●張相飛

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，現(xiàn)代科技的突飛猛進(jìn)，為社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和人類文明開(kāi)辟了更為廣闊的空間，有力地帶動(dòng)了整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)科技投入的支持力度不斷加大，2012年全國(guó)科研經(jīng)費(fèi)總規(guī)模突破1萬(wàn)億元，為2007年的2.77倍，科研經(jīng)費(fèi)的大量投入，有力地保障了我國(guó)科研事業(yè)的迅猛發(fā)展。與此同時(shí)，科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范甚至違規(guī)違法的矛盾逐步凸顯，并成為科研經(jīng)費(fèi)管理工作面臨的新的突出難題。科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范行為的存在，既影響了資金配置效率和科研工作的順利開(kāi)展，又影響了科研機(jī)構(gòu)和科學(xué)家的聲譽(yù)和形象，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，產(chǎn)生了極大的危害。規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)使用行為，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，成為當(dāng)前科研經(jīng)費(fèi)管理工作的重要課題。

一、科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范現(xiàn)象產(chǎn)生的原因分析

從各種審計(jì)和各類財(cái)務(wù)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范主要源于由于委托代理雙方信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的逆向選擇行為和機(jī)會(huì)主義行為，具體表現(xiàn)為轉(zhuǎn)移挪用、擠占或超范圍支出課題經(jīng)費(fèi)以及變相發(fā)放績(jī)效工資等幾個(gè)方面的問(wèn)題。這些問(wèn)題的產(chǎn)生有多方面的原因，從財(cái)務(wù)管理角度來(lái)看，主要有以下幾個(gè)原因：

1.科研人員財(cái)經(jīng)意識(shí)淡薄、對(duì)違規(guī)的后果和危害認(rèn)識(shí)不夠，是造成科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范行為的直接原因。按照現(xiàn)行科研管理體制，科研經(jīng)費(fèi)一般由課題組支配，而課題組科研人員包括課題組長(zhǎng)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)使用相關(guān)規(guī)定了解不夠系統(tǒng)和全面，部分科研人員財(cái)經(jīng)意識(shí)淡薄，對(duì)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的可能后果及其危害缺乏足夠的認(rèn)識(shí)。有的人甚至認(rèn)為，錢是自己辛辛苦苦爭(zhēng)取來(lái)的，想怎么花都行。由于這些因素的存在，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)使用的隨意性較強(qiáng)，一些不規(guī)范或違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為在不知不覺(jué)中就發(fā)生了。

2.預(yù)算編制質(zhì)量不高、突擊花錢現(xiàn)象的存在，給了科研經(jīng)費(fèi)不規(guī)范使用行為可乘之機(jī)。科研工作的特性使得科研經(jīng)費(fèi)支出項(xiàng)目存在較強(qiáng)的不可預(yù)見(jiàn)性，加上科研專項(xiàng)種類繁多、經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定各有不同，課題組科研人員很難全面系統(tǒng)地了解、掌握，科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制質(zhì)量不高普遍存在，給預(yù)算執(zhí)行帶來(lái)一定困難。此外，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程中，不同部門之間缺乏切實(shí)有效的系統(tǒng)整合，導(dǎo)致很多項(xiàng)目多渠道支持，內(nèi)容交叉重復(fù)，累加后往往同一課題組掌握較多項(xiàng)目資金。限于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度要求，容易產(chǎn)生突擊花錢現(xiàn)象，造成財(cái)政資金使用效率低下的同時(shí)，給了科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范行為可乘之機(jī)。

3.科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不夠及時(shí)到位和違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)較低客觀上助長(zhǎng)了科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范甚至違規(guī)違法行為的發(fā)生。從科研經(jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀看，科研經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)監(jiān)督僅體現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行和決算、審計(jì)以及主管部門組織或單位自行組織的財(cái)務(wù)專項(xiàng)檢查等環(huán)節(jié)，預(yù)算編制環(huán)節(jié)監(jiān)督缺失，研究所內(nèi)部監(jiān)管乏力，都是科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范行為屢禁難止的重要因素。而且，就全社會(huì)而言，普遍缺乏主動(dòng)規(guī)范科研活動(dòng)的意愿和長(zhǎng)效機(jī)制，科研人員道德誠(chéng)信建設(shè)尚不完善，違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)偏低，也是助長(zhǎng)違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)行為不能忽視的原因。

由于上述種種原因的存在，部分違規(guī)使用科研經(jīng)費(fèi)為個(gè)人或者小團(tuán)體謀求利益的現(xiàn)象，在多數(shù)科研機(jī)構(gòu)或多或少都有體現(xiàn)，成為影響科研經(jīng)費(fèi)使用效益的難點(diǎn)和重點(diǎn)問(wèn)題之一。隨著國(guó)家財(cái)政體制改革的不斷深入，績(jī)效預(yù)算管理的理念已日漸深入人心，從績(jī)效預(yù)算角度探索加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管、解決科研經(jīng)費(fèi)使用不規(guī)范問(wèn)題的對(duì)策措施，是財(cái)務(wù)管理工作一項(xiàng)新的重要課題。

二、績(jī)效預(yù)算基本理論

績(jī)效預(yù)算理念最早萌芽于1907年，20世紀(jì)40年代以美國(guó)的“重組政府”運(yùn)動(dòng)為契機(jī)開(kāi)始應(yīng)用于實(shí)踐。20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方主要國(guó)家相繼進(jìn)行了以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理改革，使財(cái)政預(yù)算管理提高到一個(gè)新的層次，為幫助各國(guó)擺脫財(cái)政危機(jī)發(fā)揮了重要作用，對(duì)提高公共資金使用效率、改進(jìn)政府運(yùn)行績(jī)效取得了明顯效果。在我國(guó)，隨著財(cái)政管理體制改革的不斷深入，預(yù)算績(jī)效管理越來(lái)越受到黨中央、國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等有關(guān)部委的高度重視，2004年以來(lái)陸續(xù)在部分部委和省市開(kāi)展了試點(diǎn)探索，形成了具有鮮明特色的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。剛剛修訂實(shí)施的新科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度和即將頒布的會(huì)計(jì)制度進(jìn)一步凸顯了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的思路。

績(jī)效預(yù)算是委托代理理論和績(jī)效管理理念在現(xiàn)代政府管理領(lǐng)域的延伸和發(fā)展，它注重投入經(jīng)濟(jì)、服務(wù)效率、產(chǎn)出效能和結(jié)果公平，強(qiáng)調(diào)政府的所有支出必須滿足“預(yù)算、績(jī)、效”三個(gè)要素的要求，通過(guò)基于結(jié)果的監(jiān)督手段（績(jī)效評(píng)價(jià)）避免“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”等機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，從而使財(cái)政資金的使用效果由管理效用函數(shù)向市場(chǎng)效用函數(shù)轉(zhuǎn)移，有效地避免預(yù)算資金浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)資金有效率運(yùn)行。

績(jī)效預(yù)算是把資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算系統(tǒng)，根據(jù)公共財(cái)政效率理論及其方法論，利用預(yù)算績(jī)效信息設(shè)定統(tǒng)一的績(jī)效目標(biāo)，進(jìn)行財(cái)政資源配置與優(yōu)先順序的安排。與傳統(tǒng)預(yù)算模式相比，績(jī)效預(yù)算由過(guò)程導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向，注重考核工作業(yè)績(jī)與既定目標(biāo)的符合程序，體現(xiàn)了“向預(yù)算要績(jī)效”的管理理念。

三、加強(qiáng)績(jī)效預(yù)算是規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理的有效手段

按照績(jī)效預(yù)算的理念，科研經(jīng)費(fèi)管理包括預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的設(shè)立、實(shí)施、評(píng)價(jià)和反饋等四個(gè)基本環(huán)節(jié)，其中：科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制設(shè)立了績(jī)效目標(biāo)，是科研經(jīng)費(fèi)管理工作的起點(diǎn)；預(yù)算執(zhí)行（科研經(jīng)費(fèi)使用）是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施，其效果好壞直接決定了預(yù)算績(jī)效管理水平的高低；績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)施結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核，是預(yù)算績(jī)效管理的核心環(huán)節(jié)；評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋改進(jìn)使得下一周期預(yù)算編制達(dá)到更高水平。四個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、循環(huán)推進(jìn)，形成一個(gè)完整的科研經(jīng)費(fèi)管理閉環(huán)，通過(guò)這個(gè)閉環(huán)可以全方位規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理行為，推動(dòng)科研經(jīng)費(fèi)管理水平不斷提升。

四、從績(jī)效預(yù)算角度規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理的對(duì)策思考

績(jī)效預(yù)算是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，考慮到我國(guó)績(jī)效預(yù)算試點(diǎn)情況以及科研經(jīng)費(fèi)管理的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為從績(jī)效預(yù)算角度出發(fā)，當(dāng)前圍繞規(guī)范我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)重點(diǎn)采取以下對(duì)策：

1.大力做好績(jī)效預(yù)算理念宣傳。從傳統(tǒng)預(yù)算轉(zhuǎn)向績(jī)效預(yù)算是財(cái)政理財(cái)理念的一大變革，它涉及到各部門、各單位以及科研管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，實(shí)施起來(lái)難度較大，迫切需要思想認(rèn)識(shí)先行。要充分利用各種宣傳途徑大力倡導(dǎo)“用錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效用財(cái)理念，幫助科研人員自覺(jué)摒棄傳統(tǒng)“科研老板”意識(shí)，爭(zhēng)取各部門、各層次的理解和支持，引導(dǎo)科研機(jī)構(gòu)和全體科研人員關(guān)注和重視績(jī)效預(yù)算管理，努力營(yíng)造良好的工作氛圍。

2.全面提升科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制質(zhì)量。對(duì)科研項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)分解轉(zhuǎn)化為可量化的、以績(jī)效為主的目標(biāo)體系，并根據(jù)開(kāi)展科研活動(dòng)的實(shí)際需求合理配置課題經(jīng)費(fèi)，使經(jīng)費(fèi)預(yù)算與科研活動(dòng)目標(biāo)科學(xué)匹配。此外，課題申報(bào)（預(yù)算編制）過(guò)程中，要按照財(cái)政經(jīng)費(fèi)的功能和特性進(jìn)行分析和測(cè)算，確保預(yù)算的合規(guī)性和合理性，在符合國(guó)家財(cái)經(jīng)規(guī)定的前提下，使科研經(jīng)費(fèi)配置更好地服務(wù)于科研活動(dòng)和績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

3.著力做好科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行是績(jī)效預(yù)算目標(biāo)的實(shí)施，其效果好壞直接決定了績(jī)效預(yù)算水平的高低。要進(jìn)一步解放思想、開(kāi)拓思路，充分理解把握國(guó)家有關(guān)政策，利用有關(guān)規(guī)定，用好科研經(jīng)費(fèi)，確保其服務(wù)于科研活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)。此外，應(yīng)加快運(yùn)用信息化手段探索建立和完善科研經(jīng)費(fèi)進(jìn)度查詢機(jī)制，幫助科研人員實(shí)時(shí)掌握經(jīng)費(fèi)使用情況，根據(jù)科研活動(dòng)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，嚴(yán)格把握科研經(jīng)費(fèi)撥付進(jìn)度，保證資金支付進(jìn)度與績(jī)效目標(biāo)進(jìn)展相符。

4.扎實(shí)做好科研經(jīng)費(fèi)管理基礎(chǔ)工作。一是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)信息化建設(shè)，優(yōu)化科研經(jīng)費(fèi)管理流程，使財(cái)務(wù)管理信息更加公開(kāi)、透明，讓科研人員能夠?qū)崟r(shí)掌握科研經(jīng)費(fèi)使用情況；二是加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)性工作，確保科研經(jīng)費(fèi)支出合理、核算規(guī)范、入賬及時(shí)；三是建立“誰(shuí)用款，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的績(jī)效問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)績(jī)效預(yù)算目標(biāo)執(zhí)行不力、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與績(jī)效目標(biāo)嚴(yán)重背離的進(jìn)行問(wèn)責(zé)，以促進(jìn)各單位真正做到思想重視、操作規(guī)范、運(yùn)行高效。

5.切實(shí)加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管。一是不斷提高認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化法人責(zé)任。繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)科研機(jī)構(gòu)法人進(jìn)行財(cái)務(wù)制度和財(cái)經(jīng)法規(guī)專題培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化法人對(duì)科研項(xiàng)目資金的監(jiān)管責(zé)任。二是加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”的功能，逐步建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為核心理念的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防控體系，加快形成以財(cái)務(wù)收支審計(jì)為核心，覆蓋預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、專項(xiàng)資金審計(jì)（含基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)、科研項(xiàng)目審計(jì)等）和績(jī)效審計(jì)的科學(xué)內(nèi)審格局；研究制定“三重一大”監(jiān)管制度，全面關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，力爭(zhēng)做到“防患于未然”。三是梳理科研經(jīng)費(fèi)管理制度，從堵塞管理漏洞、優(yōu)化管理程序入手，按照“精而管用”的原則，設(shè)計(jì)一整套制度，形成體系。四是堅(jiān)持“寓管理于服務(wù)”理念，主動(dòng)延伸科研經(jīng)費(fèi)管理的鏈條，提出前期工作意見(jiàn)建議，更好地為科研活動(dòng)服務(wù)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2007、2012）

[1]科學(xué)技術(shù)部.全國(guó)科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)公報(bào)（2007、2012）

[2]財(cái)政部預(yù)算司編著.績(jī)效預(yù)算和支出績(jī)效考評(píng)研究.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007

[3]全國(guó)預(yù)算與會(huì)計(jì)研究會(huì)課題組.財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理研究 [J].安徽省財(cái)政廳網(wǎng)站，2012.2

[4]崔紅義.對(duì)實(shí)施全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的思考[J].經(jīng)濟(jì)師，2012(5)：254～255

[5]李國(guó)榮.規(guī)范科研經(jīng)費(fèi)管理的一些思考與建議[J].農(nóng)業(yè)科研經(jīng)濟(jì)管理，2013(3)：43～45

[6]羅麗明.從財(cái)務(wù)管理角度加強(qiáng)科研經(jīng)費(fèi)管理探析[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì)，2013(8)：16～17