周尚文

黨的十一屆三中全會以來，我國廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，普遍實行領導干部任期制度，取得了明顯的效果。黨的十八大實現(xiàn)領袖集團的整體交替，得到國內外的廣泛關注和好評，體現(xiàn)了中國特色政治體制改革又邁進了一步。

世界上任何國家，古往今來，都存在領袖和領袖集團交替問題。中國古代王朝實行世襲制，解決這個問題有比較順利平穩(wěn)的，也有充滿刀光劍影、險象環(huán)生的?，F(xiàn)代西方國家，大多實行政黨政治、民主憲政，以法律和制度來規(guī)范這種交替。比起世襲制來，自然要進步得多。如在四年或五年一度的總統(tǒng)選舉中，雖然也存在各種賄選、舞弊的丑聞，但一般說來，程序較為公正透明，游戲規(guī)則較為完備。不過，有識之士都承認，這種制度也存在許多缺陷，如綁架民意、選舉成本高，等等。而在一些民主制度并不完善的發(fā)展中國家通過選舉實行政權交替，則常常出現(xiàn)派系混戰(zhàn)、社會失序、甚至發(fā)生暴力沖突等局面。許多國家與地區(qū)（如近年來中東阿拉伯國家）的亂局都與沒有解決好這個問題有關。我國堅定不移走中國特色社會主義道路，堅持一黨執(zhí)政的基本政治制度，不搞西方國家那樣的多黨制、輪流執(zhí)政，這是歷史的選擇，也顯示了中國社會主義政治制度的特色和優(yōu)點。

建立正常和健全的領袖集團交替制度，是中國共產黨長期執(zhí)政、有效執(zhí)政的重要環(huán)節(jié)。所謂領袖和領袖集團交替制度，包含兩方面內容，一是原有領導人如何平穩(wěn)地政治退出，避免政壇和社會動蕩;二是新領導人如何選擇和順利過渡。兩者有很大關聯(lián)性，這里主要探討政治退出的問題。

“政治退出”（political exit），是政治學上的一個術語。泛指政界人士退出政治活動的條件和方式，通常是指執(zhí)政黨的領導人及各層級領導干部退出原有權位的條件和方式。在多黨制下，西方國家領導人的政治退出，一般是由選舉和政黨輪流執(zhí)政來完成的，也有由于領導人自然死亡、退休或其他方式來實現(xiàn)的。

毋庸諱言，自上世紀初葉蘇維埃俄國誕生以來，社會主義國家沒有解決好這個問題。列寧是蘇俄的開國元勛，建國初期無比復雜的斗爭環(huán)境，加上整個領導集團成員尚處于年富力強的年齡，領袖人物正常交替問題沒有提上日程，可是當列寧突患重病意識到這個問題的緊迫性時，為時已晚，他已無力解決這個問題，不得不抱憾離世。列寧逝世后，斯大林成為黨的最高領袖近30年直至病逝，開創(chuàng)了社會主義國家領導人職務終身制的先例。赫魯曉夫出任蘇共總書記后，試圖對政治退出制度有所改革，提出“干部任期制”、“干部輪換制”等舉措，并在黨章上規(guī)定蘇共主席團（即政治局）委員一般只能連續(xù)當選三屆，每屆任期為四年，但這條規(guī)定彈性較大，難以落實，領導人仍有很大變通的空間，赫魯曉夫只是由于1964年被迫下臺而未終身任職。后來勃列日涅夫任職18年直到病故，沿襲了終身制。安德羅波夫、契爾年科兩任總書記都在任職期間去世。戈爾巴喬夫上臺后，1988年蘇共第十九次代表會議討論黨章修改時重新提出這個問題，雖然最后通過決定，黨和國家領導職務任期不得超過兩屆（10年），但仍留下尾巴，只是后來蘇聯(lián)發(fā)生劇變，戈爾巴喬夫任期未滿被迫下了臺。此外，包括中國在內的其他社會主義國家，也在相當長一段時間實際上存在領導職務終身制。

中共十一屆三中全會吹響了改革開放的號角，鄧小平在1980年所作的《黨和國家領導制度的改革》一文明確指出，要廢除干部領導職務終身制，“對各級各類領導干部職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)?、明確的規(guī)定，任何領導干部的任職都不能是無限期的”。改革開放30多年來，我國在這方面已經取得不少進步，一是廢除了實際上存在的領導干部職務終身制，普遍實行領導干部任期制度;二是規(guī)定了不同崗位領導職務的年齡限制，實行較為規(guī)范的離退休制;三是結束了個人指定接班人的做法，黨和國家領袖集團的交替已形成某些不成文的制度性安排。不少高層領導干部在任期屆滿時帶頭“裸退”，獲得人們的廣泛好評。所有這些，說明我國已在建立官員政治退出制度問題上邁出重要的一步。

然而，我國目前還沒有真正建立較為完備的政治退出制度，這方面還存在諸多問題，突出表現(xiàn)在：

1.退而不休。一些干部尤其是較高級別干部到了退休年齡，或尋找種種理由延長留任原職時間，或離開正式領導職位，卻以各種形式干預現(xiàn)任領導的工作，特別是在人事任免和政策制定方面施加有形、無形的影響。這種現(xiàn)象招致許多干部群眾的反感，也往往束縛現(xiàn)任領導的手腳，阻礙新干部的成長和創(chuàng)新能力的發(fā)揮。

2.一定級別的領導干部年屆退休而需退出領導崗位時，組織部門常常要為這些干部作“過渡性安排”，從一線轉到二線，到人大、政協(xié)過渡一、二屆，這樣一來，政治退出的進程相當漫長、繁雜，更嚴重的是，這樣做幾乎成為一定級別干部的潛規(guī)則，干部之間還要攀比，搞平衡。

3.少數(shù)領導干部在位時利用手中的權力和人脈資源，為自己退休后安排好出路，大搞權力期權化，比如為自己及家屬劃出一方“經營”領域等等?！豆珓諉T法》規(guī)定，擔任領導職務的公務員在離職三年內，不得到與工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動。但這條規(guī)定在現(xiàn)實中很難做到，原因之一是難以判斷哪些企業(yè)或營利性組織與原工作業(yè)務“直接相關”，在重視講人情的我國社會，很多人遇到這種事只會“眼開眼閉”，致使這一規(guī)定形同虛設。

4.退休后仍享受各種特權待遇，這種現(xiàn)象在高級干部中相當普遍。這些待遇有內部規(guī)定，對號入座，令百姓反感又無奈。有一位從副部級崗位退休的朋友告訴我，他除了享受相應級別的醫(yī)療待遇外，仍享有專車使用、專用辦公室及其他待遇。應當看到，隨著生活水平的提高和醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展，人的平均壽命不斷延長，享受這種特殊待遇的群體人數(shù)日增，繼續(xù)占用大量公共資源，也使國家財政不勝負擔。

5.更有甚者，有些領導干部在位時貪贓枉法，退休后利用某些制度疏漏繼續(xù)搞貪腐行為。

產生上述問題，有歷史的原因，也有利益、觀念方面的原因，但制度缺失是根本性的。因此，要解決這些問題，建立和完善官員政治退出制度，還是一項相當繁重而緊迫的任務。

黨的十八大報告指出，“要把制度建設擺在突出位置”，我們不照搬西方政治制度模式，但可以借鑒人類政治文明有益成果，充分發(fā)揮我國社會主義政治制度優(yōu)越性。建立和健全政治退出制度，似可以從以下幾個方面入手。

第一，對“從政”應有一個新觀念。中國人的傳統(tǒng)觀念里，從政就是當官，當官者就高人一等，有權有勢，可以權謀私，欺壓百姓。共產黨執(zhí)政后，教育干部要為人民服務，做社會的“公仆”，可是許多人內心深處仍是傳統(tǒng)觀念作祟。近年來考公務員熱潮不退，也與這種傳統(tǒng)觀念有關。其實，在長期執(zhí)政的條件下，公務員，包括走上各級領導崗位的公務員，已經與革命戰(zhàn)爭年代和新政權建立初期的“革命干部”有重大區(qū)別。如今，與從商、從教、從藝一樣，從政也是一種職業(yè)，也必須遵守相關的職業(yè)操守和職業(yè)道德。我國公務員法規(guī)定，從國家主席、總理到基層政府辦事員，職務崗位不同，但職業(yè)都是公務員。政治退出，主要針對擔任領導職務的公務員從政界退出而言，由于他們在位時掌握大小不同的權力，所以對其任免、進退、考核、監(jiān)督和退出后的去向要有專門的制度規(guī)定?！皯贄！北举|上是戀權。不可否認，從在職到退出，會有一個“心理適應期”，但領導干部要帶頭破除舊觀念，盡快適應“失去權力”的狀態(tài)，樂于并善于安排好退出后的新生活。

第二，健全政治退出的相關法律和規(guī)定。如前所述，黨的十六大以來，領袖集團的交替已有一些制度性安排，但黨章對黨的領導集體成員的任期尚未作出明確規(guī)定。2004年憲法規(guī)定國家主席、副主席、國務院總理、副總理、國務委員連續(xù)任職不得超過兩屆，即10年，可是，黨章對中央領導集體成員的任期沒有明確的規(guī)定，即便內部有一些不成文的規(guī)約，但沒有制度性約束，也不便監(jiān)督，地方各級黨政領導干部有關任期也不明確。在一黨執(zhí)政的條件下，從嚴治黨，必須以制度來保證，必須不斷修改和完善原有一些不適應新情況的規(guī)章制度。30多年來，隨著我國政治改革的進展和干群覺悟的普遍提高，已經有條件對不同職務的領導人實行任期制和輪換制。事實上，這兩項制度都在實施，只是缺乏透明度和法規(guī)剛性，致使常常出現(xiàn)延宕或變通。今后，黨的高層領導人的任期如何與憲法規(guī)定的國家領導人任期相銜接，也是需要改進的。

第三，清理和規(guī)范各級退休人員的養(yǎng)老待遇。參照國外經驗，從國家利益出發(fā)，可以對黨和國家領導人退休后提供必要的安全、醫(yī)療保障條件外，其余各級領導干部退休后一律按不同標準領取養(yǎng)老金，取消辦公用房、公車、秘書、服務人員等特殊待遇。對領導干部退休后按不同級別規(guī)定養(yǎng)老金數(shù)額，一律以貨幣形式發(fā)放，不再提供任何額外物質性或服務性待遇，取消各種隱性補貼。需要考慮的是，領導干部在位時除領取正常工資外，還有各種津貼收入，退休后養(yǎng)老金待遇可適當高一些，但必須公開透明合理。所有這些，都要有明確的制度規(guī)定，取消各級領導干部退休后的各種特權和特殊待遇，是防止和鏟除特權階層的必要舉措，也是縮小社會貧富差距的重要內容。

特別值得注意的是，對于一些有貪腐劣跡的官員，政治退出不是避風港，只要違法違紀屬實，同樣要受到追究和處置，這方面也要有明確的制度規(guī)定。

完善官員政治退出制度，有助于提高黨的執(zhí)政能力，防止特權階層的滋生和擴大，減輕國家財政負擔，遏制腐敗和不正之風蔓延，增強執(zhí)政合法性和人民群眾的信任度，是推進政治體制改革的重要一步。