潘錦萬
摘 要 土地是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本要素,充分發(fā)揮土地要素的作用需要科學(xué)的土地產(chǎn)權(quán)制度,面對現(xiàn)行的低效率高風(fēng)險(xiǎn)土地產(chǎn)權(quán)制度,就應(yīng)該思考和探索新的土地產(chǎn)權(quán)制度。
關(guān)鍵詞 土地產(chǎn)權(quán) 制度創(chuàng)新
一、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度的重要性
(一)制度不斷創(chuàng)新是與時(shí)俱進(jìn)的客觀要求。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,制度創(chuàng)新是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程,是一種效益更高的新制度對效益低的現(xiàn)實(shí)制度的替代過程,或者說是一種更有效益的制度的產(chǎn)生過程。任何制度都有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程,制度的生命周期決定了制度必須適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷調(diào)整。制度創(chuàng)新的出發(fā)點(diǎn)往往是制度本身缺乏對經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)力,制度收益已經(jīng)不足以補(bǔ)償其成本的支出。由于制度供給者的有限理性、智力資源的稀缺性、信息的不完全性以及信息的收集需要付出成本,任何制度都不可能是盡善盡美的,總存在著一定的缺陷,在未能有效提高社會資源配置效率的狀態(tài)下,制度本身存在改進(jìn)的余地或者被更有效的制度所替代。
(二)高效利用土地是夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為有13多億人口的大國,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位顯而易見。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大要素是土地、資本、勞動(dòng)。土地要素是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本,土地要素效率決定著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的好壞。農(nóng)村土地資源能否可持續(xù)高效利用與人們使用土地的行為方式密切相關(guān)。一般而言,人的經(jīng)濟(jì)行為是在一定的資源、技術(shù)、制度環(huán)境中做出的理性選擇。人們對農(nóng)村土地是否高效利用使用方式的選取決于農(nóng)村土地制度框架所提供的激勵(lì)與約束,不同的制度選擇對農(nóng)村土地資源的配置效率會產(chǎn)生不同的影響。
(三)科學(xué)產(chǎn)權(quán)制度是高效配置資源的前提條件。農(nóng)村土地資源的可持續(xù)高效利用問題就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的合理配置問題。不同的產(chǎn)權(quán)界定會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人選擇不同的行為方式,從而形成不同的土地資源配置效率。特別是農(nóng)村土地資源的稀缺性,更是要求人們借助產(chǎn)權(quán)制度安排,明確界定各自在資源使用中獲益、受損的邊界和補(bǔ)償規(guī)則,形成合理使用農(nóng)村土地資源的有效激勵(lì)與約束。因此,土地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村制度的根本和基礎(chǔ),是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。
二、土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀與問題
(一)我國土地產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)架
我國土地所有權(quán)的構(gòu)架是農(nóng)村土地,集體所有;城市土地,國家所有。堅(jiān)持土地公有制所有權(quán)是社會主義制度要求的,是國家憲法規(guī)定的,是不容改變的。因此我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的基本安排是:
(1)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排,就是堅(jiān)持集體土地所有制,在堅(jiān)持集體所有制的前提下將承包權(quán)下發(fā)到農(nóng)戶,不斷落實(shí)農(nóng)戶對農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)(用益物權(quán)),在這個(gè)基礎(chǔ)上允許在自愿依法的前提下,流轉(zhuǎn)土地和提高土地的利用效率。
(2)農(nóng)地轉(zhuǎn)市地產(chǎn)權(quán)安排,就是對農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市用地,國家實(shí)行征用制度使農(nóng)地從集體所有變成國家所有,這是我國獨(dú)特的一套制度安排。農(nóng)地只能是農(nóng)地農(nóng)用,農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地變成城市建設(shè)用地。由于有這套制度安排就會形成兩個(gè)不同制度安排的土地市場,農(nóng)村土地市場和城市土地市場。
(3)市地產(chǎn)權(quán)制度安排,城市土地是國家所有,國家將國有土地的產(chǎn)權(quán)在城市土地市場上交易,獲得土地收益,交易中有三個(gè)特點(diǎn);一是地方政府將農(nóng)民的土地征收以后在進(jìn)入城市土地,在城市土地市場上地方政府獨(dú)家壟斷土地要素;二是由于地方政府獨(dú)家壟斷土地賣方市場,必然導(dǎo)致土地壟斷價(jià)格;三是不同用途類型的土地按不同方式出讓,工業(yè)用地是政府與投資者協(xié)議的方式(低價(jià)),城市公共用地是政府劃撥的方式(零價(jià));經(jīng)營性用地是市場競爭方式(市價(jià))。
(二)土地產(chǎn)權(quán)制度的成就與問題
我國土地產(chǎn)權(quán)制度最大成就是,快速的推進(jìn)了我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程。在短短的30多年間,土地兩種所有制,政府可以征地,低價(jià)征地高價(jià)出讓,是靠這套獨(dú)特的土地制度,來壓低工業(yè)用地的成本,來保證工業(yè)化的快速推進(jìn)。再就是我國城鎮(zhèn)化,尤其是2000年以后以1.5%的速度推進(jìn),城鎮(zhèn)化推進(jìn)除低成本剩余勞動(dòng)以外,另一個(gè)就是非常重要的土地獨(dú)特制度,一是政府低價(jià)來保證城市用地,基本是靠征地保證城鎮(zhèn)化,二是靠經(jīng)營性用地招拍掛,通過土地資本化競爭來保證城鎮(zhèn)化的資金來源,三是靠土地的抵押融資。據(jù)劉守英研究表明,城市建設(shè)的資金20%的資金來自土地的出讓,70%~ 80%來自土地融資。但是這套產(chǎn)權(quán)制度最大問題是,在城鎮(zhèn)化中土地增值受益分配很不公平。在我國土地增值收益中農(nóng)民得到的是按土地原用途計(jì)算的很低征地補(bǔ)償;政府也只獲得了第一道土地出讓的收入,以后土地增值(量大)誰占著就歸誰獲得。
大家對我國土地產(chǎn)權(quán)制度爭論非常激烈,第一種觀點(diǎn)是堅(jiān)持繼續(xù)按這套土地產(chǎn)權(quán)制督搞下去。第二種觀點(diǎn)是這套土地制度問題越來越大和風(fēng)險(xiǎn)越來越高必須要改,問題和風(fēng)險(xiǎn)主要是,城鎮(zhèn)外延擴(kuò)張與蔓延、土地利用效率低下、城市中工業(yè)用地占比高用地結(jié)構(gòu)不合理、政府高度依賴土地收入風(fēng)險(xiǎn)大、征地易發(fā)多發(fā)群體性事件、耕地流失威脅糧食安全。
三、創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度的思路
現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度導(dǎo)致一系列嚴(yán)重問題的原因是土地產(chǎn)權(quán)不清晰、不實(shí)在、不透明,不平等。為此,根據(jù)十八屆三中全會決定精神,對創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)制度,提出四點(diǎn)思路
一是對土地確權(quán)頒證,探索土地確權(quán)機(jī)制。按照所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)分離的原則,對農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)頒證,讓土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。二是建立農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)詳細(xì)資料查詢系統(tǒng),允許該村民隨時(shí)隨地可以在農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)詳細(xì)資料系統(tǒng)查詢,做到村內(nèi)透明。三是依法保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益,任何組織、任何單位和個(gè)人都不得非法侵占農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益,違犯者堅(jiān)決依法依規(guī)糾正和處罰。以保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)實(shí)在性。四是城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)要一體化,城鄉(xiāng)土地在同用途中要同權(quán)利同市場價(jià),就是有相同的權(quán)利進(jìn)入統(tǒng)一土地市場,由市場根據(jù)土地位置、質(zhì)量等條件來定市場價(jià)。