□ 崔英楠 鄭廣永

人大制度研究

北京市提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效的重大進(jìn)展

□ 崔英楠 鄭廣永

近年來，特別是北京市第三次人大工作會議以來，北京市人大進(jìn)一步明確了人民代表大會制度與人大及其常委會、人大工作者的關(guān)系，把制度、機(jī)構(gòu)和人員的內(nèi)在聯(lián)系說得既明白又具體，廓清了黨內(nèi)和社會上很多同志的認(rèn)識，進(jìn)一步理解了堅持和完善人民代表大會制度需要全黨全社會的共同努力，同時也指出了人大是堅持和完善人民代表大會制度的執(zhí)行者和操持者，指明了人民代表大會在堅持完善人民代表大會制度、發(fā)揮人民代表大會制度優(yōu)勢過程中肩負(fù)的職責(zé)和使命。正是在北京市第三次人大工作會議精神的指引之下，北京市在堅持和完善人民代表大會制度，提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效方面做了很多理論創(chuàng)新和實踐探索，取得了重大進(jìn)展。

一、理念認(rèn)識體現(xiàn)新境界

北京市十三屆人大常委會在深刻理解和把握人民代表大會制度的本質(zhì)特征基礎(chǔ)上，對人民代表大會會議的地位、功能和作用有了全新的認(rèn)識，把人民代表大會會議的召集、召開提高到了一個前所未有的高度來認(rèn)識和部署。

一是提出把開好人代會作為保證人民當(dāng)家作主權(quán)力的首要途徑來抓。人民代表大會制度是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的制度載體。一年一度的人民代表大會會議是把黨的主張和人民意愿統(tǒng)一起來，轉(zhuǎn)化為國家意志的重要途徑。北京市人大非常重視和充分發(fā)揮人民代表大會在動員、組織人民群眾方面的特殊優(yōu)勢，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，凝聚一切可以凝聚的智慧和力量，形成保障人民當(dāng)家作主、齊心協(xié)力共發(fā)展的強(qiáng)大合力。杜德印主任在市第十四屆人民代表大會第一次會議上所作的市人民代表大會常務(wù)委員會工作報告中明確提出，要“把保證市人民代表大會依法行使職權(quán)作為首要責(zé)任，認(rèn)真籌備和召集市人民代表大會會議，努力提高大會會議質(zhì)量，切實貫徹執(zhí)行大會作出的決議，認(rèn)真辦理大會交付辦理的議案，堅持向大會報告工作，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利通過人民代表大會依法有序地得到實現(xiàn)”。自市十三屆人大起，北京電視臺對每年人代會上的常委會工作報告進(jìn)行電視直播，并專門安排半天審議人大常委會的工作報告。這些做法體現(xiàn)了對人大常委會的認(rèn)識，凸顯了人民代表大會會議的重要地位。

二是提出人民代表大會會議要決定重大事項。人民代表大會會議要認(rèn)真貫徹市委的決策部署，在會議主席團(tuán)的主持下，人大代表聽取和審議市人大常委會、人民政府、高級人民法院和人民檢察院的工作報告，審查批準(zhǔn)市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及年度計劃的報告、財政預(yù)算及執(zhí)行情況的報告，依法對重大事項作出相關(guān)決議，確定首都改革發(fā)展穩(wěn)定大政方針。將關(guān)系首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革發(fā)展穩(wěn)定，以及人民群眾關(guān)切的重大事項，提交人民代表大會會議進(jìn)行討論、審議，更能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，更能體現(xiàn)人民代表大會制度的內(nèi)在優(yōu)勢和作用，更能增強(qiáng)公共決策的合法性和民主性，也為順利實施公共決策提供民意基礎(chǔ)。杜德印主任認(rèn)為重大事項決定權(quán)首先要在人民代表大會會議上行使，要保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力。他強(qiáng)調(diào)要保障人民代表大會行使重大事項決定權(quán)，要提高人民代表大會會議審查和決定重大事項的質(zhì)量和效率，增強(qiáng)人民代表大會會議決議的法定效力和權(quán)威。對于人大常委會的重大事項決定權(quán)行使問題也要重視，關(guān)鍵還是依據(jù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的原則來處理，但不能只重視人大常委會的重大事項決定權(quán)，而把人民代表大會的重大事項決定權(quán)擱置一邊。在人民代表大會會議上，批準(zhǔn)人大常委會和“一府兩院”的報告，批準(zhǔn)計劃和預(yù)算報告，作出各項決議，就是在行使重大事項決定權(quán)。

三是提出“會議質(zhì)量在會前，會議實效抓會后”。常委會黨組不僅認(rèn)識到了人民代表大會會議的重要性，更是從技術(shù)層面明確了如何提高會議的質(zhì)量和實效，創(chuàng)造性地提出了“會議的質(zhì)量在會前，會議的實效抓會后”，明確了會前、會中、會后三個環(huán)節(jié)在提高人代會質(zhì)量實效過程中的作用，并在具體做法和措施上做了積極探索，取得了明顯效果。理念是先導(dǎo)，這些理論創(chuàng)新為提高人代會質(zhì)量實效奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

四是提出探索做實人民代表大會立法權(quán)。市人大常委會在上屆五年的探索和實踐中，確立了新的立法工作格局，即堅持市委對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)市人大常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮市政府在法規(guī)制定中的基礎(chǔ)作用，加強(qiáng)市人大常委會和市政府相互之間及內(nèi)部各部門之間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作格局。這個格局貫徹了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。

增強(qiáng)市人大常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，這是為了保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利，保證人民管理國家事務(wù)的權(quán)利，具體說，就是保證人民參與立法的權(quán)利。杜德印主任提出“要探索做實人民代表大會立法權(quán)，解決人民代表大會立法權(quán)虛置問題。以后，涉及全市和多數(shù)人公共利益的一些重大問題，我們將努力發(fā)揮人民代表大會會議的立法職能作用”。在這一理念的指導(dǎo)下，市人民代表大會的立法實踐也步入了新的探索軌道。據(jù)了解，《北京市實施<中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法>辦法(草案)》《北京市人民代表大會代表建議、批評和意見辦理條例(草案)》和《北京市大氣污染防治條例(草案)》提請2014年初召開的市十四屆人大二次會議審議。

二、做法措施體現(xiàn)新動力

正是基于認(rèn)識的升華和理念的轉(zhuǎn)變，北京市十三屆人大以來，人大常委會在提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效方面做了大量工作。

一是改進(jìn)會前的服務(wù)保障工作。（1）不斷創(chuàng)新代表視察方式。為增強(qiáng)人代會會前代表視察的針對性，前幾年由常委會統(tǒng)一組織，把代表在原選舉單位的視察與專題視察結(jié)合起來，豐富專題內(nèi)容。2014年，為增強(qiáng)代表視察的深入性，改變代表視察“大撥轟”的情況，由代表自己選擇視察重點，小型、分散、多樣開展視察活動，增強(qiáng)代表視察實效。同時，還組織代表與“一府兩院”負(fù)責(zé)人座談，面對面交流情況，溝通意見。（2）延伸代表分團(tuán)活動功能。探索利用代表分團(tuán)活動，將代表對提交給人民代表大會會議審議的各項文件的意見建議，提前印發(fā)出來，交給“一府兩院”修改完善，發(fā)揮代表分團(tuán)活動的預(yù)審功能。此舉將代表意見提前進(jìn)入各項文件，有效改變了代表對人代會的各項文件提出意見后修改難度較大的情況。（3）明確各項報告的定位和寫法。進(jìn)一步明確了“一府兩院”不是向人民代表大會作“工作報告”，而是“報告工作”。所以，對“一府兩院”提交人民代表大會會議審議的各項報告提出明確要求，既增強(qiáng)可審議性，淡化動員部署性特點，各項報告要做到內(nèi)容客觀真實、信息公開透明、數(shù)據(jù)翔實具體，要便于大會審查和批準(zhǔn)，便于代表跟蹤監(jiān)督。特別是對政府工作報告提出了改進(jìn)的意見建議，使其有別于一般的工作報告：不是對政府工作的羅列，而是內(nèi)容充實、重點突出，對上一年度人代會的決議有所回應(yīng)。

二是改進(jìn)會中的組織服務(wù)工作。（1）提高會議組織的規(guī)范化水平。認(rèn)真執(zhí)行《北京市人民代表大會議事規(guī)則》《北京市人民代表大會會議工作程序》。2008年以來，市人大的各專門委員會向市人民代表大會會議提交書面報告，并在格式、內(nèi)容、篇幅上作了規(guī)范，體現(xiàn)了人民代表大會對專門委員會的領(lǐng)導(dǎo)，也增強(qiáng)了人大代表對各專門委員會工作的監(jiān)督。（2）將“一府兩院”接受代表現(xiàn)場咨詢的形式，改為網(wǎng)上咨詢和現(xiàn)場咨詢相結(jié)合。升級人代會系統(tǒng)，增強(qiáng)會議系統(tǒng)報到、表決、統(tǒng)計等相關(guān)功能，對提高會議出席率、保障會議效果的法定效力起到了積極的促進(jìn)作用。（3）將部分政府部門預(yù)算報告印發(fā)市人民代表大會，供代表在審議計劃、預(yù)算報告時參考，并逐步增加公開預(yù)算的政府部門數(shù)量，推進(jìn)了政務(wù)公開、預(yù)算監(jiān)督，進(jìn)一步推動政府加強(qiáng)預(yù)算績效管理和建立預(yù)算績效管理制度。

三是抓好會后對決議的落實工作。市十三屆人大高度重視人民代表大會與常委會職能工作的銜接，自市十三屆人大以來，每年年初人代會結(jié)束后，增加一次常委會會議，著重審議以人代會批準(zhǔn)的常委會工作報告為依據(jù)制定的市人大常委會全年工作安排，并印發(fā)人大常委會全年各次會議時間和議題初步安排、年度立法工作計劃和監(jiān)督工作計劃。這樣的做法，既回應(yīng)了人民代表大會所批準(zhǔn)的常委會工作報告及相關(guān)決議，又為大會決議的落實做好了籌劃安排。

三、質(zhì)量實效體現(xiàn)新氣象

北京市十三屆人大在提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效中的措施在實踐中得到了積極回應(yīng)。一是得到社會各界的積極評價。市委、全國人大有關(guān)部門、兄弟省市人大、區(qū)縣人大、媒體對北京市人大的探索都給予了充分肯定。二是通過辦理和督辦代表議案，推動城市科學(xué)發(fā)展和城市模式轉(zhuǎn)型中重點難點問題的解決。由于市人大常委會將人代會與常委會的工作職能進(jìn)行了有機(jī)對接，在人代會前積極做好代表的視察工作，使代表在人代會期間提出議案的積極性和針對性都有了明顯提高。在市十三屆人大的五年期間，代表在人代會期間共提出1151件議案，內(nèi)容涉及“吃上放心的菜、住上安居的房、喝上干凈的水、呼吸新鮮的空氣、找上合適的工作、出行更加方便，過上城鄉(xiāng)一體化的新生活”。對這些代表議案，市十三屆人大常委會從實際出發(fā)，堅持“少而精、求實效”，將監(jiān)督類議案149件合并為17項，包括首都環(huán)境保護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障和改善民生以及文化軟實力建設(shè)等五個方面。對這些議案，市人大常委會從現(xiàn)狀出發(fā)，交由市政府辦理，同時授權(quán)市人大常委會聽取和審議議案辦理情況的報告。對于人代會交付的代表議案，政府高度重視，認(rèn)真辦理。通過這些議案的辦理和督辦，推動了首都民主法治建設(shè)，推動城南建設(shè)和城市西部地區(qū)轉(zhuǎn)型，推動北運河和潮白河流域水系治理、垃圾收集處理、大氣污染治理等關(guān)系首都科學(xué)發(fā)展重大問題的解決，推動學(xué)前教育、食品安全、保障房建設(shè)、勞動就業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)和保障等一系列關(guān)系人民群眾切身利益問題的解決，推進(jìn)全國文化中心建設(shè)，促進(jìn)首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型。這些議案的辦理，以及議案辦理過程中，市人大常委會提出的關(guān)于城市發(fā)展的思路和建議，都具有很強(qiáng)的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。三是注重宣傳，使人民代表大會會議深入人心。近幾年，市人大常委會注重對人大新聞的宣傳，運用電視、網(wǎng)絡(luò)、平面媒體以及新聞發(fā)布會等形式，全方位、立體化地宣傳人民代表大會會議和人大代表，以及人代會、人大代表關(guān)注的問題，使人民群眾感受到人大代表關(guān)注和人民代表大會會議討論的問題，正是自己關(guān)心的問題，拉近了人民群眾與人代會之間的距離，使人民群眾對人代會更加親近和信任。

總之，北京市十三屆人大常委會對人民代表大會制度的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度，對人民代表大會會議的性質(zhì)、地位和作用以及如何開好人民代表大會會議的認(rèn)識達(dá)到了一個新的高度，走出了一條體現(xiàn)北京特色的提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效的路子，可以稱為“提高人民代表大會會議質(zhì)量和實效的北京模式”。這幾年的實踐充分證明，人民代表大會制度是個好制度?？梢哉f，市人大及其常委會通過提高人民代表大會會議的質(zhì)量和實效，讓人民群眾切實感受到了人民代表大會制度的有用有效。

（作者分別系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會制度研究所研究員，北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會制度研究所研究員）