王健

黨的十八大明確提出了要全面落實經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，促進生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。同時，十八大也明確提出：面對生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展，要將生態(tài)文明融入經(jīng)濟建設(shè)各方面和全過程。

十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的新思想、新觀點、新論斷、新要求，對于黃河流域如何在我國生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用具有現(xiàn)實指導意義。結(jié)合當前實際，探索研究黃土高原水土保持在生態(tài)文明建設(shè)中的作用與地位，實現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先，空間均衡，系統(tǒng)治理，兩手發(fā)力”的治水方略，是落實十八大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，是推進治黃改革創(chuàng)新的實踐問題，也是黃土高原生態(tài)文明建設(shè)的重大理論課題。

一、水土保持與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

1. 生態(tài)文明的內(nèi)涵

黃河是中華民族的搖籃，5000年黃河文明史蘊含著一個哲理：生態(tài)文明是人類遵循人與自然和諧發(fā)展規(guī)律，推進社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展所取得的物質(zhì)與精神成果的總和。生態(tài)文明就是指人與自然、人與人，和諧共生、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。它是對人類社會物質(zhì)文明的反思，是對人與自然關(guān)系的總結(jié)和升華。

改革開放36年來，我國經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，已成為世界第二大經(jīng)濟體。同時，我國生態(tài)負擔卻日益沉重，生態(tài)破壞對人們的生產(chǎn)生活構(gòu)成了現(xiàn)實威脅，如果不盡最大可能節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境，那么“資源難以支撐、環(huán)境難以容納、社會難以承受、發(fā)展難以持續(xù)”的局面將不再是危言聳聽。河湖萎縮、沙塵暴頻發(fā)、霧霾天氣屢現(xiàn)，已敲響了警鐘。因此，十八大和十八屆三中全會把生態(tài)文明建設(shè)放在更加突出位置。這既是對我國多年來在生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展方面所取得成果的總結(jié)，也是對人與自然關(guān)系所取得的最重要認識成果的繼承和發(fā)展。

2.黃土高原水土流失對生態(tài)文明建設(shè)的影響

水土資源是生態(tài)系統(tǒng)最重要的控制因子，生態(tài)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是生態(tài)破壞，一是環(huán)境污染。生態(tài)破壞的主要表現(xiàn)形式就是水土資源的破壞及土地生產(chǎn)力的降低或喪失，即水土流失。

水土流失是一種自然現(xiàn)象。在人類出現(xiàn)以前的漫長歲月里，水土流失僅表現(xiàn)為水力、風力、凍融和重力作用下產(chǎn)生的正常侵蝕現(xiàn)象。隨著人類對水土資源、植物資源的開發(fā)利用，正常侵蝕的速度逐漸加快，發(fā)展成加速侵蝕現(xiàn)象，并對人類構(gòu)成威脅?，F(xiàn)在我們常說的水土流失，就是指的這種加速侵蝕。

黃土高原是世界上水土流失最為嚴重的地區(qū)之一。水土流失對生態(tài)文明建設(shè)的影響主要表現(xiàn)在以下三方面。

（1）水土流失面積大、強度高。根據(jù)水利部2002年水土保持遙感普查成果和2005年7月至2008年11月水利部、中國科學院、中國工程院聯(lián)合開展的“中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學考察”報告，黃土高原水土流失面積為45.17萬平方公里，占黃河流域水土流失總面積的97.1%。其中，年侵蝕模數(shù)大于8000噸/平方公里的極強水蝕面積為8.5萬平方公里，占全國此類面積的64%；年侵蝕模數(shù)大于15000噸/平方公里的劇烈水蝕面積為3.67萬平方公里，占全國此類面積的89%。黃土高原年均輸入黃河泥沙達16億噸，使黃河成為世界上輸沙量最大、含沙量最高的河流。

（2）水土流失造成的危害十分嚴重?！爸袊亮魇c生態(tài)安全綜合科學考察”報告認為，水土流失每年給我國造成的經(jīng)濟損失約相當于GDP總量的3.5%。水土流失的危害主要表現(xiàn)在三方面：一是水土流失減少和破壞土地資源，降低土地生產(chǎn)力，威脅耕地安全和糧食安全；二是水土流失導致江河湖庫淤積，威脅防洪安全、供水安全；三是水土流失導致植被破壞，土地沙化，嚴重影響生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和安全。

（3）人為水土流失加劇的趨勢沒有得到有效遏制。自然因素是水土流失的潛在因素；人為因素是水土流失加劇的主導因素。引起水土流失加劇的原因主要有：第一，過牧、過墾、過伐，破壞植被。第二，開發(fā)建設(shè)忽視保護。一些開礦、修路、采石、城市建設(shè)等生產(chǎn)建設(shè)活動，在山區(qū)、丘陵區(qū)隨意破壞地貌植被，傾倒廢土、棄石、礦渣等，導致嚴重水土流失。第三，水土資源不合理開發(fā)利用，導致生態(tài)環(huán)境惡化。

綜上所述，黃土高原水土流失分布廣、強度高、危害大、治理難，是造成該地區(qū)人民群眾長期生活貧困的根源所在，嚴重影響著區(qū)域水安全與生態(tài)安全，制約了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

3.水土保持是黃土高原生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障

水土保持在黃土高原生態(tài)文明建設(shè)中的特殊作用，是由水土資源的根本屬性、黃土高原水土資源現(xiàn)狀，以及水土保持的基本特點、功能和實踐基礎(chǔ)決定的。

（1）從水土資源的根本屬性來看。水是生命之源，土是生存之基。萬物土中生，人類所需的食品和衣物無不依賴于土地。水土資源具有不可再生性，破壞容易恢復(fù)難。土之不存，人將焉附？水土資源是生態(tài)系統(tǒng)最重要的控制因子，又是人類生存最重要的自然資源，也是經(jīng)濟社會發(fā)展最重要的戰(zhàn)略資源。因此，水土資源保護與合理開發(fā)利用是生態(tài)建設(shè)的核心內(nèi)容。

（2）從水土保持的概念和技術(shù)路線來看。水土保持是指防治水土流失，保護、改良與合理利用水土資源，維護和提高土地生產(chǎn)力，以利于充分發(fā)揮水土資源的經(jīng)濟效益和社會效益，減輕水旱災(zāi)害，建立良好生態(tài)環(huán)境，支撐可持續(xù)發(fā)展的社會公益事業(yè)。多年來的水土保持實踐形成了獨具特色的技術(shù)路線——小流域綜合治理，就是以大流域為依托，以小流域為單元，山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌規(guī)劃，工程、生物和耕作三大措施科學配置，生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益兼顧，形成水土流失綜合防治措施體系。黃土高原近萬條小流域治理的實踐證明：以小流域為單元，綜合治理、重點突破、逐步推進，是水土保持生態(tài)建設(shè)最有效的辦法和關(guān)鍵舉措。該技術(shù)路線已被水土流失區(qū)廣大人民群眾接受、認可。

（3）從水土保持的基本功能來看。水土保持綜合防治在實踐中形成獨特的優(yōu)勢，已成為保護水土資源的基本措施、培育資源的有效手段、合理開發(fā)利用資源的重要途徑和防御自然災(zāi)害的有力保障。水土保持在治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的同時，最大限度地提高土地資源的利用率和生產(chǎn)力，可有效協(xié)調(diào)人口、環(huán)境、資源的矛盾，使水土流失區(qū)逐步實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)良好、生活富裕，從而走向生態(tài)文明。

二、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的歷程

黃土高原水土保持建設(shè)歷史悠久，遠古時代就有“平治水土”之說。從距今約3000年前的西周時期一直到明代，就有保護水土草木及其整治的文獻記載。民國時期，盡管戰(zhàn)事不斷，政局動蕩，但在李儀祉、張含英等水利專家倡導與率領(lǐng)下，依然對黃土高原的水土保持事業(yè)進行了較系統(tǒng)的考察研究。

新中國成立后，水土保持工作得以快速發(fā)展，真正開始了黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)。這個歷程大致分為四個階段。

1.試驗研究與典型示范階段（20世紀50年代）

這一時期黃土高原水土保持被作為“變害河為利河”的關(guān)鍵工作，開始設(shè)立一定數(shù)量的水土保持治理和科研機構(gòu)，積極開展試驗示范推廣。1955年全國人大一屆二次會議通過了《關(guān)于根治黃河水害和開發(fā)黃河水利的綜合規(guī)劃報告》，黃土高原水土保持正式列入國民經(jīng)濟建設(shè)計劃。水土保持由過去分散單項治理，發(fā)展為一溝一坡成片治理。

2.重點突破與有序推進階段（20世紀六七十年代）

20世紀60年代起，黃土高原水土保持開始從無序治理向全面規(guī)劃、綜合治理轉(zhuǎn)變。國務(wù)院召開了三次黃河中游水土保持會議，確立了重點治理區(qū)。20世紀70年代，加強了梯田、壩地、小片水地等基本農(nóng)田建設(shè)，提出了“以土為首、水土林綜合治理，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)”的方針。陜西、甘肅、山西三省開展水墜筑壩、機修梯田和飛播林草的科技攻關(guān)和推廣也取得突破。

3.依法防治與利益驅(qū)動階段（20世紀八九十年代）

20世紀80年代，水土保持提出以小流域為單元，山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃，工程措施、耕作措施與生物措施相結(jié)合，經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益兼顧，以經(jīng)濟效益為主的基本工作思路。隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的落實，大力推行以戶承包治理小流域，千家萬戶治理千溝萬壑，加快了治理進度。1991年《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，標志著水土流失的防治突出“預(yù)防為主”的指導思想，確定了依法防治的觀念。

4.系統(tǒng)治理與和諧發(fā)展階段（21世紀以來）

進入21世紀，生態(tài)文明納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。黃土高原各地在水土保持生態(tài)建設(shè)與保護中更加注重人水和諧的理念，更加注重發(fā)揮大自然對生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力，更加注重生態(tài)建設(shè)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。在空間布局上，呈現(xiàn)出山、水、田、林、路、村綜合治理，回應(yīng)了“水是一條龍，從上向下行，治上不治下，等于白搭工”的民謠和樸素哲理。在技術(shù)方略上，呈現(xiàn)出由偏向人工治理向依靠生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)變，各地紛紛開始實施生態(tài)修復(fù)和生態(tài)清潔小流域建設(shè)，出現(xiàn)了“小治理、大保護”的格局。在建設(shè)模式上，預(yù)防為先、強化治理的方針更加深入人心，制度建設(shè)步伐明顯加快。

三、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的實踐

1.黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的成效

黃土高原經(jīng)過60多年的治理，取得顯著成效，區(qū)域水土流失狀況有了明顯改善。

（1）水土流失得到初步治理，入黃泥沙有所減少。黃土高原一些重點治理區(qū)，初步治理程度在70%以上，有效控制了水土流失。對比1986年和2000年土壤侵蝕強度變化情況發(fā)現(xiàn)，2000年土壤侵蝕強度集中在3～5級，以4級侵蝕面積最大，占總面積的39.08%，而2級侵蝕面積銳減到6.72%，侵蝕強度最大的1級面積全部轉(zhuǎn)為其他等級?，F(xiàn)有水土保持措施每年減少入黃泥沙量3.5億～4.5億噸，在一定程度上減緩了黃河下游河床的淤積，為確保黃河安瀾做出了貢獻。同時，也相應(yīng)減少了下游輸沙用水，為黃河水資源的有效開發(fā)利用創(chuàng)造了條件。

（2）林草植被覆蓋率整體提高，流域生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)。退耕還林（草）、生態(tài)修復(fù)、坡改梯、淤地壩等水土保持生態(tài)建設(shè)重點工程的實施，有力地推動了黃土高原的植被建設(shè)，生態(tài)環(huán)境總體向好趨勢明顯。據(jù)統(tǒng)計，1998年，黃河粗泥沙集中來源區(qū)70%多的土地植被覆蓋率低于10%，經(jīng)過幾十年的治理，該地區(qū)植被覆蓋率普遍增加了10～30個百分點；陜西的綠色區(qū)域向北延伸400多公里；山西全省植被覆蓋率增加到18%。

（3）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活條件逐步改善，新農(nóng)村建設(shè)步伐加快。退耕還林工程轉(zhuǎn)變了黃土高原地區(qū)農(nóng)民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統(tǒng)耕作習慣，發(fā)放農(nóng)民錢糧補助為農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提供了條件，促進了生態(tài)環(huán)境的改善和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，為加快黃土高原生態(tài)建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。坡改梯、淤地壩等水土保持工程措施的實施，使許多水、土、肥流失嚴重的“三跑田”變成了“三保田”，促進了農(nóng)民增產(chǎn)、增收。據(jù)初步分析，通過水土保持措施的實施，黃土高原每年可增產(chǎn)糧食約1000萬噸，每年可增加經(jīng)濟收入27億元，受益人口有500多萬。

黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)過程中，積累了一些成功的做法和有益經(jīng)驗：“防治結(jié)合，保護優(yōu)先，強化治理”是黃土高原生態(tài)建設(shè)長期堅持的戰(zhàn)略舉措；實施工程治理是黃土高原生態(tài)狀況好轉(zhuǎn)的重要措施；重視植被恢復(fù)與建設(shè)，加強封禁管護、禁牧休牧是改善黃土高原生態(tài)狀況的必然要求；緊密結(jié)合農(nóng)民利益是取得黃土高原綜合治理成效的有效途徑；深化改革，創(chuàng)新政策機制是推動黃土高原綜合治理的根本動力；堅持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合，是統(tǒng)籌黃土高原生態(tài)建設(shè)管理的有效方式。

2.黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)存在的問題

經(jīng)過多年的治理，黃土高原生態(tài)環(huán)境得到了改善，但水土流失面大量廣，防治任務(wù)依然艱巨，生態(tài)惡化的趨勢尚未得到有效遏制。目前，還有一半以上的水土流失面積沒有治理，且未治理部分水土流失強度高，自然條件更加惡劣，治理難度更大。黃河中游多沙粗沙區(qū)治理進展緩慢，生態(tài)環(huán)境改善和減沙效果不明顯。受投資和自然條件的限制，已初步治理的水土流失區(qū)侵蝕模數(shù)仍普遍高于輕度侵蝕標準，有待進一步完善、配套和提高。資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾依然尖銳，開礦、修路等開發(fā)建設(shè)項目造成的人為水土流失十分突出；陡坡開荒、毀林毀草、破壞天然植被現(xiàn)象時有發(fā)生。覆蓋水土流失區(qū)的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系還未形成，監(jiān)測能力不足，難以開展有效的監(jiān)測與監(jiān)督。

四、黃土高原水土保持生態(tài)建設(shè)的新思考

1.全面深化改革對黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新思路

當前，黃土高原面臨著水土流失防治任務(wù)繁重、資源開發(fā)與環(huán)境保護矛盾尖銳，環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制建設(shè)落后，水生態(tài)保護壓力加大以及流域綜合管理能力弱等問題。這些問題必須通過深化改革、加快創(chuàng)新來解決。應(yīng)深刻理解十八屆三中全會《決定》的精神實質(zhì)，準確把握中央關(guān)于全面深化改革的總要求，進一步解放思想、更新觀念，以更大的決心和勇氣沖破思想觀念束縛、突破利益格局固化藩籬，努力破除制約治黃事業(yè)發(fā)展的體制機制障礙，不斷激發(fā)黃土高原生態(tài)建設(shè)的生機與活力。

2.經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新要求

黃土高原在我國經(jīng)濟建設(shè)，以及國家能源、糧食和生態(tài)安全、社會穩(wěn)定的全局中，具有重要的戰(zhàn)略地位。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的深入推進，國家在該地區(qū)相繼啟動實施了一批經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)、優(yōu)化開發(fā)或重點開發(fā)區(qū)。這些項目的實施，對流域環(huán)境的支撐保障能力和水資源提出了更高的要求。必須準確把握區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新需求，堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，做到穩(wěn)中有為、穩(wěn)中提質(zhì)、穩(wěn)中增效。應(yīng)積極順應(yīng)當?shù)馗刹咳罕娺^上更好生活的新期盼，抓住有利時機，順勢而為、趁勢而上，加快推進粗泥沙集中來源區(qū)攔沙工程可研審批進程，大力開展生態(tài)清潔小流域、淤地壩、坡改梯等重點工程建設(shè)，著力落實最嚴格水資源管理制度，為經(jīng)濟提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級奠定堅實基礎(chǔ)，為流域穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生提供有力支撐。

3.新型城鎮(zhèn)化對黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新課題

21世紀以來，黃河上中游地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快，大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對流域水土保持、水資源管理產(chǎn)生顯著影響。一是農(nóng)業(yè)人口大量轉(zhuǎn)移為大面積實施生態(tài)修復(fù)、退耕還林、退牧還草等生態(tài)保護與建設(shè)創(chuàng)造了條件。二是農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯改變，沼氣、煤炭、電力等清潔能源正在取代薪柴、秸稈等傳統(tǒng)能源，群眾生活對林草植被的依賴和破壞明顯減輕。三是農(nóng)村土地集約化、規(guī)?；厔菁涌欤猿邪?、租賃形式治理荒山、荒坡的規(guī)模迅速擴大。

但是，城鎮(zhèn)化建設(shè)也加劇了人為的水土流失?！笆晃濉逼陂g黃河流域開發(fā)建設(shè)項目擾動地表總面積140多萬公頃 、棄土棄渣總量24億余噸，增加的水土流失量約1.2億噸，較“十五”大幅上升。城鎮(zhèn)化發(fā)展導致城鎮(zhèn)周邊生活污水、固體垃圾和廢渣以及生產(chǎn)生活用水大量增加，對城鎮(zhèn)周邊水土保持、供水保障能力、資源環(huán)境容量提出了全新挑戰(zhàn)。如何在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化進程中，指導協(xié)調(diào)地方加強城鎮(zhèn)水環(huán)境和溝道健康生態(tài)建設(shè)，依托山水脈絡(luò)，努力打造尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的宜居城鎮(zhèn)，讓城鎮(zhèn)融入大自然，讓居民望得見青山、看得見綠水、記得住鄉(xiāng)愁，成為黃土高原生態(tài)建設(shè)急需解決的新課題。

4.創(chuàng)新社會治理對黃土高原生態(tài)建設(shè)提出新機制

隨著我國經(jīng)濟體制深刻變革，在給流域經(jīng)濟社會發(fā)展進步帶來巨大活力的同時，也給黃土高原生態(tài)建設(shè)帶來諸多新情況、新問題。如：市場機制作用范圍擴大，政府與市場的相互關(guān)系更加復(fù)雜，政府、部門、機構(gòu)、社會之間事權(quán)不明，監(jiān)督機制弱化，協(xié)商對話機制缺失，制度創(chuàng)新不夠；不同社會群體利益訴求差異擴大，利益主體日趨多元化；公共服務(wù)需求全面快速增長，滿足多樣化需求的壓力增大；公眾水環(huán)境意識增強，水環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件增多。

這就要求生態(tài)建設(shè)要切實提高社會化管理水平，自覺和善于運用法治思維和法治方式處理開發(fā)保護行為，協(xié)調(diào)各方利益。同時，創(chuàng)新社會治理方式，指導基層理事會、合作社等社會組織發(fā)揮作用，完善基層社會管理服務(wù)，形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會治理機制，維護流域生態(tài)環(huán)境的公平正義與和諧穩(wěn)定。

五、黃土高原水土流失防治對策思考

恩格斯在《自然辯證法》中指出：“我們不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓ψ匀坏膭倮τ诿恳淮芜@樣的勝利，自然界都對我們進行報復(fù)”?！耙虼宋覀兠孔咭徊蕉家_認識和尊重自然規(guī)律”。

十八大和十八屆三中全會明確提出加強生態(tài)文明建設(shè)的要求，水土保持是生態(tài)建設(shè)的主體，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)保障。同時，水土保持還是協(xié)調(diào)人與自然關(guān)系的重要手段。要以科學發(fā)展觀為指導，適應(yīng)全面深化改革、大力推進生態(tài)文明建設(shè)的新形勢，謀劃好水土流失防治方略。

1.樹立生態(tài)文明核心理念

在戰(zhàn)略思想上，要牢固樹立人與自然和諧共處的核心理念，把改善生態(tài)環(huán)境、支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為主線貫穿到水土流失防治、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警等各方面和全過程。要從人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，著眼于人與自然和諧共處，在重視人工重點治理的同時，充分發(fā)揮生態(tài)的自我修復(fù)能力，努力做到以良好的水土保持生態(tài)系統(tǒng)保障經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

2.加強頂層設(shè)計，把黃河流域水土保持納入國家建設(shè)計劃

按照以下三原則做好水土流失防治方略的頂層設(shè)計：一要與主體功能區(qū)劃分相適應(yīng)，體現(xiàn)生態(tài)保護紅線意識；二要與水土資源承載能力相適應(yīng)，體現(xiàn)空間均衡和諧共生理念；三要與國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，體現(xiàn)兩手發(fā)力新機制。

在重點治理區(qū)，實施以支流為骨架，以小流域為單元的水土流失綜合治理，建設(shè)以溝道壩系、坡改梯和林草植被為主體的水土流失綜合防治體系。建設(shè)一批布局合理、措施科學、管理規(guī)范、效益顯著，高標準、高質(zhì)量的水土保持生態(tài)清潔小流域示范工程，以點帶面，促進黃土高原地區(qū)水土保持生態(tài)建設(shè)快速、持續(xù)、健康發(fā)展。

在重點預(yù)防保護區(qū)，要依法保護好現(xiàn)有森林、草原、水土資源。對有潛在侵蝕危險的地區(qū)，積極開展封山育林育草，禁止毀林毀草、亂砍濫伐、過度放牧和陡坡開荒，防止產(chǎn)生新的水土流失。因地制宜地實施生態(tài)移民，加強治理成果的管理、維護、鞏固和提高。

在重點監(jiān)督區(qū)，要加強開發(fā)建設(shè)項目的管理，對涉及水土保持方案的編報及實施情況進行嚴格審批與監(jiān)督，嚴格執(zhí)行 “三同時”制度，盡可能把人為造成的水土流失減小到最低程度；對已破壞的地表、植被和造成的水土流失，按照“誰造成水土流失，誰負責治理”的原則，進行恢復(fù)治理，對違法案件進行立案查處。

3.建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系

實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境，是發(fā)揮市場對資源配置起決定性作用和更好地發(fā)揮政府調(diào)控的必然要求。

（1）在生態(tài)文明建設(shè)決策制度方面。按照明晰事權(quán)、界定責任、規(guī)范行為、提高效率原則，理順流域管理機構(gòu)與中央、地方的關(guān)系，明確事權(quán)范圍，建立健全流域與區(qū)域管理相結(jié)合的機制，強化流域管理機構(gòu)對水土保持發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、標準、監(jiān)督監(jiān)測、科研、統(tǒng)計等工作的頂層設(shè)計。研究建立將水土保持綜合治理工程監(jiān)督管理納入黃河水沙調(diào)控工程管理體系，將水土流失動態(tài)監(jiān)測評價納入黃河水沙監(jiān)測網(wǎng)與黃河治理開發(fā)與管理重大技術(shù)體系，將水土流失預(yù)防監(jiān)督納入黃河水行政管理體系的制度安排。

（2）在生態(tài)文明建設(shè)評價制度方面。建立水土保持質(zhì)量評估體系和信譽評價體系。按照事權(quán)和支出責任相適應(yīng)的制度安排，做好跨省區(qū)公共水土保持監(jiān)測；研究建立多種監(jiān)測方法相互結(jié)合、互為補充、相得益彰的統(tǒng)一監(jiān)測指標體系；探索建立行業(yè)間相互銜接、流域與地方相互協(xié)調(diào)、標準統(tǒng)一、布局合理、數(shù)據(jù)共享、互聯(lián)互通的監(jiān)測體系；做好監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，搭建統(tǒng)一發(fā)布平臺，及時公告動態(tài)監(jiān)測信息。建立健全水土資源有償使用制度與流域生態(tài)補償制度，以及水土資源和生態(tài)環(huán)境影響評價方法，依法界定生態(tài)損害責任對象。另外，還要建立生態(tài)損害補償標準、生態(tài)補償監(jiān)管體系，強化責任追究。

（3）在生態(tài)文明建設(shè)管理制度方面。轉(zhuǎn)變國家水土保持重點工程管理方式，研究建立由理事會、合作社組織村民自建水土保持項目的制度體系，大力推進民間資本治理水土流失，調(diào)動社會群眾參與水土流失治理的積極性。創(chuàng)新監(jiān)管方式，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”建立監(jiān)督管理制度體系，實現(xiàn)由事后治理向事前預(yù)防和保護轉(zhuǎn)變。落實生態(tài)空間開發(fā)管制，制定生態(tài)保護紅線，建立督查報告網(wǎng)上公示制度。

（4）在生態(tài)文明建設(shè)考核制度方面。依據(jù)《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》等有關(guān)法律法規(guī)，明確地方政府的生態(tài)保護目標責任，建立科學合理的考核標準。研究制定不同尺度、不同時段、不同區(qū)域的生態(tài)保護與治理標準規(guī)范體系。

4.加強科技支撐

依靠科技進步，強化基礎(chǔ)研究，為黃土高原生態(tài)保護提供引領(lǐng)和支撐。通過對黃土高原代表性小流域現(xiàn)有觀測技術(shù)的改進、補充和完善，逐步形成結(jié)構(gòu)合理、布設(shè)科學、目標明確、功能強大的水土保持試驗觀測體系和預(yù)測預(yù)報模型體系，為黃土高原水土流失綜合治理、水保工程設(shè)計與運行以及效益評價提供技術(shù)保障。

5.加強宣傳教育

把生態(tài)保護宣傳教育納入國民素質(zhì)教育體系。豐富宣傳載體，開展形式多樣的宣傳教育活動。加快推進生態(tài)保護科普讀物編制工作，提高全民生態(tài)保護法制觀念和生態(tài)保護意識。