念貫穿信息化建設(shè)始終，為公眾和社會提供更加優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，創(chuàng)新行政管理和行政效能監(jiān)察的主要方式。

二是建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的需要。

三是貫徹落實中央精神，深化行政管理體制改革，適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求的客觀需要和必然選擇。

四電子監(jiān)察不僅是技術(shù)創(chuàng)新，更是制度創(chuàng)新，能更好地促進政府廉政勤政建設(shè)。通過事前的審批事項公開、事中的實時監(jiān)控、事后的預(yù)警糾錯以及對政務(wù)處理全過程的分析績效評估，能夠形成比較完善的行政審批監(jiān)控體系。

五是實現(xiàn)政府信息在網(wǎng)上公開，公共服務(wù)在網(wǎng)上提供，行政職權(quán)、公共權(quán)力在網(wǎng)上監(jiān)督的必要途徑。

三、電子政務(wù)體系的建設(shè)原則

電子政務(wù)體系建設(shè)在遵循國家相關(guān)法律法規(guī)和標準規(guī)范的基礎(chǔ)上，貫徹實用性、可靠性、先進性、經(jīng)濟性、開放性、可擴展性、易維性和安全性八項基本原則。

1.實用性原則。系統(tǒng)架構(gòu)和建設(shè)根據(jù)部委或政府政策及發(fā)展需要進行，與業(yè)務(wù)深度融合，實用性強，以完全滿足當(dāng)前業(yè)務(wù)需要為主要目標，兼顧今后三五年的業(yè)務(wù)發(fā)展需求，適當(dāng)超前設(shè)計，分步實現(xiàn)目標。

2.可靠性原則。采用穩(wěn)定可靠的成熟技術(shù)，保證系統(tǒng)長期穩(wěn)定安全。

3.先進性原則。在實用可靠的前提下，盡可能跟蹤國內(nèi)外先進的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)，使信息系統(tǒng)具有較高的性能價格比。

4.經(jīng)濟性原則。避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費，對現(xiàn)有的硬件設(shè)備要充分利用、合理整合、發(fā)揮效益。

5.開放性原則。支持開放的協(xié)議使得信息系統(tǒng)具有良好的可接入性、可移植性、可擴充性。產(chǎn)品選型應(yīng)該盡量符合通用的開放標準，應(yīng)該有統(tǒng)一的技術(shù)標準。采用面向服務(wù)的體系架構(gòu)使得業(yè)務(wù)和技術(shù)之間實現(xiàn)無障礙溝通。

6.可擴展性原則。對信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)著眼于發(fā)展的眼光，充分考慮到未來發(fā)展趨勢。

7.易維護性原則。系統(tǒng)應(yīng)該易于維護，且維護成本較低。

8.安全性原則。嚴格遵守國家信息安全的要求，加強自身的安全體系建設(shè)，充分保證系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)的安全。

四、電子政務(wù)體系建設(shè)要總體規(guī)劃

從當(dāng)前政府相關(guān)規(guī)定和電子政務(wù)未來發(fā)展綜合考慮，并充分結(jié)合當(dāng)前電子政務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀，可以從以下幾方面規(guī)劃新形式下的電子政務(wù)體系：

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，按照國家有關(guān)規(guī)定，政府部門要建設(shè)符合等保三級的政務(wù)外網(wǎng)。政務(wù)外網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)是邏輯隔離，供非涉密業(yè)務(wù)使用，在地市級建有數(shù)據(jù)交換中心，可以將部分可以公開的信息轉(zhuǎn)換至互聯(lián)網(wǎng)區(qū)，供公眾查閱。

在系統(tǒng)建設(shè)方面，由于歷史原因，各信息系統(tǒng)是不同時期由不同單位組織開發(fā)建設(shè)的，系統(tǒng)與系統(tǒng)之間缺乏必要的信息交換共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。隨著社會的不斷進步，人們對行業(yè)的政務(wù)服務(wù)需求不斷增加，急需借助現(xiàn)代化的信息技術(shù)，拓展業(yè)務(wù)的覆蓋的廣度、深度，不斷豐富服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)模式和服務(wù)手段。為保障政務(wù)系統(tǒng)更好的滿足廣大人民群眾的需要，在政務(wù)處理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上搭建電子監(jiān)察系統(tǒng)是整個電子政務(wù)體系自查、自我完善的必要途徑。

在安全體系建設(shè)方面，需要建立支撐統(tǒng)一用戶身份認證和授權(quán)管理應(yīng)用的安全平臺，信息安全風(fēng)險評估與檢測及預(yù)警工作、安全管理制度和標準規(guī)范、突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)處理、安全事件審計與追究處理制度等尚待建立和完善。

在標準規(guī)范體系建設(shè)方面，由于長期缺乏相配套的標準規(guī)范體系，現(xiàn)有的系統(tǒng)建設(shè)項目并非統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一審批，建成系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準不一致，缺乏有效的數(shù)據(jù)交換的通道，從而形成多個信息孤島。新體系建設(shè)亟需在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下實施，信息化體系的運行管理有待進一步規(guī)范。

五、電子政務(wù)體系建設(shè)內(nèi)容

電子政務(wù)體系建設(shè)是在信息安全體系和標準規(guī)范體系的保障下，從上而下分為系統(tǒng)接入層、門戶層、業(yè)務(wù)展現(xiàn)層、應(yīng)用服務(wù)層、應(yīng)用支撐層、數(shù)據(jù)資源層、硬件網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層。

1.基礎(chǔ)設(shè)施層。硬件網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施層是指支撐本項目應(yīng)用系統(tǒng)的硬件設(shè)備和網(wǎng)絡(luò)平臺，包括網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、主機系統(tǒng)、安全系統(tǒng)、存儲系統(tǒng)和系統(tǒng)基礎(chǔ)軟件等系統(tǒng)。

2.數(shù)據(jù)資源層。數(shù)據(jù)資源層需要解決數(shù)據(jù)存儲的結(jié)構(gòu)、模型、內(nèi)容、數(shù)據(jù)庫管理軟件的選型等。數(shù)據(jù)資源層是系統(tǒng)在過程中所產(chǎn)生數(shù)據(jù)的存放位置，是整個應(yīng)用體系框架的關(guān)鍵核心部分，它使系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換、共享、交互成為可能，同時也為更深層的數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、領(lǐng)導(dǎo)決策支持提供依據(jù)，為應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、管理、交換、共享提供有力的支撐。

3.應(yīng)用支撐層。應(yīng)用支撐層主要實現(xiàn)所有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、交換與共享。數(shù)據(jù)交換層是直接與外部系統(tǒng)進行溝通的技術(shù)層，業(yè)務(wù)服務(wù)層是基于數(shù)據(jù)交換層根據(jù)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)設(shè)計各種業(yè)務(wù)服務(wù)組件來完成平臺數(shù)據(jù)的采集，存儲與共享。

4.應(yīng)用服務(wù)層。應(yīng)用層服務(wù)以信息系統(tǒng)集成平臺為基礎(chǔ)，面向系統(tǒng)各級用戶提供業(yè)務(wù)服務(wù)功能。

5.業(yè)務(wù)展現(xiàn)層。業(yè)務(wù)展現(xiàn)層基于應(yīng)用服務(wù)層上提供的相關(guān)展現(xiàn)組件服務(wù)，輔助應(yīng)用層和門戶層提供GIS展示、圖形分析、業(yè)務(wù)報表、儀表盤和多媒體等多種展現(xiàn)手段。

6.門戶層。門戶層主要負責(zé)集成業(yè)務(wù)應(yīng)用，提供統(tǒng)一的用戶界面，實現(xiàn)用戶單點登錄訪問集成應(yīng)用。

7.系統(tǒng)接入層。接入層用戶主要包括政務(wù)專網(wǎng)接入用戶和互聯(lián)網(wǎng)接入用戶。下屬單位以及下級管理機構(gòu)，通過專線直接訪問電子政務(wù)專網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)；未建立電子政務(wù)專網(wǎng)聯(lián)接的部分，通過互聯(lián)網(wǎng)加VPN的方式接入電子政務(wù)專網(wǎng)；公眾則通過互聯(lián)網(wǎng)訪問互聯(lián)網(wǎng)接入?yún)^(qū)的應(yīng)用系統(tǒng)，實現(xiàn)相關(guān)事項的網(wǎng)上申報和信息瀏覽。

8.標準規(guī)范體系。標準規(guī)范體系是本項目建設(shè)的基礎(chǔ)。隨著項目建設(shè)的不斷深入，逐步制定和完善信息化標準規(guī)范體系，在制定標準體系工作中，遵循國家相關(guān)標準、參照國家和國際開放技術(shù)標準，遵循嚴格的標準規(guī)范建設(shè)流程，從總體、技術(shù)、業(yè)務(wù)、管理、運行等方面形成適合信息系統(tǒng)建設(shè)的技術(shù)標準與管理規(guī)范體系。

9.安全保障體系。安全保障體系從物理安全到應(yīng)用安全，貫穿整個邏輯架構(gòu)，是保障整個平臺正常運行的基礎(chǔ)。信息安全保障體系是建立在國家相關(guān)安全保障標準的基礎(chǔ)上，從網(wǎng)絡(luò)和系統(tǒng)安全、應(yīng)用安全、數(shù)據(jù)安全、管理安全等多個層面，采用硬件設(shè)備和系統(tǒng)軟件相結(jié)合的方式，構(gòu)造整個電子政務(wù)體系的安全保障體系。

六、電子政務(wù)體系管理機構(gòu)建設(shè)

完成電子政務(wù)體系建設(shè)或者升級和遷移沒有強有力的組織是無法實現(xiàn)的。

1.信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。主要職責(zé)是確定電子政務(wù)體系建設(shè)目標；審定建設(shè)項目方案、標準及管理規(guī)章等；審定建設(shè)總體項目技術(shù)方案、可研報告等；領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督項目建設(shè)工作，協(xié)調(diào)和解決信息化建設(shè)工作中的困難和問題。由本部委或本級政府的一把手擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)才能保障建設(shè)順利完成。

2.信息化建設(shè)項目辦公室。主要職責(zé)是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和組織信息化建設(shè)，協(xié)調(diào)和決策項目建設(shè)中遇到的重大和關(guān)鍵問題，審定項目的建設(shè)實施方案、技術(shù)方案、工程投資預(yù)算安排，審核工程進度報告，協(xié)調(diào)各個角色之間的關(guān)系。

3.項目建設(shè)實施機構(gòu)。電子政務(wù)體系建設(shè)項目實施應(yīng)成立直屬信息中心，由信息中心牽頭，總集成商、各子項目承建商負責(zé)具體實施，各直屬機構(gòu)和下級部門積極配合。

4.維護和管理機構(gòu)。信息中心應(yīng)成立專門的信息化建設(shè)維護和管理機構(gòu)（部門），配備專職人員，建立健全管理制度、安全制度、技術(shù)協(xié)調(diào)及維護制度。創(chuàng)新信息系統(tǒng)維護管理模式，探索外包維護服務(wù)在信息系統(tǒng)維護管理應(yīng)用。

七、實施管理

（一）項目前期準備管理

由信息中心負責(zé)牽頭，總集成商、各子項目承建商配合，作好項目的相關(guān)準備工作。

1.項目開發(fā)所使用的封閉場所。

2.基礎(chǔ)支撐環(huán)境，包括中心機房、服務(wù)器、工作站、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備、打印機等開發(fā)、測試、培訓(xùn)所需的軟硬件環(huán)境。

3.測試用仿真業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。

4.幫助項目需求人員全面了解系統(tǒng)需求。

（二）項目計劃階段管理

對各分內(nèi)容承建商實施的分內(nèi)容，制定工作計劃、實施方案，分內(nèi)容承建商依照信息中心制定的工作方案和實施方案要求，制定分內(nèi)容計劃。

信息中心對分內(nèi)容承建商制定的分內(nèi)容計劃進行審查，并進行指導(dǎo)，從而確保項目計劃的合理性、可行性，同時滿足分內(nèi)容合同的要求。最終由信息中心審查項目計劃。

（三）項目需求階段管理

信息中心分內(nèi)容需求階段進行的監(jiān)管工作，主要包含：

1.審查分內(nèi)容承建商需求分析文檔，確保需求理解清晰、透徹、明確。并組織相關(guān)專家，對分內(nèi)容承建商的需求分析文檔，進行聯(lián)合評審和確認。

2.督促、指導(dǎo)、審查分內(nèi)容承建商的需求分析過程。并規(guī)范其需求分析文檔。

（四）項目設(shè)計階段管理

信息中心對于分內(nèi)容項設(shè)計階段的監(jiān)管工作主要有：審核分內(nèi)容承建商是否按照計劃進行分內(nèi)容設(shè)計，并形成設(shè)計方案；指導(dǎo)并審核分內(nèi)容承建商的具體實施工作設(shè)計方案。綜合考慮其可行性與標準的適宜性等；審查分內(nèi)容承建商所使用的設(shè)計標準和方法可行性、適宜性；審查分內(nèi)容承建商對于系統(tǒng)需求的可追溯性、一致性、目標的一致性、合同得以執(zhí)行和可追溯性；審查分內(nèi)容承建商的項目設(shè)計，對于系統(tǒng)實現(xiàn)的可行性、可操作性。

（五）項目實現(xiàn)階段管理

信息中心對于分內(nèi)容承建商項目實現(xiàn)階段的監(jiān)管工作主要有：考察分內(nèi)容承建商具體實施過程是否滿足需求、是否符合目標要求、是否按照項目工作計劃進行實施；對分內(nèi)容承建商的各個實施階段，考察里程碑。

（六）質(zhì)量控制過程監(jiān)管

質(zhì)量管理與控制是過程輸出階段的驗證和預(yù)防措施的制定和實施。質(zhì)量管理主要是通過監(jiān)控項目的交付物和執(zhí)行過程，以確保它們符合相關(guān)標準，同時確保不合格項能夠按照正確方式排除。

質(zhì)量管理是一個項目的性能（功能）、成本、進度三項指標實現(xiàn)的重要領(lǐng)域，不論哪個方面不能達到質(zhì)量要求，都可能對項目及其相關(guān)者帶來負面影響，如質(zhì)量達不到要求，意味著技術(shù)性能的降低、甚至失效和報廢；對質(zhì)量問題的處理，將帶來成本的加大；出現(xiàn)質(zhì)量問題造成的反復(fù)，必然延緩項（下轉(zhuǎn)第107頁）（上接第105頁）目工程進度。

信息中心對于分內(nèi)容承建商質(zhì)量控制過程的監(jiān)管，旨在保證分內(nèi)容在整個項目生命周期內(nèi)符合規(guī)定要求，遵守已制定的計劃。

（七）風(fēng)險控制過程監(jiān)管

項目風(fēng)險控制與管理是對項目中的風(fēng)險進行管理，降低項目中風(fēng)險發(fā)生的可能性，減輕和消除風(fēng)險的影響，以最低成本取得項目保障的滿意結(jié)果。

項目風(fēng)險管理的目標是控制和處理風(fēng)險，防止和減少損失，保證項目的順利進行。

信息中心對分內(nèi)容承建商風(fēng)險管理過程的監(jiān)管工作，主要通過指導(dǎo)、審核、監(jiān)督、評審等措施，參與并規(guī)范分內(nèi)容承建商進行風(fēng)險管理的過程，旨在協(xié)助分內(nèi)容承建商更好的做好風(fēng)險管理工作，更好的防范風(fēng)險，減少損失，保證分內(nèi)容的順利進行。

（八）測試與驗收管理

測試從軟件開發(fā)工作起即開始。測試活動主要內(nèi)容包括：

1.測試過程：測試內(nèi)容分析、過程設(shè)計、實現(xiàn)、實施、評價、配置管理。

2.測試范圍：項目級、子系統(tǒng)級、用例級。

3.測試階段：單元測試、集成測試、系統(tǒng)測試、內(nèi)部驗收測試。

4.測試類型：功能測試、可靠性測試、性能測試。

5.測試實施方法：手工、工具。

驗收依據(jù)包括國標、行業(yè)標準、國家相關(guān)政策法規(guī)、國際慣例以及雙方有關(guān)此系統(tǒng)簽署的協(xié)議書等，嚴格執(zhí)行國家相關(guān)部委頒布的相關(guān)管理辦法，進行項目驗收。

八、總結(jié)

隨著信息化技術(shù)的不斷發(fā)展，使用先進的信息化技術(shù)為電子政務(wù)體系建設(shè)服務(wù)大勢所趨，結(jié)合業(yè)務(wù)實際情況，綜合考慮當(dāng)前現(xiàn)狀，明確需求，充分論證，深化信息系統(tǒng)項目管理在電子政務(wù)體系項目建設(shè)中的作用，才能建設(shè)起適合時代發(fā)展、滿足使用需要的電子政務(wù)體系。

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（作者單位：西安交通大學(xué)《中國有線電視》雜志社 陜西西安 710049）

（責(zé)編：紀毅）