李寧寧

江蘇是全國資源環(huán)境壓力最大的省份之一，人口密集、能源消費密度高、各種資源消耗集中、工業(yè)和生活廢棄物排放強度大，是我國環(huán)境和生態(tài)相對脆弱的地區(qū)。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，江蘇面臨著日益嚴重的生態(tài)環(huán)境問題。

一、江蘇生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻

大氣污染嚴重，霧霾天數(shù)激增。大氣污染已由傳統(tǒng)的局地煤煙型污染轉向區(qū)域復合型污染，表現(xiàn)為城市空氣質量下降，酸雨高發(fā)，灰霾天氣顯著增加，并出現(xiàn)光化學煙霧污染。根據(jù)環(huán)境狀況公報，2013年全省13個省轄城市空氣質量均未達到二級標準，月平均霧霾天數(shù)高達23.9天，“領跑”全國，其中，南京市霧霾天數(shù)達到259天，為有氣象統(tǒng)計以來的最高紀錄。高強度的SO2排放還導致沿江酸雨帶，蘇南地區(qū)更是成為酸雨的高發(fā)區(qū)，2013年無錫的酸雨頻率高達59.8%。

水污染問題突出，水質型缺水問題突出。全省地表水環(huán)境質量總體處于輕度污染。列入國家地表水環(huán)境質量監(jiān)測網83個國控斷面中，符合Ⅲ類水質斷面占45.8%，Ⅳ～Ⅴ類水質斷面占51.8%，劣Ⅴ類水質斷面占2.4%。一般市區(qū)河流水質遠低于V類標準，郊區(qū)和農村河流水質均低于IV類標準。南京、南通、鎮(zhèn)江等長江江段均存在明顯的岸邊污染帶。太湖富營養(yǎng)化問題未得到根本解決。34.3%的水域為輕度富營養(yǎng)，65.7%的水域為中度富營養(yǎng)。地下水也未能幸免。江蘇地下水地表以下60米內的淺層地下水遭受污染，尤其是江北地區(qū)地下水污染較重，而全省大部分深層地下水只有經過適當處理方可作為生活飲用水水源。

土壤重金屬污染形勢嚴峻，影響了農產品的安全。江蘇農田土地中除了常見的農藥污染外，還存在有機物污染和有毒重金屬污染，省地質調查研究院對蘇錫常典型地區(qū)土地重金屬污染進行了監(jiān)測，結果表明，這一地區(qū)自2005年至2011年6年間，地表土壤中有37.5%的樣點鎘含量處于增長狀態(tài)，并以平均每年0.03毫克/千克左右的速度增加，最大達到平均每年0.2毫克/千克。

生態(tài)破壞嚴重，威脅了生態(tài)安全。生態(tài)系統(tǒng)衰退。河流、河網、濕地污染普遍，湖泊富營養(yǎng)化，水環(huán)境功能逐漸喪失；濕地面積縮小，河道淤塞，蘆葦、草墊大面積消失；自然災害發(fā)生頻率增加，生態(tài)環(huán)境抗自然災害能力減弱；生物多樣性處于衰退狀態(tài)，陸生、水生生物群落類型減少，優(yōu)勢物種多寡失衡，耐污生物大量出現(xiàn)，許多物種消失或成為地方稀有種。隨著重大水利工程的興建、沿江用水量和污水排放量的增加，長江口面臨著嚴重的生態(tài)和環(huán)境問題，生物的多樣性和生存條件受到嚴重破壞，生態(tài)空間的調節(jié)余地越來越小。地面沉降引發(fā)地質災害。長期超采地下水，導致區(qū)域性地面沉降與地裂縫等地質災害，蘇南已經形成了一條連接常州、無錫、蘇州三個主要城市的地面沉降帶，沉降區(qū)的總面積已經超過了3萬平方公里，最大累計沉降量分別達到2.63米，其中地面下沉超過了20厘米以上的地區(qū)面積已經接近6000平方公里。引江濟太工程改變了自然水生態(tài)系統(tǒng)平衡，帶來了一系列生態(tài)災害。突發(fā)性環(huán)境事件頻發(fā)。江蘇是突發(fā)性環(huán)境事件高發(fā)區(qū)，2012年江蘇突發(fā)性環(huán)境事件77起，占全國的14.2%。

此外，盡管隨著節(jié)能減排目標的順利實現(xiàn)，單位GDP能耗與常規(guī)污染排放量持續(xù)下降，但污染物排放總量仍大大超過了環(huán)境容量，單位國土面積污染排放強度依然處于高位。江蘇以1%的國土面積貢獻了占全國10%的經濟總量，但與此同時是高強度的污染物排放（見下表1），2012年江蘇每平方公里國土面積的COD、氨氮、SO2以及氮氧化物四類常規(guī)污染物的排放量分別達到了11.67噸、1.49噸、9.67噸與14.42噸，是全國平均水平的4.6倍、5.7倍、4.4倍及5.9倍，而蘇南這四項常規(guī)污染物的排放強度更是高達全國平均水平的4.6倍、6.8倍、11.2倍及11.6倍，即便是江蘇污染物排放強度最小的蘇北地區(qū)，四項常規(guī)污染物的排放強度也是全國平均水平的4.3倍、4.7倍、2.6倍及3.3倍。除了常規(guī)污染物排放而外，新污染物，如有毒有機污染物及重金屬的排放量也同樣巨大，且未列入控制范圍，它們與常規(guī)污染物產生疊加效應，形成復合型污染，使環(huán)境雪上加霜。

表1 2012年江蘇省與全國四種常規(guī)污染物排放強度的比較

地區(qū)

污染物種類 江蘇省 蘇 南 蘇 中 蘇 北 全 國

COD（噸/平方公里） 11.67 11.69 13.52 10.92 2.52

氨氮（噸/平方公里） 1.49 1.76 1.85 1.22 0.26

SO2（噸/平方公里） 9.67 24.67 8.62 5.76 2.21

氨氧化物（噸/平方公里） 14.42 28.34 11.83 8.19 2.44

數(shù)據(jù)來于《江蘇環(huán)境統(tǒng)計年鑒2013》、《中國統(tǒng)計年鑒2013》。

近年來因環(huán)境而來的信訪事件居高不下，影響了社會穩(wěn)定。江蘇省環(huán)保廳環(huán)境統(tǒng)計分析報告顯示，2012年江蘇因環(huán)境問題而上訪的人數(shù)達到5270人、2101批次。同時，環(huán)境問題還直接影響了旅游業(yè)的發(fā)展以及投資環(huán)境。目前，環(huán)境問題已成為江蘇實現(xiàn)“兩個率先”的硬約束，也是江蘇現(xiàn)代化建設的最短板。

江蘇省委、省政府明確提出要加大力度研究和破解“如何利用倒逼機制改善生態(tài)環(huán)境”的問題，利用倒逼機制，也即通過建立完善的環(huán)境法規(guī)、規(guī)章、標準、政策，從而使經濟與社會發(fā)展方式向環(huán)境友好與資源節(jié)約的方向轉變，促進經濟、社會與自然環(huán)境的和諧發(fā)展，這無疑是江蘇改善生態(tài)環(huán)境的重要戰(zhàn)略選擇。

二、利用倒逼機制改善江蘇生態(tài)環(huán)境的基本思路

以環(huán)境目標倒逼經濟結構調整。以環(huán)境質量目標為核心，建立起相應的環(huán)境保護戰(zhàn)略體系、污染防治體系、環(huán)境質量評價體系、環(huán)境保護法規(guī)政策和科技標準體系、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系以及公眾參與體系。同時，強化環(huán)境質量標準的導向作用，推行環(huán)境質量限期達標制度，以環(huán)境質量標準倒推規(guī)劃目標，按照規(guī)劃目標確定重點任務，根據(jù)任務需求配置管理資源，形成以環(huán)境目標倒逼經濟結構調整的機制，積極推進新興產業(yè)倍增計劃、服務業(yè)提速計劃、傳統(tǒng)產業(yè)升級計劃，形成有利于節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)代產業(yè)體系。endprint

以污染物總量控制倒逼工業(yè)產業(yè)結構調整。污染物總量控制是環(huán)境質量改善的前提，但環(huán)境質量的徹底改善則要求把污染物的排放量限制在環(huán)境容量范圍內。因此，以污染物總量控制倒逼工業(yè)產業(yè)結構調整，首先要摸清“家底”，對區(qū)域性內的環(huán)境容量加以測算，根據(jù)環(huán)境容量來制定污染物總量控制的階段性目標與總體目標；其次要對現(xiàn)有污染物加以梳理，將新污染物納入總量控制范疇，實現(xiàn)對污染物的全面控制；再次要以總量控制目標倒逼工業(yè)產業(yè)結構調整，淘汰重污染產業(yè)與排污大戶，騰出環(huán)境容量發(fā)展高新產業(yè)、環(huán)保節(jié)能產業(yè)等。

以環(huán)境政策的改革創(chuàng)新倒逼經濟社會政策的改革創(chuàng)新。大力推進環(huán)境政策的改革創(chuàng)新，蘇南地區(qū)應先行先試，推行綠色金融政策、綠色貿易政策以及排污權有償使用和交易機制、生態(tài)補償機制，重點放在稅費、價格、金融、貿易等四個領域，建立排污交易、生態(tài)補償兩種機制。以環(huán)境政策的改革創(chuàng)新倒逼經濟社會政策的“綠色化”創(chuàng)新，使之在生產、流通、消費以及城鄉(xiāng)建設與社會生活等領域建立起與環(huán)境政策相協(xié)調的綠色價格、稅收、補貼、信貸投融資、采購與消費等政策，如南京將推行對上了黑名單的企業(yè)實行嚴管限貸。

以生態(tài)紅線倒逼區(qū)域布局的優(yōu)化。2013年江蘇省政府下發(fā)了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，明確劃定了生態(tài)保護紅線，全省約有22.23%的國土面積被劃定為限制開發(fā)與禁止開發(fā)。應從這一規(guī)劃出發(fā)，建立起一整套嚴格的用途管理和總量控制措施，建立健全國土空間規(guī)劃的法律制度，把主體功能區(qū)規(guī)劃納入相關的資源與生態(tài)環(huán)境保護的法律中，嚴格按照主體功能區(qū)劃和國土規(guī)劃的定位實施區(qū)域開發(fā)和保護。同時，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和相關的空間規(guī)劃，調整和完善不同區(qū)域的行政考核制度、補償標準和財稅政策，倒逼區(qū)域布局的優(yōu)化。

以嚴格準入條件倒逼新增項目節(jié)能減排增效。江蘇的污染物排放總量已遠遠大于環(huán)境容量，龐大的經濟總量決定了污染物總量的削減任務異常艱巨。因此，對于新增項目，必須制訂、執(zhí)行最嚴格的環(huán)境準入標準，全面推行環(huán)境評價制度，嚴格環(huán)境準入，堅持空間準入、總量準入、項目準入“三位一體”和專家評價、公眾評價“兩評結合”的環(huán)境準入制度，嚴把建設項目環(huán)境準入關和工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評關。在項目環(huán)境準入決策咨詢和環(huán)境影響評價過程中，根據(jù)所在區(qū)域生態(tài)環(huán)境功能區(qū)的功能定位、保護目標、準入條件、保護措施等要求逐項進行符合性分析，對不符合環(huán)保準入要求的建設項目，一律不予審批；推行建設項目環(huán)?！叭瑫r”跟蹤管理制度，確保有效推進污染治理設施與生產項目同時設計、同時建設、同時使用、有效運行，倒逼新增項目加大對科技創(chuàng)新、技術改造與污染治理的投入，實現(xiàn)節(jié)能減排增效。

三、利用倒逼機制改善江蘇生態(tài)環(huán)境的有效舉措

利用倒逼機制改善江蘇生態(tài)環(huán)境，就是要通過制度創(chuàng)新，圍繞環(huán)境質量的改善為目標，建立起完善的環(huán)境法規(guī)、規(guī)章、標準、政策，倒逼資源利用方式、經濟發(fā)展方式、生產生活方式的轉變。

建立嚴密、高效的環(huán)境管理體系。從行政管理層面來看，目前環(huán)境保護部門隸屬于各地政府，容易為地方政府發(fā)展經濟的沖動所綁架，而且環(huán)境管理職能分散在各部門，導致種種體制性內耗，降低了行政管理的效率。因此，江蘇可以率先在這兩個方面先行改革，一是將各級環(huán)保部門從地方政府剝離出來，實行垂直領導，二是把分散在各部門的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能整合到環(huán)境保護部門，從而建立起統(tǒng)一保護和修復、獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制機制。同時，以環(huán)境保護部門為主，在統(tǒng)一技術規(guī)范與標準、統(tǒng)一規(guī)劃和布局的前提下，整合各部門環(huán)境監(jiān)測和信息網絡，建立統(tǒng)一服務于各級政府和社會公眾的環(huán)境監(jiān)測和信息網絡平臺。從社會治理的層面看，必須要打破現(xiàn)有政府部門絕對主導、單向推動的管理模式，真正的環(huán)境良治，需要公眾參與。因此要進一步公開政府信息，促進社會組織與個體公民參與政府行政決策和監(jiān)督政府行政行為，增強各類非政府組織和基層自治組織參與環(huán)境管理的能力，逐步建立社會治理體制機制，形成公眾與政府部門相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局，使政府環(huán)境保護的獨立監(jiān)管和行政執(zhí)法真正發(fā)揮出其效能。

建立健全環(huán)境標準體系。積極推進環(huán)境標準體系的建設，制訂綜合性環(huán)境控制質量標準，并建立起相應的環(huán)境標準的評價機制與修訂機制，從產業(yè)導向、市場準入和退出方面的作用加以評價，并針對新的環(huán)境問題適時調整環(huán)境標準或制訂新的環(huán)境標準；按照構建節(jié)能環(huán)保型產業(yè)體系的要求，制訂和完善各類產業(yè)標準和行業(yè)性的資源能源消耗標準，促進產業(yè)的生態(tài)化建設；健全和完善污染物排放標準，對全部的污染物排放加以嚴格控制；逐步完善各類行業(yè)標準和產品標準，建立技術標準的強制認證制度。

建立完整、嚴格的環(huán)境保護制度體系。完善環(huán)保法規(guī)，提高違法成本。圍繞主體功能區(qū)規(guī)劃、空間規(guī)劃和用途管制、生態(tài)補償、環(huán)境承載力與生態(tài)紅線、排污許可和排污總量控制等進行立法；提高排污收費標準，并加大對違法行為懲罰力度，使偷排罰款金額高于處理設施的運行費用；建立環(huán)境責任追究制度，構建包括政治責任、民事責任、行政責任和刑事責任在內的嚴密責任體系。建立嚴格的環(huán)境責任追究機制，建立重大環(huán)境事故責任追究制度以及危險廢物污染責任終身追究制度；完善環(huán)境損害賠償制度，制定“環(huán)境損害賠償法”，明確界定環(huán)境損害賠償?shù)姆秶?、標準以及賠償程序等。探索建立環(huán)境損害賠償?shù)墓嬖V訟制度，在法院設立專門性的環(huán)境損害賠償審判庭。對環(huán)境標準以法律的形式加以規(guī)定，明確環(huán)境標準的法律地位，使之具有法律依據(jù)，提高環(huán)境標準的強制性和可行性。加強環(huán)境制度創(chuàng)新。積極推行環(huán)境保護費改稅，試行主要污染物排污許可證制度與交易制度，試行并逐步推廣環(huán)境保險制度、綠色信貸制度等；完善環(huán)境保護的信息公開制度，明確在環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境行政許可、環(huán)境管理監(jiān)督等各決策管理環(huán)節(jié)公眾參與的制度和程序，完善社團登記和管理制度，大力培育和扶持各種基層環(huán)境保護社區(qū)組織和民間組織，形成政府引導、市場推動、企業(yè)實施、公眾廣泛參與的環(huán)境保護新局面。

完善國土空間開發(fā)與用途管制。2013年江蘇省在全國率先劃定生態(tài)紅線區(qū)域，并下發(fā)了《江蘇省生態(tài)補償轉移支付暫行辦法》，如何真正地落實生態(tài)紅線，進行主體功能區(qū)的用途管制，是當前的一項重要任務。首先，要清理、合并已有的各類規(guī)劃和區(qū)劃，并通過修改相關法律，完善現(xiàn)行的相關規(guī)劃、區(qū)劃制度體系，確立主體功能區(qū)的法律地位，建立適應生態(tài)環(huán)境保護要求和市場經濟的、規(guī)范的統(tǒng)一空間規(guī)劃體系，理順主體功能區(qū)規(guī)劃同國土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及各種專業(yè)規(guī)劃之間的關系，在市縣層面基本實現(xiàn)“多規(guī)合一”；其次，要對各種自然資源、生態(tài)保護和污染防治的監(jiān)測、統(tǒng)計制度和規(guī)范加以梳理，根據(jù)生態(tài)環(huán)境整體性、系統(tǒng)性的要求，建立和形成相對統(tǒng)一、相互協(xié)調的監(jiān)測、統(tǒng)計制度和規(guī)范；第三，要根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和相關空間規(guī)劃及確定的生態(tài)保護紅線，實施用途管制，對區(qū)域開發(fā)及資源利用采取嚴格的管制措施，同時配套實施生態(tài)補償制度，對劃入生態(tài)紅線區(qū)域不進行或降低對GDP的考核要求；最后，建立嚴格的生態(tài)紅線區(qū)域管理制度，明確管理責任方與管理責任，建立行政不作為責任追究制。

建立環(huán)境保護取向的綜合決策機制與經濟、社會政策。一是建立多方參與的政策制定機制。各級政府在制定宏觀經濟政策時要有資源、環(huán)保、生態(tài)部門和其他有關部門共同參與，確保各個層次的經濟發(fā)展總體戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策充分考慮生態(tài)環(huán)境因素。二是環(huán)境影響評價進入綜合決策。規(guī)范環(huán)境影響評價的內容和程序，完善環(huán)境影響評價制度，增強環(huán)境影響評估的權威性，確保環(huán)境評價單位在環(huán)境影響評價中的獨立性。建立政府宏觀重大決策的環(huán)境影響評價制度。三是建立生態(tài)環(huán)境優(yōu)先的決策機制。當經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境建設相沖突的時候，要堅持環(huán)保的優(yōu)先地位，使經濟發(fā)展服從于生態(tài)環(huán)境建設。經濟、社會發(fā)展應考慮到資源節(jié)約與環(huán)境保護的需要，在經濟、社會發(fā)展的規(guī)劃、政策制定與決策過程中，應充分考慮并體現(xiàn)環(huán)境保護的要求與需要，修改與環(huán)境保護不相適應的經濟政策、產業(yè)政策，制定與之相適應的經濟與產業(yè)促進政策。在嚴格執(zhí)行國家產業(yè)政策的同時，嚴把環(huán)保市場準入關和退出關。

（作者系江蘇省社會科學院社會學研究所研究員）

責任編輯：黃 杰endprint