唐一境

摘 要：缺乏法律制度的保障，是近年來我國濕地遭受嚴(yán)重破壞的重要原因之一，這也給濕地的保護(hù)和管理帶來了困難。對我國現(xiàn)有法律體系中與濕地保護(hù)和管理相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行了梳理，著重分析了其中存在的沖突和矛盾，以及如何通過更加合理的立法來保護(hù)濕地生態(tài)多樣性。

關(guān)鍵詞：濕地；生態(tài)多樣性；立法保護(hù)；完善

中圖分類號：D90 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0079-02

我國是濕地大國，濕地面積大、分布廣、類型多。但近些年來伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，許多濕地已經(jīng)遭受到嚴(yán)重的破壞。破壞濕地的主要直接原因包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開墾、引水、水體污染、過度捕撈、過度利用以及外來物種的引入，而間接原因主要是人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快。但以上并非問題的全部，更為根本性的原因是我國在立法和制度上缺乏對濕地的保護(hù)。雖然我國目前關(guān)于濕地保護(hù)的法律法規(guī)有很多，但總體上來說并不完善，因此我們要制定更加完善的法律法規(guī)來保護(hù)濕地的生物多樣性。

一、我國濕地生態(tài)多樣性立法保護(hù)的現(xiàn)狀

（一）在國家層面，已有不少關(guān)于濕地保護(hù)的法律法規(guī)

從數(shù)量上說，我國與濕地相關(guān)的法律法規(guī)已不算少，如法律就包括了《森林法》《水污染防治法》《草原法》《漁業(yè)法》《土地管理法》《野生動物保護(hù)法》《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水土保持法》《農(nóng)業(yè)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。行政法規(guī)包括《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理條例》《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》《航道管理條例》《陸生野生動物保護(hù)實施條例》《水生野生動物保護(hù)實施條例》《自然保護(hù)區(qū)條例》《土地管理法實施條例》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》等。①

（二）在國內(nèi)，已有不少省市開展了濕地立法保護(hù)的嘗試

很多?。ㄊ?、自治區(qū)）已經(jīng)先行一步，開展了濕地保護(hù)立法的地方嘗試，其中類型又有所不同，有區(qū)域濕地立法，如2003年頒布的《黑龍江省濕地保護(hù)條例》是我國第一部省級濕地保護(hù)法規(guī)，將濕地資源檔案管理制度、濕地補(bǔ)水機(jī)制、濕地監(jiān)測制度、濕地許可制度等第一次通過立法方式確立下來；也有自然單元的濕地立法，如如《云南省撫仙湖管理條例》、《江西省鄱陽湖濕地保護(hù)條例》和正在征求意見的《太湖管理條例》等。

二、濕地生態(tài)多樣性立法保護(hù)的缺陷

（一）有關(guān)濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)問題

濕地生態(tài)系統(tǒng)是目前世界上唯一有公約保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)，即1971年在拉姆薩爾簽署的《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《濕地公約》）。②制定法律法規(guī)的目的，就是為了使圍繞調(diào)整對象產(chǎn)生的各種社會關(guān)系在法律的規(guī)范下達(dá)成協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。從我國濕地資源立法的現(xiàn)狀來看，目前尚無一部專門針對濕地資源開發(fā)、利用、保護(hù)、管理而產(chǎn)生的法律規(guī)定。應(yīng)將濕地作為一個整個的濕地生態(tài)系統(tǒng)來進(jìn)行管理。

（二）“濕地”的法律概念混亂

以前，不同學(xué)科對“濕地”的內(nèi)涵和外延理解不同。但《濕地公約》生效以來，科學(xué)界廣泛接受了公約中有關(guān)濕地的定義，即“指天然或人造、永久或暫時之死水或流水、淡水、微咸或咸水沼澤地、泥炭地或水域，包括低潮時水深不超過6m的海水區(qū)”。盡管中國在1992年加入《濕地公約》，但涉及濕地的法律法規(guī)均未根據(jù)公約的定義對“濕地”概念加以修訂，有的法律法規(guī)甚至根本沒有“濕地”這一用語，有關(guān)濕地的內(nèi)涵外延其實也不統(tǒng)一。傳統(tǒng)環(huán)境保護(hù)與自然資源法中沒有單獨(dú)的濕地概念，而在法學(xué)理論中概念是基礎(chǔ)，因此一定要明晰定義。

（三）濕地環(huán)境影響評價制度不健全

環(huán)境影響評價制度旨在建立一種環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，從決策源頭避免或減輕經(jīng)濟(jì)建設(shè)對環(huán)境造成的不良影響，因而是貫徹預(yù)防為主的濕地保護(hù)原則的重要手段，目前我國對濕地資源的合理利用還沒有做出有效的環(huán)境影響評價。目前來說我國濕地環(huán)境影響評價主要采取定性描述的方式，缺乏濕地效益的評價體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，沒有系統(tǒng)、定量的標(biāo)準(zhǔn)，對濕地生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和合理利用未能產(chǎn)生積極影響。

三、濕地生態(tài)多樣性立法保護(hù)的完善

（一）重視濕地的整體性、系統(tǒng)性③

生態(tài)整體主義的哲學(xué)基礎(chǔ)是系統(tǒng)論，其以系統(tǒng)的、整體的觀念來看待自然環(huán)境。反映在濕地保護(hù)中，就是不僅要將濕地生態(tài)環(huán)境與人類社會看做一個整體，實現(xiàn)人與濕地和諧共處，更要重視濕地生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性，濕地保護(hù)要從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)。濕地包括水、土、生物等多種環(huán)境要素，各要素之間相互依存、相互影響，能量流動、物質(zhì)循環(huán)非常復(fù)雜，因此，濕地管護(hù)必須采取綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的方法，而且濕地立法也必須始終貫穿這一思想。

（二）明確濕地的定義

概念直接關(guān)系到法律保護(hù)對象的范圍，因此一定要明確濕地概念也是對濕地動植物范圍的明確。明確了調(diào)整對象的范圍，才能確定相應(yīng)的利益相關(guān)者，進(jìn)而明確各主體的權(quán)利、客體的范圍，才能全面有效的保護(hù)濕地生物多樣性。鑒于《濕地公約》中對“濕地”的界定范圍較廣，有利于濕地生物多樣性的保護(hù)，并且該公約為國際社會廣泛認(rèn)同，我國也是其締約國之一。因此，采納公約中的“濕地”定義能更好的保護(hù)濕地生物多樣性。

（三）健全濕地環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價貫徹的是預(yù)防為主的原則，同時也是防患于未然的一個十分重要的制度。要想落實好環(huán)境影響評價制度，就要求必須從涉及到濕地的開發(fā)與建設(shè)項目制定的計劃階段就開始實施，而不是要求在開發(fā)項目的實施階段才著手進(jìn)行，并且對那些可能會對濕地環(huán)境造成不利影響的項目要研究替代性方案，而且在環(huán)境影響評價過程中要始終貫徹民主原則，遵守有關(guān)環(huán)境行政程序的規(guī)定。我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度存在的一個重大缺陷即未規(guī)定替代方案。并且缺少公眾參與制度，因此要完善公眾參與的途徑，包括聽證會等。

——————————

注 釋：

①馬濤，陳家寬.我國濕地保護(hù)立法探討.濕地科學(xué)與管理，2013，9（3）：66.

②皮里陽.濕地保護(hù)的國際法發(fā)展——以《拉姆薩公約》為例.湖北社會科學(xué)，2009（11）：160.

③魯冰清，文海光.淺談制定我國濕地保護(hù)專門立法的理論基礎(chǔ).法制與社會，2013（4上）：151.

參考文獻(xiàn)：

〔1〕趙魁義.濕地生物多樣性保護(hù)[M].北京：中國林業(yè)出版社，2008.14.

〔2〕顏俊.中國濕地生物多樣性資源的保護(hù)及其可持續(xù)開發(fā)[J].貴州教育學(xué)院學(xué)報（自然科學(xué)），2006（4）：92-93.

〔3〕黃德林.自然遺產(chǎn)保護(hù)法研究[M].北京：中國科學(xué)社會出版社，2006.148.

〔4〕朱建國，王曦.中國濕地保護(hù)立法研究[M].北京：法律出版社，2004.

〔5〕張偉.淺談地方濕地保護(hù)立法的相關(guān)問題[J].法制與社會，2009（22）：285-286.

〔6〕印紅.對我國濕地保護(hù)問題的思考[J].濕地科學(xué)，2003，1（1）：68-72.

〔7〕王巍娜.我國濕地保護(hù)的立法思考[J].水土保持研究，2005（3）：184-186.

〔8〕桑景拴.淺議我國濕地管護(hù)立法[J].濕地科學(xué)與管理，2006，2（3）：50-53.

〔9〕錢水苗，鞏固.我國濕地保護(hù)立法初探[J].環(huán)境保護(hù)，2004（10）：11-15.

〔10〕梅宏，高歌.日本濕地保護(hù)立法及啟示[J].環(huán)境保護(hù)，2010（22）：72-74.

〔11〕李廣兵，王曦.中國的濕地保護(hù)政策與法律[J].中國環(huán)境管理，2000（4）：6-10.

〔12〕劉曉莉.中國濕地保護(hù)立法評判[J].求是學(xué)刊，2011（3）：64-69.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint