朱懿　孟祥寧

摘 要：信息化治理興起于歐洲，是現(xiàn)代社會治理的重要創(chuàng)新手段之一。本文在借鑒國外信息化治理理論優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，提出了積極動員各種有生力量參與社會治理、創(chuàng)新信息化治理主體、完善信息化治理手段的應(yīng)用范圍、提高信息化治理效率、創(chuàng)新信息化治理機制等建議，以期對我國信息化治理創(chuàng)新實踐有所裨益。

關(guān) 鍵 詞：社會治理；信息化治理；創(chuàng)新

中圖分類號：D63-39 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）09-0057-05

收稿日期：2014-07-10

作者簡介：朱懿（1980—），女，壯族，廣西財經(jīng)學(xué)院講師，國際特許公認(rèn)會計師學(xué)會（ACCA）準(zhǔn)會員，英國倫敦政治經(jīng)濟學(xué)院碩士，研究方向為戰(zhàn)略管理和國際會計；孟祥寧（1987—），女，安徽滁州人，中共廣西區(qū)委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部講師，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院碩士，廣西大學(xué)博士研究生，研究方向為國民經(jīng)濟學(xué)。

基金項目：本文系2012年度國家哲學(xué)社會科學(xué)課題西部項目“十六大以來黨在民族地區(qū)創(chuàng)新社會管理實踐與經(jīng)驗研究”的階段性成果，項目編號：12XDJ011；2014年度中共廣西區(qū)委黨校校（院）級課題“邊疆民族地區(qū)改進社會治理方式研究”的階段性成果。

發(fā)達國家的社會治理多指對公共事務(wù)的管理。在信息化時代，其核心特征就是借助信息化手段對公共事務(wù)進行管理創(chuàng)新。在我國，社會治理是指在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府各部門主導(dǎo)，吸納各種所有制的企事業(yè)單位、營利性與非營利性的社會組織、志愿者團體、社區(qū)以及個人等多方面治理主體參與進行的治理社會公共事務(wù)的活動，是“以實現(xiàn)和維護群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利，保障改善民生，化解社會矛盾，促進社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程。”[1]現(xiàn)代意義上的社會治理是黨委、政府、各種所有制的企事業(yè)單位、營利性與非營利性社會組織、志愿者團體、社區(qū)以及個人等，通過平等伙伴關(guān)系，依法規(guī)范和管理社會事務(wù)、組織和生活，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。它具有黨委領(lǐng)導(dǎo)下的主體多元性，各主體合作的密切性，參與者表達、協(xié)商的民主性，新治理方法和技術(shù)的探索性等特點。[2][3][4]黨的十八屆三中全會提出要改進社會治理方式，由傳統(tǒng)的管控型的社會管理向現(xiàn)代化的社會治理方式轉(zhuǎn)變。胡錦濤同志在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告中提出要加強信息化建設(shè)，運用現(xiàn)代信息手段進行社會服務(wù)和管理。

一、信息化治理的興起

信息化治理也叫技術(shù)治理，是指一個國家的各級政府部門、各種所有制的企業(yè)、營利性與非營利性的社會組織、社區(qū)以及公眾個人之間通過信息技術(shù)實現(xiàn)協(xié)作式治理的手段。該理論的重要貢獻在于指出了信息化治理需要由政府部門加以引導(dǎo)，通過積極的政策干預(yù)手段和信息技術(shù)升級，密切政府與其它組織、企業(yè)、公眾之間的合作。[5]

信息化治理的興起始于歐盟1993年提出的《歐洲信息社會行動計劃》，隨后歐盟于1999年在赫爾辛基理事會通過了一項《電子歐洲——面向所有人的信息社會》的報告，該報告于第二年以議案形式在歐盟里斯本高峰會議上獲得批準(zhǔn)。2006年，歐盟提出了《歐洲信息社會2010發(fā)展規(guī)劃——i2010》以及《i2010電子政務(wù)行動計劃》，其核心配套措施就是“ICT政策支持項目”，該項目向“電子政務(wù)行動計劃”相關(guān)工作撥付2500萬歐元，運用于公共服務(wù)創(chuàng)新項目。歐盟信息化治理的效果非常顯著，就其經(jīng)濟效益而言，2006年，信息通信技術(shù)（ICT）市場總值超過6140億歐元，對歐盟生產(chǎn)力增長的貢獻率達40%，對歐盟GDP增長的貢獻率達25%，經(jīng)濟增長的速度達到了2.9%，就業(yè)崗位增加了300萬個，是進入新世紀(jì)7年以來的最大增幅；相反其失業(yè)率降至7.9%，為近十幾年來的最低水平。[6]歐盟的《i2010電子政務(wù)行動計劃》在針對企業(yè)的公共服務(wù)包括公司登記注冊、企業(yè)營業(yè)稅和增值稅的繳納等8項內(nèi)容和針對個人包含個人收入稅繳納、申請工作崗位查詢、公眾個人社會保障申請和查詢等12項公共服務(wù)方面取得了非常大的進展，歐盟27個成員國中已有一半以上的國家能夠?qū)崿F(xiàn)政府與企業(yè)、政府與個人之間電子政務(wù)的互動式服務(wù)交流。[7]

二、信息化治理的范式

表1列舉了國外學(xué)者關(guān)于信息化治理的范式，總的來說信息化治理的職能可以歸結(jié)為：⑴整合政府職能；⑵提供優(yōu)質(zhì)、快捷、高效的公共服務(wù)；⑶信息公開，打造透明、公開的政府；⑷拓寬政府與公眾之間的民意和訴求表達渠道；⑸建立數(shù)據(jù)信息庫，提高政府對公共事務(wù)的管理效率。[8]

信息化治理涵蓋了政府公共服務(wù)和公共信息發(fā)布的內(nèi)容，包括申請表格下載、與政府官員交流、地理信息系統(tǒng)、地區(qū)議會的議事日程、通過電子郵件對當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)送本地信息、本地的地方規(guī)定和民俗約定、求職信息的發(fā)布與申請、網(wǎng)上重要會議和事務(wù)的錄像。

就是否涉及貨幣化可以分為兩類：⑴涉及貨幣化的公共服務(wù)：交稅、設(shè)施付費、繳費和繳納罰金；⑵非涉及貨幣化的公共服務(wù)：特許權(quán)申請、營業(yè)執(zhí)照審批和更新、索取政府記錄、娛樂項目注冊、服務(wù)請求、選民注冊、物權(quán)注冊。[9]

信息化治理的積極影響也可以分為兩類：⑴成本影響：精簡了機構(gòu)和公職人員、增加了非稅收收入、減少了行政成本；⑵非成本影響：減少了單位時間對公職人員公共服務(wù)的需求、增加了政府公職人員總體的公共服務(wù)數(shù)量、再造了政府流程、政府流程更加高效、增加了公眾與議員和政府官員的交流、拓寬了公眾與政府之間訴求表達渠道、提高了公共服務(wù)質(zhì)量。[10]

三、我國信息化治理的實踐

（一）網(wǎng)格化社會管理

北京市東城區(qū)在探索網(wǎng)格化社會管理和服務(wù)新模式的過程中依靠信息化手段，借助如手機大小的數(shù)據(jù)終端創(chuàng)建了信息采集上報、指揮派遣、處置反饋、任務(wù)核查、入庫評價、結(jié)單歸檔的“六步閉環(huán)結(jié)構(gòu)”工作流程。[11]北京市朝陽區(qū)的“全模式”包含應(yīng)急管理、城市管理、綜治維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、社會事業(yè)、社會保障、社會服務(wù)、經(jīng)濟動態(tài)、法律司法、黨建工作等10大模塊，把涵蓋居民生活的79個大類、439個小類、3452個細(xì)類的社會事務(wù)全部數(shù)字化，居民可以通過上網(wǎng)查詢尋找到具體負(fù)責(zé)事務(wù)的相關(guān)人員。[12]與此相類似的還有深圳桃源模式和南京仙林模式。北京市西城區(qū)借助物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等科技手段，創(chuàng)新推出了“全響應(yīng)”社會服務(wù)管理模式。這一管理模式是指在社區(qū)居委會通過一臺安裝了管理軟件的電腦建立起信息發(fā)送端系統(tǒng)，各樓門長家中則有一臺書本大小的數(shù)字機頂盒終端。社區(qū)居委會通過電腦隨時發(fā)送的文字通知，在接收端會變成一條語音信息，樓門長看到“新消息”的提示，一按機器上的播放鍵，語音通知便響起。樓門長再告知本樓門的住戶。[13]

（二）行政審批與信息查詢

安徽省蕪湖市社會管理信息化平臺重新梳理59項行政審批事項，已上線運行居民全流程行政審批事項17項。[14]遼寧省鞍山市開通電子政務(wù)網(wǎng)，在公共服務(wù)平臺上可以查詢信息，借助電子政務(wù)網(wǎng)還可以快速辦理各種申請。

（三）政務(wù)信息公開和信息化監(jiān)督

江西省南昌市公安局創(chuàng)建了群眾滿意度短信測評服務(wù)平臺，將17項與群眾直接相關(guān)的公安業(yè)務(wù)納入手機短信測評范圍。群眾到公安機關(guān)辦理業(yè)務(wù)后，系統(tǒng)都會自動發(fā)出一條征詢?nèi)罕娨庖姷亩绦?，讓?dāng)事人回復(fù)短信對民警工作進行滿意度測評。[15]上海市民政局建立了經(jīng)濟狀況核對機制，借助“居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)”，整合、利用了原本分散在政府各個部門的相關(guān)信息，14個部門和單位可以直接查看申請家庭的存款、股市賬戶、納稅、房產(chǎn)登記、公積金繳納等情況，該系統(tǒng)不僅為解決政府公共政策實施過程中的公平、公正問題提供了新手段，還促進了上海社會誠信體系的完善和相關(guān)法律法規(guī)的健全。[16]

（四）公共服務(wù)創(chuàng)新

北京市社區(qū)公共服務(wù)平臺由社區(qū)公共服務(wù)信息網(wǎng)、96156熱線呼叫系統(tǒng)和居委會管理軟件三者構(gòu)成。首先，它的電子社區(qū)平臺在全市范圍內(nèi)整合了各種服務(wù)資源。其次，該平臺涵蓋了社區(qū)服務(wù)和社區(qū)管理兩大信息系統(tǒng)，兼具電子政務(wù)和電子商務(wù)功能，將社區(qū)居民、服務(wù)商和政府整合于一體。第三，社區(qū)居委會登記報表、調(diào)查統(tǒng)計等工作采用數(shù)字化信息采集，提高了工作效率。江蘇省蘇州市滄浪區(qū)居家樂養(yǎng)老服務(wù)中心依托中國電信開發(fā)的221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)，引入企業(yè)加盟，采取政府援助和個人付費相結(jié)合的方式，為居家老人提供標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、親情化的養(yǎng)老服務(wù)，實現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)化管理、市場化運作、社會化服務(wù)。[17]

（五）訴求表達創(chuàng)新

安徽省蕪湖市政府網(wǎng)站設(shè)立了“市民心聲”欄目?！笆忻裥穆暋钡淖谥际恰皟A聽民聲、了解民意、廣納民智”?！笆忻裥穆暋钡淖畲髣?chuàng)新在于實現(xiàn)了政府與市民的互動，具體表現(xiàn)在“市民有投訴，政府有回復(fù)。群眾有意見，政府有解答。”“市民心聲”建立了四大機制：⑴部門反饋的在線回復(fù)機制。對于市民的咨詢投訴，市政府專門下文要求各相關(guān)部門在5個工作日內(nèi)做出答復(fù)，結(jié)果在網(wǎng)上公開通報。⑵民意征集的在線謀劃機制。市政府定期推出經(jīng)濟發(fā)展、政府工作、社會生活等具有現(xiàn)實意義的各類話題，引導(dǎo)市民參與討論。人大代表、政協(xié)委員可以把自己的議案、提案放到網(wǎng)上征求市民意見。網(wǎng)友也可以提出議題，供政府參考。⑶直接溝通的在線訪談機制。每月由一個市直部門的負(fù)責(zé)人與網(wǎng)民進行在線即時交流，現(xiàn)場回答網(wǎng)民問題。⑷覆蓋全市的媒體聯(lián)動機制。通過與本市的日報、晚報、電視、廣播等媒體合作，將網(wǎng)民的意見和部門的答復(fù)向全社會發(fā)布，以吸引更多的市民參與到與政府互動中來，變網(wǎng)民參與為全民參與。[18]

（六）綜合管理創(chuàng)新

廣東省湛江市充分運用信息化手段，在該市的行政村將村務(wù)、黨務(wù)和財務(wù)工作信息公開的電子發(fā)布、各項強農(nóng)惠農(nóng)政策、黨風(fēng)廉政建設(shè)法規(guī)、村民辦事指南、農(nóng)產(chǎn)品價格動態(tài)、氣象情況、招錄農(nóng)民工信息等內(nèi)容發(fā)布到信息平臺上，對未按時公開信息的鎮(zhèn)、村，系統(tǒng)自動發(fā)出黃牌或紅牌警告，并對警告整改情況進行實時電子監(jiān)控，以便群眾對不及時、不真實、不完整的公開信息和農(nóng)村干部違紀(jì)等行為進行投訴。各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)利用系統(tǒng)功能跟蹤投訴處理結(jié)果，并對各級信息公開成績進行自動考評，對各地群眾參與量進行自動匯總統(tǒng)計，使各級管理部門通過系統(tǒng)功能及時掌握平臺運轉(zhuǎn)情況。[19]福建省南安市蘭田村“世紀(jì)之村”農(nóng)村信息化平臺（www.cuncun8.com）以村務(wù)公開、百姓新聞、三資監(jiān)管、鄉(xiāng)風(fēng)文明、農(nóng)家店、勞務(wù)需求、星火科技、企業(yè)展品、村級黨員管理系統(tǒng)、大學(xué)生村官家園、農(nóng)村教育信息共享系統(tǒng)等十六大功能模塊為主，具有農(nóng)村電子政務(wù)、農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)村信息社區(qū)三大服務(wù)功能，集“農(nóng)民自主軟件開發(fā)、信息點建設(shè)、農(nóng)村（草根）物流配送隊伍建設(shè)”為一體。[20]福建省廈門市政府建立了市民健康信息系統(tǒng)，解決了以下問題：⑴解決了社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及衛(wèi)生所醫(yī)生由于能力所限造成的耽誤病人疑難雜癥問題，特別是借助遠(yuǎn)程會診的手段，可以獲得國內(nèi)外知名醫(yī)學(xué)專家的援助，實現(xiàn)了醫(yī)療資源的優(yōu)勢互補。⑵減少了病人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，不同醫(yī)院出具的各種檢測報告和影像圖片可以在有效期內(nèi)重復(fù)使用。⑶為群眾提供了便利的公共醫(yī)療服務(wù)。一方面，有利于建立規(guī)范的國家社區(qū)居民健康檔案，便利公眾查詢和管理自己的健康；另一方面，公眾可以通過信息化的手段（如網(wǎng)上預(yù)約，手機、電話和短信預(yù)約）掛號、排隊、繳費等。⑷為政府和醫(yī)生的工作提供了便利。政府可以通過分析數(shù)據(jù)有效預(yù)警群體性和突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，更好地保護人民群眾的生命和健康安全。醫(yī)生可以通過網(wǎng)絡(luò)更系統(tǒng)、更全面地了解病人病史，降低誤診或誤治的可能性。[21]

四、對我國信息化治理優(yōu)化的建議

（一）動員各種力量參與社會治理，創(chuàng)新信息化治理主體

信息化治理理論雖然強調(diào)治理主體的多元化，但更突出政府借助信息化手段在公共事務(wù)治理中通過積極的政策干預(yù)手段實現(xiàn)其主導(dǎo)地位的作用。政府對公共事務(wù)治理的“善治”過程，是使公共利益最大化的社會管理過程。在我國，就管理主體而言，信息系統(tǒng)單純依靠政府財政投資研發(fā)、使用和管理，造成了在信息化治理過程中存在著主體技術(shù)能力欠缺的后果，如缺少信息化治理的研發(fā)人員和日常管理維護人員。筆者認(rèn)為，應(yīng)引入高校、企業(yè)、公眾和社會組織等社會力量參與信息化技術(shù)的研發(fā)、使用和管理。在這方面，我國已有較成功的經(jīng)驗，如福建省南安市農(nóng)村信息化建設(shè)的“蘭田模式”就是依靠農(nóng)民自主軟件開發(fā)并利用原來有裝寬帶的實體店設(shè)立信息點來實現(xiàn)社會參與式社會管理創(chuàng)新的；深圳的桃源模式是依靠其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的力量幫助政府實現(xiàn)了核心技術(shù)的研發(fā)。

（二）擴大信息化治理手段的應(yīng)用范圍，提高信息化治理效率

國外的信息化治理可以歸納為信息公開、公共服務(wù)和職能整合，體現(xiàn)在電子政務(wù)（含公共安全體系的視頻監(jiān)控）和公眾信息化服務(wù)體系兩個方面。我國的信息化治理在電子政務(wù)、公眾信息化服務(wù)體系的基礎(chǔ)上增加了訴求表達機制創(chuàng)新及政府引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)信息化電子商務(wù)服務(wù)和政務(wù)信息化監(jiān)督，從而豐富了信息化治理的內(nèi)容。就訴求表達機制創(chuàng)新而言，安徽省蕪湖市“市民心聲”欄目是這方面的亮點；就信息化監(jiān)督而言，廣東省湛江市創(chuàng)建的“村務(wù)e路通”信息公開平臺、江西省南昌市公安局創(chuàng)建的群眾滿意度短信測評服務(wù)平臺以及上海居民經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)都屬這方面的創(chuàng)新；就政府引導(dǎo)的農(nóng)業(yè)信息化電子商務(wù)服務(wù)而言，福建省南安市農(nóng)村信息化建設(shè)“蘭田模式”則是該方面的典范。

（三）創(chuàng)新信息化治理機制，為社會治理提供堅實的保障

首先，信息化治理需要上級政府的支持和同級政府部門之間的協(xié)作。信息化治理旨在消除不同政府部門關(guān)于同一社會問題管理責(zé)任和管理權(quán)限的重疊和沖突，直接有效地整合各部門之間的不同職能，以公眾需求為導(dǎo)向，避免不同政策制定者之間由于利益糾葛、責(zé)權(quán)不分所產(chǎn)生的缺位、越位和錯位現(xiàn)象，使不同部門的政策主體之間能夠協(xié)同合作，充分利用、優(yōu)化和配置資源，為公眾提供一套無縫隙的服務(wù)。在這一點上，安徽省蕪湖市建立的社會管理信息化平臺、遼寧鞍山開通的電子政務(wù)網(wǎng)、福建省廈門市建立的市民健康信息系統(tǒng)都是我國在該領(lǐng)域的成功經(jīng)驗。其次，信息化治理應(yīng)配套完善的法律，建立信息化公共服務(wù)網(wǎng)上付費交易、公民個人隱私、公共和私人網(wǎng)絡(luò)安全保護機制。 第三，各級政府應(yīng)建立財政政策支持信息技術(shù)治理項目的申請、開發(fā)和管理的財政保障機制。第四，建立經(jīng)濟和社會效益的評判機制。治理和善治理論所面臨的最大挑戰(zhàn)就是政府責(zé)任和管理效益之間的矛盾。一方面，信息化治理有利于形成24小時全天候的公共服務(wù)；另一方面，這種公共服務(wù)應(yīng)通過科學(xué)、合理的硬性指標(biāo)（經(jīng)濟、效率和效益）和軟性指標(biāo)（社會大眾和傳媒對政府進行評價，對政府的滿意度）相結(jié)合的評判機制進行評估。筆者建議的信息化治理評估指標(biāo)模型如下表2。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：The governance using information technology aroses in Europe；it is one of the important innovation methods of modern social governance.Based on drawing lessons from the theoretical advantage of the governance using information technology in foreign countries，in order to benefit the innovation practice of the governance using information technology，this article puts forward some suggestions：to mobilize actively a variety of effective strength to participate in social governance，to innovate the subject of the governance using information technology，to perfect the scope of application of the methods of the governance using information technology， to promote the efficiency of the governance using information technology and innovate its mechanism，etc.

Key words：social governance；the governance using information technology；innovation